摘要：2009年9月4日，國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，在全國10％的縣(市、區(qū)、旗)進行新農(nóng)保試點。文章擬在回顧過去20多年的農(nóng)保制度的同時，分析新農(nóng)保制度的創(chuàng)新點，并提出對新農(nóng)保試點及推行的幾點思考。

關鍵詞：中國農(nóng)村 新型養(yǎng)老保險 農(nóng)村養(yǎng)老保險 養(yǎng)老保險制度 普惠制

中圖分類號：C 979 文獻標識碼：A 文章編號：1671-623X(2010)06-0052-05

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度歷史沿革的簡要回顧

我國《中華人民共和國憲法》第45條，明確規(guī)定物質(zhì)幫助權利的公民包括城市居民和農(nóng)村居民，第44條規(guī)定的退休制度也沒有將企業(yè)和事業(yè)單位限制在城鎮(zhèn)。因此，《農(nóng)村人民公社工作條例(試行草案)》提出：“有條件的基本核算單位可以實行養(yǎng)老金制度”。可以看出，黨和政府向農(nóng)民提供養(yǎng)老保障的思想產(chǎn)生于新中國建立之初。然而，制度安排卻沒有跟上。計劃經(jīng)濟時代，我國絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國家社會養(yǎng)老保險體系之外，所謂農(nóng)村社會養(yǎng)老也主要集中在農(nóng)村集體經(jīng)濟對傷殘人士和“五保戶”等弱勢群體的保障傾斜，一般的農(nóng)民養(yǎng)老主要依靠家庭來實現(xiàn)。盡管從社會保障的嚴格意義上講，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是屬于社會保障體系中較低層次的社會救助活動，但它是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟條件下最成體系的一種社會化保障制度，開創(chuàng)了農(nóng)村社會養(yǎng)老的先河。隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)民開始面臨市場經(jīng)濟帶來的經(jīng)營風險。于是，我國政府從20世紀80年代開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展已有20多年歷史。

第一階段(1986年—1992年)：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索、試點階段。早在20世紀80年代，上海、浙江、江蘇等地區(qū)就開始仿照城市職工養(yǎng)老保險的做法，探索建立了農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度。1986年，原民政部和國務院有關部委在江蘇省沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”，會議決定因地開展農(nóng)村社會保障工作，確定了我國農(nóng)村不同地區(qū)社會保障的主要任務。1992年1月，原民政部將經(jīng)過試點、幾經(jīng)修改的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《試行方案》)印發(fā)給了各地民政部門，《試行方案》確定了以個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的籌資方針，并以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等原則。

第二階段(1993年—1997年)：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的推廣階段。1993年，國務院批準建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機構，各種規(guī)章制度和操作方案陸續(xù)出臺，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在全國推廣。1995年《關于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》指出，力爭在2000年初步建立、2005年基本建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。截止1997年底，有8200萬農(nóng)民參保，年度基金積累42.2億，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展勢頭良好。

第三階段(1998年—2001年)：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的衰退階段。1998年政府機構改革，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由原民政部門移交給勞動與社會保障部。全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停滯狀態(tài)。1999年，國務院決定對已有的業(yè)務實行清理整頓，停止接受新業(yè)務。90年代發(fā)展勢頭十分看好的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度停頓倒退主要有兩大原因：一是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的管理體系和資金運作在“安全性”和“有效性”兩個方面均遇到問題；二是民政部社會養(yǎng)老保險司于1998年并入勞動與社會保障部，而勞動與社會保障部沒有與計生、民政系統(tǒng)類似的農(nóng)村基層工作網(wǎng)絡，致使農(nóng)保工作面臨嚴重困境。

第四階段(2002年至今)：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的整頓改革階段。2002年中共十六大提出了“在有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”，這標志著在經(jīng)歷了十幾年的試點探索之后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)終于被正式提到了議事日程。從2003年起，我國部分省市開始試點“新農(nóng)保”。2009年，國務院決定從今年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)試點。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度以“新的面貌”出現(xiàn)在廣大農(nóng)民面前。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的提出與創(chuàng)新

(一)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的提出背景

1 彌補農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的缺失，也是大“三農(nóng)”政策的一部分

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系中，有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，獨獨缺少農(nóng)村居民養(yǎng)老這一塊，養(yǎng)老保險體系不完整。而養(yǎng)老保險作為一項準公共產(chǎn)品，應是全民性的、公平性的，不應該將九億多農(nóng)民排除在體系之外。前幾年的取消農(nóng)業(yè)稅、對農(nóng)民進行直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療，都是中央一整套新農(nóng)村建設的一部分，一系列的新政策正在完善和實施中，有利于農(nóng)民生活的改善和福利的增進。因此，新農(nóng)保實質(zhì)上就是一個通過“補缺”來消除制度安排中的排斥現(xiàn)象，并最終確立全體國民的平等福利權的制度。

基于30年改革開放所取得的巨大成就和已經(jīng)奠定的發(fā)展平臺，以及億萬人民要求解除生活后顧之憂和對良好的安全預期的愿望，我國應該從彌補制度缺失，構建全無漏洞地覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系入手，積極穩(wěn)妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展。

2 人口老齡化的挑戰(zhàn)下，農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老功能正在弱化

人口老齡化的“銀色浪潮”向我國迅速席卷而來，而老齡化產(chǎn)生的養(yǎng)老等社會問題重點會落在農(nóng)村。因為我國是一個城鄉(xiāng)二元社會，越來越多的年青農(nóng)民進城務工，城市的老齡化壓力相對較小，農(nóng)村老年人的絕對數(shù)量和老齡化程度均高于城市。第五次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國60歲以上老年人口達1.44億人，占總人口的11％，其中農(nóng)村老年人口有8557萬人，占老年人口總數(shù)的65.82％，農(nóng)村人口老齡化程度高于城鎮(zhèn)1.24個百分點，且這種現(xiàn)象將一直持續(xù)到2040年左右。而農(nóng)村年輕人的大量外流，以及家庭實際人口的4:2:1結構在農(nóng)村的迅速普及，降低了農(nóng)村家庭凝聚力，空巢現(xiàn)象普遍，縮小了家庭養(yǎng)老的照料和贍養(yǎng)源。老年人的經(jīng)濟來源、服務料理、情感慰藉都面臨重大問題。所以，在不可逆轉的“銀色浪潮”下，以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村傳統(tǒng)養(yǎng)老模式面臨著養(yǎng)老保障能力供不應求的挑戰(zhàn)。同時，我國農(nóng)村人均耕地僅1.4畝，有666個縣人均耕地面積在聯(lián)合國規(guī)定的土地對人口的最低生存保障線0.795畝以下，這只能維持基本生存，而我國實行的土地公有制，農(nóng)民只享有使用權，但不能出賣土地，我國的土地保障只是附帶風險的初級保障，保障功能是十分有限的。

3 應對金融危機，拉動農(nóng)村內(nèi)需

全球金融風暴的消極影響仍在持續(xù)，我國實施了一系列積極的財政政策、貨幣政策和重民生政策，希望通過拉動內(nèi)需來應對危機，刺激經(jīng)濟的回暖。從經(jīng)濟學原理可知，同樣數(shù)目的投入用在相對貧窮的人身上，更容易直接產(chǎn)生效用，因而，如何拉動我國廣大農(nóng)村的內(nèi)需顯得異常重要。但過去農(nóng)村的內(nèi)需啟而不動，主要原因在于農(nóng)民的收入普遍不高——人均年收入不足5000元，除去日常生活開支本就剩余不多，還得供養(yǎng)老人和為自己進行養(yǎng)老儲蓄。如果農(nóng)民的養(yǎng)老有著落，他們不需要存錢防老了，農(nóng)民們就敢消費，這潛在的消費能力是巨大的，這比其他形式拉動農(nóng)村內(nèi)需作用更大。通過農(nóng)村養(yǎng)老保險制度來解除農(nóng)村廣大居民的后顧之憂并增進福利，不僅是農(nóng)民日益強烈的呼聲，也是國民經(jīng)濟向內(nèi)需驅動型發(fā)展模式轉化并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然條件。

(二)基于普惠意義的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新

與過去的農(nóng)保相比，新農(nóng)保最大的突破就是強調(diào)了普惠意義，這種普惠制養(yǎng)老金是我國在新時期條件下基于我國國情應對農(nóng)村老齡化問題的一種新的嘗試。新農(nóng)保制度創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，新農(nóng)保在價值取向、制度理念上的轉變。20世紀80年代以前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策選擇具有明顯的互助傾向，即依靠集體經(jīng)濟、走互助式的養(yǎng)老保障道路，是一種“低效率的公平”；80年代后根據(jù)《試行方案》建立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險具有明顯的土地養(yǎng)老傾向，即依靠土地和家庭，鼓勵自愿儲蓄養(yǎng)老保險，有了效率，失了公平。我國農(nóng)村養(yǎng)老保障從無到有，又從有到無，從深層次反映了對農(nóng)民基本權利的不重視，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設問題上的理論不明確，總是把它作為實現(xiàn)其他政治、經(jīng)濟目標的附屬物，并沒有把它作為一種獨立的、具有自身發(fā)展邏輯和規(guī)律的制度。《指導意見》中指出“按照加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的要求，逐步解決農(nóng)村居民老有所養(yǎng)問題”，樹立了“城鄉(xiāng)整合發(fā)展”的理念，建立了“基礎養(yǎng)老金、個人養(yǎng)老金賬戶和地方補貼”三者相結合的農(nóng)保模式，更加強調(diào)“公平與效率相結合，實現(xiàn)更高效率的公平”。這種價值取向的準確定位、制度理念的根本轉變，保證了新農(nóng)保政策在以后很長時間內(nèi)的穩(wěn)定性和連續(xù)性，避免像80年代的舊農(nóng)保政策一樣發(fā)生變動，最終致使難以堅持。

第二，新農(nóng)保資金由三方投入，強化了政府責任。80年代進行的農(nóng)村養(yǎng)老保險嘗試之所以沒有成功，其中一個很重要的原因是過去的農(nóng)保的籌資模式是以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策支持。政府不給補貼，而大部分農(nóng)村集體組織自改革開放以來已經(jīng)瓦解，全國“空殼村”已愈60％左右，集體補助只是一句空話，導致舊農(nóng)保最后演變?yōu)檗r(nóng)民的自我儲蓄，這既難以充分調(diào)動農(nóng)民的參保積極性，也只能維持最低水平，因而也就很難持續(xù)下去。新農(nóng)保一個最大的特點就是強化了“政府責任”。新農(nóng)保的籌資渠道是個人繳費、集體補助、政府補貼相結合。其中，政府補貼主要體現(xiàn)在三個方面：一是中央政府給老年人發(fā)放的基礎養(yǎng)老金；二是地方財政對農(nóng)民每年不低于30元的補助；三是為困難群體代繳養(yǎng)老保險費。中央財政的補助是直接補貼到農(nóng)民的頭上的，而且已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取55元基礎養(yǎng)老金，補貼規(guī)模很大?？梢哉f，現(xiàn)在的“新農(nóng)?！迸c昔日的“舊農(nóng)?！奔翰豢赏斩Z。

三、對建構新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系的幾點思考

1 建立多支柱的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系家庭養(yǎng)老模式是我國儒家文化幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，一直以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老都是以家庭為基礎的。它不僅具有深厚的社會輿論和社會心理基礎，并受到法律的肯定。盡管傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老已難以維持，但我國國情、文化傳統(tǒng)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，以及家庭在為老人提供生活照料和情感慰藉方面又具有無可替代性，都決定了家庭依然是當前我國農(nóng)村養(yǎng)老的基石。同樣，盡管土地的養(yǎng)老保障十分有限，但目前土地仍是多數(shù)農(nóng)民物質(zhì)生活的主要來源，是多數(shù)農(nóng)民的“養(yǎng)老資源”。因此，不能因為新農(nóng)保的建立和推廣就否定了家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的作用。

與舊農(nóng)保倡導的“社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老相結合”理念不同，新農(nóng)保試點提出了“社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策的配套銜接”。這意味著，新農(nóng)保制度與時俱進，充分考慮到了當前中國城市化和人口老齡化發(fā)展趨勢對家庭保障方式的負面影響。

我國農(nóng)業(yè)人口居多，并且發(fā)展狀況不平衡，單純依靠哪一種養(yǎng)老方式都不能滿足龐大的農(nóng)村養(yǎng)老群體的需求，這就決定了建立多支柱的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系是理性選擇。首先，保證國家基礎養(yǎng)老金和個人賬戶的實現(xiàn)；其次，鼓勵家庭養(yǎng)老。如新加坡政府對在父母居所附近購屋的子女提供獎勵性購屋補助；最后，提高土地保障功能。通過政策支持和組織措施減少農(nóng)民土地經(jīng)營的風險，提高農(nóng)民收入，發(fā)展多樣化的土地養(yǎng)老保障措施，如福建農(nóng)場試行的“綠色保障”，即通過合同確定子女代耕種老年父母責任田的權利義務。

2 基金籌集中政府兜底責任的實現(xiàn)以及對“連帶政策”的擔憂

《意見》中提出，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50％的補助，地方政府對參保人繳費的補貼標準不低于每人每年30元。這每年30元，如果不由省統(tǒng)籌的話，按習慣做法會分解到縣級。對東部富?？h來講沒有問題，但對我國中西部數(shù)百個吃財政飯的貧困縣來講，負擔不輕。當?shù)胤截斦殡y時，中央財政是否要做最后的擔保人，擔起兜底的責任呢?

新農(nóng)保政府補貼的三大塊之一就是為困難群體代繳養(yǎng)老保險費。人力資源與社會保障部副部長胡曉義在接受有關媒體采訪時也曾表示，對農(nóng)村重度殘疾人等困難群體如果無力繳費的，地方政府可以為其代繳部分或全部最低標準的養(yǎng)老保險費，這樣會使得那些最需要幫助的貧困群體不會被拋棄在制度之處。2009年，北京市在新農(nóng)保制度的基礎上，建立了城鄉(xiāng)一體化的居民養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民參保率達90％。然而，有一些繳費困難的村民向村委會反映希望政府為其代繳的意愿，由于沒有直接的政策扶持，此事也就不了了之。政府既然作了為困難農(nóng)戶代繳的承諾，就應當出臺相關政策規(guī)定，地方政府在實施的過程才有動力和依據(jù)。

《意見》規(guī)定，已滿60周歲的老人要領取基礎養(yǎng)老金，家中符合參保條件的子女應當參保繳費。這樣做的目的很簡單，提高農(nóng)民參保率，使整個農(nóng)保網(wǎng)建立起來，但這會導致逆淘汰的現(xiàn)象。也就是說，那些農(nóng)村最需要被幫助的老人、最貧困的老人，反倒幫助不了。因為他們的家庭可能連其他家庭成員每個需繳納的農(nóng)保費都繳不起。同時，這個連帶政策容易引起代際矛盾，招致農(nóng)民的不滿。所以，筆者認為，既然國家要做基于普惠意義的新農(nóng)保，則應把新農(nóng)保待遇分為兩部分：強制性的和自愿性的。強制性的就是每個老人到60歲，無論有沒有參加養(yǎng)老保險，都能領到國家發(fā)放的55元基礎養(yǎng)老金。自愿的那部分就是個人賬戶，由農(nóng)民根據(jù)自己的實際情況確定。按照完全自愿參加的原則，吸收有條件的農(nóng)民參加，隨著時間的推移和農(nóng)民認同程度的提升，參保率會逐漸提高。一定要杜絕初期下指標、定任務的做法，只有農(nóng)民自己選擇參保，才是新農(nóng)保制度持續(xù)發(fā)展的根本。

3 保證農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理的有效性和安全性

1992《試行方案》在1999年進入清理整頓的主要原因之一，就是舊農(nóng)保制度啟動之后，由于農(nóng)保基金管理方面的制度缺陷，基金管理安全性缺乏保障，有關農(nóng)保基金違法違規(guī)的案件就頻繁發(fā)生，挪用基金現(xiàn)象也很嚴重。與此同時，有些地方給農(nóng)民承諾的標準和計息很高，而舊農(nóng)保制度嚴格限定基金只能存銀行和買國債，并允許農(nóng)保經(jīng)辦機構從基金中提取3％的管理費，基金的保值增值措施不到位，增值率低，難以滿足支付需求，背上沉重的財政負擔，嚴重損害了農(nóng)民對政府的信任。因此，在新農(nóng)保制度的實施中，關鍵是要做好基金的管理工作，善待農(nóng)民的“養(yǎng)命錢”，因為這關系到參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民對政府和有關管理機構的信任，關系到對制度本身合理性和合法性的認識。當前，部分已經(jīng)試點新農(nóng)保的地區(qū)因地制宜地創(chuàng)新了一些農(nóng)保基金管理模式，如新疆呼圖壁縣和四川通江縣的“農(nóng)保證質(zhì)押貸款”和河南社旗的“農(nóng)保儲蓄銀行”?；鸸芾砟Ｊ降膭?chuàng)新，拓寬了參保者個人賬戶的發(fā)展功能，激發(fā)了參保者的積極性，深受參保農(nóng)民的擁護和支持。現(xiàn)在新農(nóng)?；饡簳r實行“縣級管理”，所以，根據(jù)目前農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展狀況，比較穩(wěn)妥的方式是在加強縣級經(jīng)辦機構的基礎上，組建省級和中央兩級基金管理機構，類似目前全國社會保障基金理事會；基金的管理以省級為主，中央為輔，中央一級的作用主要是分散風險，加強調(diào)控。逐漸提高統(tǒng)籌水平，最終實現(xiàn)省級管理。

4 從碎片化到一體化，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的居民養(yǎng)老保險制度

當前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度、各部門出臺的具有身份化的農(nóng)保政策和部分地區(qū)開展的新農(nóng)保試點，使養(yǎng)老保險體系陷入“碎片化”割據(jù)，形成另一種不公平，也不利于養(yǎng)老保險制度的長期建設。眾所周知，碎片化制度是有相當慣性的，2008年2月宣布的五省市事業(yè)單位養(yǎng)老金改革之所以停滯不前，其中一個重要原因就是制度慣性使然。我國一直都在強調(diào)要構建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，現(xiàn)實卻是在亦步亦趨地構造一個碎片化制度。一元化的制度安排雖非現(xiàn)實政策的起點，卻是養(yǎng)老保險制度的發(fā)展目標。北京作為首善之區(qū)，今年率先統(tǒng)一了城鄉(xiāng)標準，首次實現(xiàn)了“城?！薄稗r(nóng)?！钡某青l(xiāng)互轉，即參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險后轉居又參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的北京市民，其參加農(nóng)保的繳費，可按照相應年度城保的繳費基數(shù)和比例折算繳費年限，相反，也可由城保轉入農(nóng)保。實際上就是一體化制度的設計，這在全國是有示范效應的。上海浦東區(qū)實行“三個統(tǒng)一”，也實現(xiàn)了不同保障間的轉換。因此，新農(nóng)保試點可借鑒北京、上海浦東區(qū)城鄉(xiāng)互轉養(yǎng)老保險的成功經(jīng)驗，妥善解決好“新”“舊”制度的轉換問題，并在制度設計上保證與具有身份化的農(nóng)保政策、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險相銜接，為將來實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的居民養(yǎng)老保險制度打下基礎。

當然，在新農(nóng)保的試點和推行過程中，還是會有一些預想不到的問題出現(xiàn)，包括新農(nóng)保的統(tǒng)籌水平等問題。但有些問題是很技術性的問題，我國人力資源和社會保障部，在多年的改革試點中，積累了豐富的經(jīng)驗和辦法，一些具體性的技術問題是可以得到很好的解決的。溫總理強調(diào)，中央財政和地方財政相結合的基礎養(yǎng)老金必須到位，地方政府對農(nóng)民個人繳費的補助必須到位，在國家財政困難的情況下，寧可少上點項目、壓縮其他方面的開支，也要擠出錢來把這件大事辦好。這既是中央政府對地方政府的要求，也是黨和政府對農(nóng)村居民作出的鄭重承諾，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度，是實現(xiàn)人人老有所養(yǎng)的基礎性條件，做到了這一點，才能夠真正免除農(nóng)村居民的后顧之憂，讓他們實現(xiàn)“體面養(yǎng)老”。

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