[提 要] 農村土地承包經(jīng)營權流轉是農村土地問題中一個重要的環(huán)節(jié)，直接關系到“三農”問題的解決、科學發(fā)展觀的貫徹實施與新農村建設的順利開展。文章在界定農村土地承包經(jīng)營權定義與對農村土地承包經(jīng)營權流轉存在的主要問題進行探討的基礎之上，重點提出并闡述了完善農村土地承包經(jīng)營權流轉的策略。

[關鍵詞] 農村土地;流轉;完善策略

[作者簡介]張 輝(1962—)，男，江西農業(yè)工程職業(yè)學院副教授、碩士研究生;劉志堅(1984—)，男，江西農業(yè)工程職業(yè)學院講師、碩士研究生。(江西樟樹 331200)

我國現(xiàn)階段土地承包經(jīng)營權流轉從無到有，呈現(xiàn)出參與主體的多層次性、土地承包經(jīng)營權流轉方式的多樣性、流轉的規(guī)模不斷擴大、速度不斷加快和流轉的區(qū)域存在著相互滲透與擴張等特點。但由于我國還處在社會主義初級階段，市場經(jīng)濟體制建設和政治、經(jīng)濟、法律、文化等各個方面的改革都必須經(jīng)歷一個漸進和不斷完善的過程，因此在土地承包經(jīng)營權流轉過程中需要建立健全完善流轉制度，推進農業(yè)生產要素的合理流轉與有效配置。

一、農村土地承包經(jīng)營權流轉概述

農村土地承包經(jīng)營權流轉是指在農村土地承包中物權性質的土地承包經(jīng)營權有效存在的前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類以及農村土地農業(yè)用途的基礎上，原承包方(即流出方)依法將該物權性質的土地承包經(jīng)營權，或者從該物權性質的土地承包經(jīng)營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給他人的行為。堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。按照完善管理、加強服務的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉。

二、我國農村土地承包經(jīng)營權流轉存在的主要問題

(一)農民對土地承包經(jīng)營權流轉認識模糊，參與土地流轉積極性不夠高

土地是農業(yè)的根本，是農民最重要的社會保障，是農村長期穩(wěn)定的基礎。很多農民由于弄不清土地所有權、承包權和經(jīng)營權三者之間的關系，害怕土地承包經(jīng)營權流轉后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉。影響土地流轉的障礙，主要源于農民對土地根深蒂固的依賴情結，當然這也折射出農村社會保障制度還不夠完善。目前，我國農村土地經(jīng)營權流轉規(guī)模之所以沒有成型與滯后，與我國的農村社會保障體系建設滯后有密切的聯(lián)系。正是因為農村社會保障體系的不健全，農民即使把土地荒蕪，也不愿意進行土地流轉，從而導致農業(yè)不能實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和效益的提高。一些農民在城市打工怕萬一哪一天失業(yè)了，生活沒有了收入來源，對于他們而言，返鄉(xiāng)成為他們的唯一選擇，而土地在農民的潛意識中自然而然地成了最后保障。2005年以前農業(yè)稅還沒有取消時，農民種地不掙錢，一些農民寧肯免費將土地轉給別人種，甚至補貼部分錢讓別人種，也不愿放棄土地，對于當前國家每年給予農民糧食直補的優(yōu)惠政策，這更是造成農民不愿參與土地流轉。

當然農民參與土地流轉的積極性不高與農業(yè)風險防范機制不健全也存在著密切聯(lián)系。在市場經(jīng)濟的條件下，農業(yè)是兼有自然風險和市場風險的弱質產業(yè)。特別是我國農業(yè)基礎薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。我國正處于市場經(jīng)濟初步發(fā)展階段，市場機制還不健全，特別是農民由于受到各方面因素的制約，他們對市場規(guī)則的掌握能力和自我保護能力不強，屬于市場經(jīng)濟中的弱勢群體，需要政府提供有力保障，幫助農民在市場經(jīng)濟中逐步熟悉、掌握規(guī)則，促進自我發(fā)展。因此在沒有完善的農業(yè)風險防范的機制下，土地的承包經(jīng)營權流轉就會因巨大的經(jīng)營風險而難以推行，即使推行也難以達到預期的目的。雖說目前在全國范圍內已開展了農業(yè)政策性保險，對能繁母豬、育肥豬、奶牛、水稻和棉花等農作物進行險別的設置，但這主要是針對自然災害導致的風險而設立的保險，對于農產品價格波動所涉及的風險卻未包括在其中，且保險標的物覆蓋范圍不夠廣泛，這等等都造成農業(yè)不能形成產業(yè)化經(jīng)營，從而造成農村土地不能大規(guī)模進行流轉。

(二)土地流轉不規(guī)范

主要表現(xiàn)在:土地流轉沒有登記備案;集體土地和“四荒地”未經(jīng)民主討論，村組干部擅自做主進行流轉;受讓方擅自改變土地農業(yè)用途;土地流轉合同沒有使用當?shù)亟y(tǒng)一的合同文本，或者合同沒有經(jīng)過公證機關公證，內容不完整，甚至與政策規(guī)定相抵觸，以致產生糾紛等。

目前，農民承包地流轉絕大多數(shù)是自發(fā)進行的，多數(shù)是口頭協(xié)議，很少簽訂合同，有的即便有書面合同，也沒有使用統(tǒng)一的合同文本，合同條款不完備，責、權、利不明確，極易出現(xiàn)矛盾糾紛。部分農戶承包的土地幾年前私自流轉給了其他農戶，見國家采取糧食直補的優(yōu)惠政策，急于索回承包地，從而導致糾紛。有的一塊土地多次轉包，出現(xiàn)一塊土地簽訂了幾份流轉合同的現(xiàn)象，而很多行政村經(jīng)過數(shù)次撤并，村域規(guī)模不斷擴大，村干部對農戶承包地流轉情況了解不足，直到發(fā)生糾紛時，村干部才知道土地流轉過數(shù)次，調解糾紛很困難。除此，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更或撤銷農民的土地承包合同，強迫農民將承包的土地集中成片流轉，利用集中成片的土地對外搞招商引資，以及承包戶將自己的承包地非法流轉給非農建設單位，從事非農業(yè)生產等不良現(xiàn)象。

(三)農村土地承包經(jīng)營權流轉服務體系不健全

當前，我國農村大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權流轉市場，流轉中介組織較少，缺乏土地承包經(jīng)營權流轉價格評估機構。有些地方盡管建立了流轉中介組織，但流轉信息渠道不暢，真正按市場規(guī)則對土地承包經(jīng)營權流轉的不多。這就導致有意轉出土地承包經(jīng)營權的承包戶，卻找不到合適的受讓方;需要土地的人又找不到中意的土地出讓者，影響和制約了土地承包經(jīng)營權這一生產要素的合理流動和優(yōu)化配置。

由于地域的差異，各地土地承包經(jīng)營權價格差異較大。而在流轉過程中，由于缺乏土地流轉價格評估機構，在流轉過程中，往往沒有考慮地域差異，也沒有顧及土地升值和物價上漲等因素，容易產生糾紛。

除此，在產生土地流轉糾紛時，由于缺乏農村土地流轉糾紛調解仲裁機制，農民往往尋求的是訴訟途徑。這既增加了農民的負擔(訴訟費用相對較高，且審理的時間也較長)，也不符合建設社會主義和諧社會的要求，容易將村民與村民或村民與村集體之間的矛盾擴大化。

三、完善農村土地承包經(jīng)營權流轉的策略

(一)積極引導，加快土地流轉

1.加大宣傳力度

農村土地承包經(jīng)營權流轉是農村經(jīng)濟行為的一次重大變革，在工作中應加大宣傳力度。主要是要加強對《農村土地承包法》和《農村土地承包經(jīng)營權流轉辦法》在農村地區(qū)的廣泛宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。以典型示范、算土地產出經(jīng)濟賬，講明土地流轉好處，進一步提高農戶對土地流轉的認識。要堅決做到不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，尤其是要始終堅持農民的主體地位，不得損害農民的土地承包權益。按照“依法、自愿、有償”的原則，積極引導農民主動流轉、放心流轉，鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種方式流轉土地承包經(jīng)營權，變被動流轉為主動流轉，變自發(fā)流轉為依法流轉。

2.建立健全農村土地承包經(jīng)營權登記制度

落實和明晰農村土地承包經(jīng)營權是保障農村土地有序流轉，健全農村土地流轉市場的基礎性工作。要認真解決權屬不清、權證漏發(fā)等遺留問題。抓緊做好確權工作，加強對土地承包經(jīng)營權證的管理。認真清理、規(guī)范整理土地承包檔案資料，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、項目內容認真準確地核實農村土地承包經(jīng)營權，做到承包合同、原始臺賬、農村土地承包經(jīng)營權證書、承包面積相符。

3.推廣農村土地股份合作制

在試點基礎上逐步推廣農村土地股份合作制，鼓勵農戶以土地承包經(jīng)營權入股的形式組建土地股份合作社，引導投資主體(如農業(yè)龍頭企業(yè))與流轉土地的農戶結成利益共同體，從而有利于農業(yè)產業(yè)結構調整，使農業(yè)龍頭企業(yè)做大做強優(yōu)勢產業(yè)，規(guī)模經(jīng)濟效益明顯提高，參股的農戶從中也獲得不錯的經(jīng)營紅利。

(二)強制性推行流轉合同制和備案制

各地應結合本區(qū)域的實際情況印制統(tǒng)一的標準流轉合同文本。特別是關于發(fā)包方和承包方的權利與義務要明確規(guī)定，以及出現(xiàn)不可抗力時，依法保證原承包農戶的基本收益條款也要納入合同中。凡土地承包經(jīng)營權流轉年限一年以上的，都必須簽訂書面合同，并報村集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府備案，合同經(jīng)雙方簽字即生效。

對于流轉期限應尊重流轉雙方的意愿，可根據(jù)流轉土地的使用情況而確定。到期后根據(jù)雙方意愿可以續(xù)簽，但不得超過原承包合同的剩余期限。流轉期限較長的，雙方可以約定分時段確定流轉價格。除此，流轉合同的簽訂應做到合法、公正、透明，防止欺詐行為。至于合同是否需要公證由當事人雙方商定。在鑒證中，發(fā)現(xiàn)流轉雙方有違反法律、法規(guī)、政策規(guī)定的約定，應及時通知雙方當事人及時終止合同或者變更合同，對合同內容不完善的要進行修正和補充。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府應對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。 (三)建立流轉市場，提供信息服務和政策扶持

目前重點是建立健全縣、鄉(xiāng)兩級農村土地流轉服務中心，逐步建立起村級土地流轉服務站，搭建土地流轉服務平臺，暢通土地流轉信息渠道。充分發(fā)揮農經(jīng)隊伍網(wǎng)絡作用，收集土地流轉供求信息，對有流出土地意向的農戶進行登記，利用各種機會了解用地需求信息并進行接洽，為促成和加快土地流轉提供服務。土地流轉中涉及到承包農戶、村組集體、種田大戶、農業(yè)企業(yè)等各種對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經(jīng)站及土地流轉服務中心要及時為他們提供政策咨詢和幫助。

僅僅提供信息服務是不夠的，政府還要從資金投入、技術支持、稅費減免、創(chuàng)造非農就業(yè)機會、農業(yè)勞動力轉移等方面給予扶持。如組建農業(yè)生產貸款擔保公司，積極開拓新的貸款方式或貸款安全防范手段與措施，緩解農業(yè)生產貸款難;積極發(fā)展農業(yè)生產保險，試點發(fā)展農業(yè)銷售保險，規(guī)避農業(yè)生產風險和農產品價格大幅度波動給農戶帶來的損失;各級財政加大資金投入，改善農業(yè)生產基礎條件，特別是改善道路、飲水問題等，對農戶生產給予貸款利息、參保保費以及新技術的引進等一定的補貼;不斷擴大和完善農村醫(yī)療保險(如新農合)和養(yǎng)老保險(如新農保)等社會保障制度，并提高其保障水平，解除流出農民的后顧之憂;將農業(yè)項目建設、補貼等惠農政策與土地承包經(jīng)營權流轉結合起來，最大限度地發(fā)揮惠農政策的作用。

(四)加快建立流轉中介組織、流轉價格評估機構并積極開展農村土地流轉仲裁機構建設

為給農村土地供需雙方提供流轉交易的公平和便捷，加快建立流轉中介組織和流轉價格評估機構迫在眉睫。

作為從事土地承包經(jīng)營權流轉服務的中介組織，應當經(jīng)縣一級農業(yè)行政主管部門備案并接受其指導，在業(yè)務的開展上要依照法律和有關規(guī)定提供流轉中介服務，及時登記、公布可流轉土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息，接受土地流轉雙方的咨詢，組織開展對經(jīng)營主體的能力評估和公開招投標活動，在雙方協(xié)商一致的前提下，協(xié)助辦理土地流轉的手續(xù)，調處土地流轉中出現(xiàn)的糾紛。

通過建立土地流轉價格評估機構，規(guī)范土地流轉價格機制。小規(guī)模流轉費標準由當事人雙方協(xié)商確定，對雙方難以確定的，可以邀請當?shù)赝恋亓鬓D價格評估機構給出評估意見，由當事人斟酌采納;集中統(tǒng)一流轉的，可由價格評估機構綜合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和土地產出等因素，采取招標、公開協(xié)商等方式確定。

同時，要積極開展農村土地流轉仲裁機構建設，妥善解決土地流轉中出現(xiàn)的糾紛。對目前已流轉的土地，各地可組織開展一次全面的清理。凡流轉手續(xù)不全的，要盡快補全;凡合同條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。對于雙方協(xié)商不成的，可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出面調解，對于調解無效的，應積極引導流轉當事人雙方訴諸仲裁，從而節(jié)省糾紛審理的費用和避免煩瑣的司法程序，并可保持當事人之間矛盾不激化。

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[責任編輯:李麗娜]