采訪中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院楊宏山副教授非常順利，打通了電話我就在人大的校園里見到了這位儒雅的青年學(xué)者。不久前剛剛閉幕的中共十七屆五中全會(huì)提出全面提高信息化水平，它為推進(jìn)數(shù)字化城市管理提供了難得的機(jī)遇和廣闊的發(fā)展前景。中國城市的信息化管理現(xiàn)在處于什么階段，存在的主要問題是什么？“十二五”期間將會(huì)有怎樣的發(fā)展方向？這些問題都讓記者對(duì)采訪充滿期待。

談到數(shù)字化城市管理，就不能不談城市發(fā)展和城市化進(jìn)程。在采訪中，楊宏山副教授提出了一個(gè)獨(dú)特的觀察視角——城市化水平達(dá)到50%是個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程表明，在城市化率接近50%時(shí)，社會(huì)矛盾處于最凸顯的時(shí)期。城市化超過50%以后，社會(huì)矛盾會(huì)逐漸緩和。他列舉說：“1850年，英國的城市化率達(dá)到50%，是世界上第一個(gè)邁進(jìn)城市社會(huì)的國家。在1850年前后，英國的社會(huì)矛盾十分尖銳。當(dāng)時(shí)，30來歲的青年馬克思感同身受，他揭示的資本主義社會(huì)矛盾，很多都是基于當(dāng)時(shí)的英國社會(huì)狀況。恩格斯1845年撰寫的《英國工人階級(jí)狀況》，就是對(duì)當(dāng)時(shí)英國社會(huì)矛盾的生動(dòng)記錄，至今對(duì)我們?nèi)杂袉⑹尽?920年，美國的城市化率達(dá)到50%。那時(shí)候美國的情況是怎樣的呢？大量新移民涌入，美國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時(shí)，工人生活困頓，童工現(xiàn)象普遍，礦難頻頻……媒體和進(jìn)步人士掀起‘耙糞’運(yùn)動(dòng)，美國城市處于最黑暗時(shí)期。應(yīng)該看到，中國的城市化與西方國家的城市化在性質(zhì)上是根本不同的。中國的城市化有自身的特點(diǎn)，目前我國城市化率是47%，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市就業(yè)和生活，城市充滿‘異質(zhì)性’，它決定了我們的城市運(yùn)行是‘高效’的，同時(shí)又是‘有風(fēng)險(xiǎn)’的?！?/p>

楊教授提出，“正是由于當(dāng)前城市發(fā)展的‘高效’和城市運(yùn)行的‘有風(fēng)險(xiǎn)’，要求我們必須提高城市管理水平，創(chuàng)新社會(huì)管理和公共服務(wù)機(jī)制?！痹诓稍L中，楊教授對(duì)當(dāng)前中國和國外的城市管理創(chuàng)新進(jìn)行比較。“當(dāng)前，在國際上，應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)已經(jīng)成為城市管理創(chuàng)新的一種趨勢(shì)，在這一點(diǎn)上，中國城市算是迎頭趕上，一點(diǎn)也不落后。例如，2000年，美國馬里蘭州巴爾的摩市通過實(shí)施一種名為CitiStat的城市運(yùn)行管理系統(tǒng)，為提升城市管理和公共服務(wù)效能提供了有效治理工具，2004年，CitiStat被哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院授予政府管理創(chuàng)新獎(jiǎng)。之后，美國很多城市紛紛仿效巴爾的摩市的做法。2004年10月，北京市東城區(qū)以信息化推動(dòng)管理創(chuàng)新，實(shí)施網(wǎng)格化和數(shù)字化城市管理，取得了顯著成效。2005年，北京市推廣東城區(qū)經(jīng)驗(yàn)，在城區(qū)全面建設(shè)信息化城市管理系統(tǒng)。同年，建設(shè)部在全國推廣數(shù)字化城市管理新模式。我們的這些探索與國外基本同步?！?/p>

數(shù)字化城市管理到底能給我們帶來什么呢？楊教授歸納為四點(diǎn)：一是提高城市問題發(fā)現(xiàn)和監(jiān)管能力，二是提升責(zé)任部門回應(yīng)性和處置能力，三是提高公共服務(wù)效率，四是提升問題預(yù)警能力，為政府決策提供輔助支持功能。

楊教授說：“我認(rèn)為數(shù)字化城市管理的制度基礎(chǔ)是堅(jiān)持掌舵而不劃槳。什么意思呢，就是數(shù)字化城市管理是通過制度安排并借助現(xiàn)代信息技術(shù)，促使各個(gè)職能部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)切實(shí)履行自身責(zé)任。換言之，數(shù)字化城市管理本身不向市民直接提供服務(wù)，它不是劃槳者，而是掌舵者，領(lǐng)導(dǎo)者通過制度建設(shè)來實(shí)施城市運(yùn)行管理。北京市朝陽區(qū)創(chuàng)建的無縫隙社會(huì)服務(wù)管理新系統(tǒng)應(yīng)該是目前數(shù)字化城市管理的成功典范，值得進(jìn)一步關(guān)注和研究?！濉陂g，北京市的數(shù)字化城市管理在立意上一定要站得高一點(diǎn)，要借助信息化匯總各方面的信息，展現(xiàn)城市大的整體圖景和畫卷，呈現(xiàn)城市的動(dòng)態(tài)和真實(shí)狀況，既要加強(qiáng)操作層面的監(jiān)督指揮功能，也要強(qiáng)化宏觀層面的問題預(yù)警和輔助決策功能”。

記者：11月中旬住房和城鄉(xiāng)建部舉辦了“第五屆中國數(shù)字城市建設(shè)技術(shù)研討會(huì)暨設(shè)備博覽會(huì)”，可以看到，經(jīng)過幾年的快速發(fā)展，中國的數(shù)字城市在技術(shù)與應(yīng)用上都有很大進(jìn)步，出現(xiàn)了不少數(shù)字城市建設(shè)方面的先進(jìn)和典型。從全國來講，現(xiàn)在是怎樣一個(gè)發(fā)展?fàn)顩r呢？

楊宏山副教授（以下簡(jiǎn)稱楊教授）：作為學(xué)者，我個(gè)人從2007年開始關(guān)注和調(diào)研數(shù)字化城市管理。數(shù)字城市在我國雖然剛剛起步，但發(fā)展勢(shì)頭很強(qiáng)勁，用一個(gè)詞說就是“遍地開花”。目前，中國已有120多個(gè)城市建設(shè)了城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，400多個(gè)城市建設(shè)了房產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，100多個(gè)城市建設(shè)了綜合或?qū)I(yè)管網(wǎng)管理系統(tǒng)，還有100多個(gè)城市正在建設(shè)空間基礎(chǔ)信息系統(tǒng)?！皵?shù)字城市”作為信息化建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域，已經(jīng)涵蓋了城市規(guī)劃、管理、經(jīng)濟(jì)、生活、文化等多方面內(nèi)容。自2005年以來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分三批在全國選擇了51個(gè)城市進(jìn)行數(shù)字化城市管理試點(diǎn)。在這個(gè)試點(diǎn)名單之外，全國還有60多個(gè)城市結(jié)合自身情況建設(shè)了數(shù)字化城市管理系統(tǒng)?？梢哉f，數(shù)字化將成為中國城市管理的一項(xiàng)新主題。

記者：數(shù)字城市的深入應(yīng)用，正在改變我們的傳統(tǒng)思維模式和管理模式。各地也因地制宜地創(chuàng)建了數(shù)字化城市管理模式，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，從您的研究來看，目前，數(shù)字化城市管理的瓶頸是什么？或者說，存在哪些共性的問題？

楊教授：“十一五”期間信息化管理得到很大提升，但是更多地是表現(xiàn)在硬件和軟件上。我國數(shù)字城市建設(shè)過于注重技術(shù)設(shè)備，有的城市投入大量經(jīng)費(fèi)，裝修了專用的監(jiān)督指揮大廳，配置有電子大屏幕。在實(shí)際管理中，有些大屏幕用處不大，只是在領(lǐng)導(dǎo)視察或同行參觀時(shí)才會(huì)啟動(dòng)。

存在的共性問題：一是信息化系統(tǒng)的信息共享性不夠。我國城市的很多信息系統(tǒng)還處在一個(gè)個(gè)信息孤島狀態(tài)，信息不能共享的問題依舊突出。雖然地方政府和部門都在積極開展信息化建設(shè)，信息化工作也有一定基礎(chǔ)，但各個(gè)部門過分強(qiáng)調(diào)自身的特殊性，條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，突出表現(xiàn)為一些縱向信息網(wǎng)絡(luò)自成體系，類似“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)，縱向聯(lián)系相對(duì)暢通，橫向上很難互聯(lián)互通，形成了許多“信息孤島”，難以實(shí)現(xiàn)信息資源共享。

二是過于倚重城管監(jiān)督員收集問題。當(dāng)前，我國很多城市都建立了12319城市服務(wù)熱線電話。問題在于，目前的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)普遍倚重于城管監(jiān)督員收集信息，熱線電話只是作為信息收集的一種輔助性手段。依靠城管監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)和上報(bào)問題，屬于政府內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，而市民通過熱線電話、電子郵箱反映問題或投訴屬于外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都是提高行政效率的有效機(jī)制，應(yīng)當(dāng)同等予以重視。為提升為民服務(wù)和回應(yīng)能力，有必要拓寬市民參與渠道，使市民意見、投訴和呼聲能夠及時(shí)反映到城市管理監(jiān)督指揮系統(tǒng)中來。

三是城市信息化還主要是為政府服務(wù)，缺少透明度。城市信息化的投入很大，信息只有有效利用才能發(fā)揮最大效益。不僅政府管理需要掌握城市運(yùn)行的基本信息，市民生活、工商業(yè)、社會(huì)服務(wù)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展也都要盡可能掌握城市運(yùn)行的最新信息。目前，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的各種信息資源，包括對(duì)行政部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，大多都是通過政府簡(jiǎn)報(bào)形式報(bào)送市（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人，供政府內(nèi)部交流掌握，并不對(duì)社會(huì)公開。如果能夠提高行政透明度，通過政府網(wǎng)站和媒體公開發(fā)布相關(guān)績(jī)效數(shù)據(jù)，方便市民獲悉各部門的績(jī)效狀況，它勢(shì)必能夠更好地提升城市管理水平。

記者：北京是數(shù)字化城市管理的起源地，東城的網(wǎng)格化管理模式、西城的“四位一體”模式和朝陽推出的新模式應(yīng)該說各有特色，您的看法如何？

楊教授：數(shù)字化城市建設(shè)現(xiàn)在各地發(fā)展并不均衡，我想談?wù)劚本┦谐枀^(qū)的特點(diǎn)，朝陽的“無縫隙模式”稱之為“全模式”，即實(shí)施并整合了網(wǎng)格化管理、信息化管理、合作治理、流程再造和績(jī)效管理五大模式，形成“全模式社會(huì)服務(wù)管理系統(tǒng)”。在我看來，朝陽模式的核心是無縫隙管理。

朝陽區(qū)是北京的中央商務(wù)區(qū)所在地，也是外國駐華使館區(qū)集中區(qū)，是中國與世界聯(lián)系和開展國際交往的窗口。近年來，朝陽區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城區(qū)迅速擴(kuò)張，舉辦奧運(yùn)盛會(huì)和展示奧運(yùn)文化遺產(chǎn)，提升社會(huì)服務(wù)水平，都對(duì)城市管理提出了更高要求。2005年6月，北京推廣數(shù)字化城市管理經(jīng)驗(yàn)，朝陽區(qū)抓住契機(jī)，在區(qū)委區(qū)政府支持下，經(jīng)過五年的探索，現(xiàn)在已經(jīng)超越了對(duì)城市部件和事件進(jìn)行監(jiān)督的最初定位，發(fā)展成為社會(huì)服務(wù)管理的綜合監(jiān)督平臺(tái)和決策支持系統(tǒng)。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)最初主要針對(duì)城市部件和事件問題，目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處置街頭小廣告、無照游商、機(jī)動(dòng)車亂停放、亂倒渣土垃圾等市政市容、環(huán)境秩序問題，主要針對(duì)的是通常所謂的“小城管”問題，而朝陽區(qū)拓展了其適用領(lǐng)域，逐步把安全生產(chǎn)、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)保障、綜治維穩(wěn)等納入該系統(tǒng)。

朝陽區(qū)在專業(yè)化管理的基礎(chǔ)上，設(shè)置獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)和一體化信息平臺(tái)，并實(shí)施業(yè)務(wù)集成、流程改造、合作治理和績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)管理空間全覆蓋、管理時(shí)間不間斷、管理信息整合化、管理職能無縫隙，全面提升了社會(huì)服務(wù)效能，并為政府決策提供輔助信息支持。

我認(rèn)為，朝陽模式的顯著特征是無縫隙管理，就是它實(shí)現(xiàn)了管理空間無縫化、管理時(shí)序無縫化、管理職能無縫化、管理流程無縫化、信息交流無縫化。朝陽區(qū)建立了一體化的信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)的信息資源實(shí)行無縫隙對(duì)接與交換。這個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)包括三個(gè)層次：第一級(jí)是區(qū)級(jí)層面；第二級(jí)是各職能部門和街鄉(xiāng)層面；第三級(jí)是社區(qū)層面。基于一體化的信息網(wǎng)絡(luò)，朝陽區(qū)定期發(fā)布對(duì)行政部門和街鄉(xiāng)的績(jī)效考核結(jié)果，并在區(qū)委、區(qū)政府辦公樓一層大廳設(shè)置電子屏幕，滾動(dòng)公示績(jī)效考核的結(jié)果。

朝陽模式繼承了東城模式在兩個(gè)方面的先進(jìn)性，一是利用現(xiàn)代信息技術(shù)，二是設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督指揮中心。同時(shí)，朝陽模式又有很多新東西。朝陽區(qū)實(shí)施了三個(gè)方面的制度創(chuàng)新：一是合作治理。朝陽區(qū)在政府主導(dǎo)下，通過簽訂協(xié)議、合同外包、特許經(jīng)營、政府補(bǔ)助、志愿服務(wù)等形式，動(dòng)員市場(chǎng)主體、社會(huì)單位和社區(qū)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。合作治理提供了一種新型制度安排，有利于促進(jìn)城市良治。二是流程改造。朝陽區(qū)由城市管理監(jiān)督中心牽頭，逐一核定了2840多類城市管理和社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)的主責(zé)部門（單位）和責(zé)任監(jiān)管流程。通過實(shí)施流程改造，強(qiáng)化了責(zé)任監(jiān)管，整合了行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了跨部門化管理。三是績(jī)效評(píng)價(jià)。依托信息平臺(tái)的自動(dòng)統(tǒng)計(jì)功能，朝陽區(qū)定期發(fā)布績(jī)效考核結(jié)果，對(duì)街道辦事處、鄉(xiāng)政府和職能部門進(jìn)行績(jī)效排名，它促使各類責(zé)任主體都必須提升回應(yīng)性和服務(wù)效率。

值得一提的是，朝陽區(qū)還啟動(dòng)了社會(huì)誠信記錄，社會(huì)信用建設(shè)初見成效。誠實(shí)守信既是個(gè)人自律，也是一種社會(huì)資本，它有利于提升市民素質(zhì)和城市文明程度。如果對(duì)單位和個(gè)人的違法行為不記錄，也沒有約束，那就會(huì)助長不誠信行為。目前，朝陽區(qū)社會(huì)信用記錄系統(tǒng)尚處于建設(shè)階段。通過完善相關(guān)政策，將誠信記錄與行政許可、經(jīng)營年檢、資質(zhì)評(píng)審等建立聯(lián)系，可促使單位和個(gè)人履行社會(huì)責(zé)任。這一思路是建設(shè)和諧社會(huì)、誠信社會(huì)的有益探索。

記者：您剛才談到我國的信息化城市管理建設(shè)與國外先進(jìn)城市差不多是同步的，那么，國外城市的信息化管理對(duì)我們有可借鑒的地方嗎？

楊教授：目前，在國際上，信息化城市管理已經(jīng)成為一種潮流。為提高政府回應(yīng)性和公共服務(wù)效率，美國很多城市都利用信息技術(shù)，建立了城市問題追蹤和績(jī)效報(bào)告系統(tǒng)。例如，紐約市建立了CompStat系統(tǒng)和CPR系統(tǒng)、巴爾的摩市建立了CitiStat系統(tǒng)、亞特蘭大市建立了ALTStat系統(tǒng)、普羅維登斯市建立了ProvStat系統(tǒng)、圣路易斯市開發(fā)了CitiView系統(tǒng)、舊金山市建立了SFStat系統(tǒng)、錫拉丘思市建立了SyraStat系統(tǒng)等。

這里，我們可就美國巴爾的摩市的CitiStat系統(tǒng)與我國城市的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)做一個(gè)比較。兩者的共同點(diǎn)在于：它們都致力于提高政府部門的回應(yīng)性和公共服務(wù)供給效率，都有專門的工作人員和固定的辦公場(chǎng)所，都十分注重獨(dú)立的監(jiān)督指揮職能。但它們的區(qū)別也很明顯： CitiStat側(cè)重于利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行政策制定，而數(shù)字化城市管理側(cè)重于采集信息對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督指揮；前者注重對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，后者注重對(duì)具體問題進(jìn)行直接監(jiān)督；前者側(cè)重于從決策層面推動(dòng)績(jī)效管理，后者側(cè)重于在操作層面促使一線作業(yè)者履行職責(zé)。

與CitiStat相比，數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行成本要高很多。數(shù)字化管理系統(tǒng)需要建設(shè)即時(shí)性的信息收集和傳遞系統(tǒng)，招聘大量城市管理監(jiān)督員，還要成立獨(dú)立的監(jiān)督中心和指揮中心。不僅設(shè)備建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)需要成本，而且人員工資也是一筆客觀支出。

借鑒國外信息化城市管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可為北京“十二五”期間信息化城市管理提供思路。其中，有兩點(diǎn)很重要，一是要堅(jiān)持掌舵而不劃槳，數(shù)字化城市管理本身不直接向市民提供服務(wù)，它主要通過獨(dú)立監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)，利用信息驅(qū)動(dòng)各部門切實(shí)履行責(zé)任。二是信息化城市管理不僅要關(guān)注分散的具體事件和問題，更要關(guān)注城市運(yùn)行的總體狀況。對(duì)于市長、區(qū)長來講，相對(duì)于分散的個(gè)案問題，他們更關(guān)注城市運(yùn)行的總體狀況。數(shù)字化城市管理系統(tǒng)就相當(dāng)于人的神經(jīng)系統(tǒng)，它通過發(fā)現(xiàn)分散的個(gè)案問題，并通過神經(jīng)末梢（城管監(jiān)督員、市民、志愿者）傳輸給神經(jīng)中樞（城市管理監(jiān)督中心），神經(jīng)中樞整合信息并分析后提交給決策者參考。如果數(shù)字化城市管理系統(tǒng)能夠反映城市運(yùn)行的總體體征數(shù)據(jù)，便于市長（區(qū)長）捕捉有效信息和進(jìn)行問題評(píng)估，那么就可進(jìn)一步提升輔助決策功能。于是，城市管理就會(huì)形成雙重驅(qū)動(dòng)機(jī)制，一個(gè)是操作層面的執(zhí)行監(jiān)督驅(qū)動(dòng)，另一個(gè)是決策層面的績(jī)效數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。

記者：謝謝楊教授。

（責(zé)任編輯：黃荔）

專家簡(jiǎn)介

楊宏山（1971－），男，安徽全椒人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、城市規(guī)劃與管理系副主任，碩士生導(dǎo)師。北京大學(xué)博士（2002年），美國印第安納大學(xué)訪問學(xué)者（2007-2008年）。主要從事行政改革與城市管理研究，兼任全國政策科學(xué)研究會(huì)理事、中央人民廣播電臺(tái)特約評(píng)論員、教育部政治學(xué)重點(diǎn)研究基地（北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所）研究員、北京城市管理學(xué)會(huì)理事。

主持國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目1項(xiàng)，主持和參與多項(xiàng)部委和地方政府委托項(xiàng)目。著有《市政管理學(xué)》、《府際關(guān)系論》、《數(shù)字化城市管理模式》、《經(jīng)濟(jì)全球化與政治發(fā)展》、《當(dāng)代中國政治關(guān)系》等6本專著，發(fā)表論文60余篇。獲得霍英東教育基金會(huì)全國高等院校青年教師獎(jiǎng)、北京高等教育精品教材獎(jiǎng)、中國人民大學(xué)“十大教學(xué)標(biāo)兵”稱號(hào)、北京大學(xué)“優(yōu)秀博士學(xué)位論文獎(jiǎng)”等教學(xué)和科研獎(jiǎng)勵(lì)。