摘要：公共財政形成的過程也是一個民主化和法治化的過程，財政收支決策的民主化和強化市場型政府等是建立和完善公共財政的基本條件。而財政收支運作的透明、財政收支的硬性約束是公共財政的重要特征。從總體看，我國財政還不是公共財政，而是一種政府財政；我國財政主要是一種建設(shè)財政，而不是一種民生財政。在建立我國公共財政的過程中，要確定公共產(chǎn)品提供中的市場與政府的邊界。把控制財政收入的過快增長與完善再分配機制結(jié)合起來，完善我國公共支出管理的治理機制。

關(guān)鍵詞：公共財政；財政收支；政府財政；民生財政

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X(2010)05-0069-06

一、公共財政的起源與條件

公共財政形成的過程也是一個民主化和法治化的過程。從歷史來看，這個過程最早開始于英國，然后擴展到其他國家。英國公共財政的形成也經(jīng)歷了一個曲折的過程，1688年的光榮革命。議會控制了稅收權(quán)。1717年控制了支出權(quán)。1861年實施監(jiān)管公共賬戶的憲法權(quán)力，1866年《國庫與審計部法》將帳戶現(xiàn)代化控制于議會。政府預(yù)算成為公共財政的基本制度框架，近代逐步擴展到世界其他國家，被世界各國采用。英國公共財政形成的關(guān)鍵在于以前稅收權(quán)與支出權(quán)都主要在國王手里。財政收支的多少由一人說了算。而這種由一人(國王)說了算的體制并不是公共財政體制，而當財政收支由多人(議會)說了算的時候，財政才變成了公共財政。我國從2000年開始向公共財政體制改革，如部分預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度，政府收支分類改革制度開始逐步試點，這些改革都是公共財政形成的組成部分。但并不是關(guān)鍵的部分。公共財政的關(guān)鍵點就在于稅收權(quán)和支出權(quán)是由誰控制的以及其運作機制。

財政收支決策的民主化和強化市場型政府等是建立和完善公共財政的基本條件。而財政收支運作的透明、財政收支的硬性約束是公共財政的重要特征。在布坎南看來，政府官員也是經(jīng)濟人，他們也會追求自身利益最大化，他們在包括財政收支在內(nèi)的公共政策過程中難免會有自私的動機和行為，換言之，政府不可能自動代表公共利益。這就是公共選擇理論所謂的“政府失敗”。即便政府能夠完全代表公共利益，但也可能由于決策者知識不完全、信息不充分及認知能力有限等原因?qū)е聸Q策的結(jié)果與目標背道而馳。因此，財政收支及公共政策制定應(yīng)借助于公眾的集體智慧，通過廣泛的公眾參與，來減少政策上的失誤，彌補因政策目標的不確定性和信息不完全而造成的盲目決策和政策偏差。這樣，一方面可以使公共政策更具公平性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受；另一方面也可以降低政策執(zhí)行中的困難和成本。

許多制度都是在政治市場上形成的，公共政策、財政政策及相關(guān)的制度實際上是利益集團之間在政治市場上博弈的結(jié)果。公眾社會政治參與度的大小是民主的函數(shù)。有人認為，在發(fā)展中國家“過早”地提倡政治權(quán)利、公民權(quán)利以及民主這樣的“奢侈品”是不現(xiàn)實的。其實，這種觀點是不正確的。經(jīng)濟發(fā)展過程也是民眾政治參與度不斷提高的過程。在一個社會中，公眾的參與度越高，民主越充分，那么制度就會更公正。反之，如果公眾參與度低，或者就是一些精英們在那里“關(guān)門”搞制度設(shè)計，那么這種制度就難做到公正。從當今世界來看。到目前為止。有效的公共財政是公眾參與度較高的財政，公眾參與度較高(包括代議制)的財政才是公共財政，公共財政的性質(zhì)是由公眾參與度的高低所決定的。

財政收支決策的民主決定是公共財政的內(nèi)在要求，只有民主體制才能真正實現(xiàn)公共財政。此外，在民主基礎(chǔ)上的公共財政更有利于財富和收入的公平分配。從當今世界一些國家的情況來看，那些實行憲政民主政治的國家里的居民的財富和社會收入分配，一般比一些獨裁專制國家要平均得多。在20世紀90年代中期，英國的基尼系數(shù)大致在36％，法國32.7％，德國30％，澳大利亞35.2％，日本24.9％，意大利27.3％，韓國31，6％。印度這個發(fā)展中的低收入民主國家，基尼系數(shù)這些年一直維持在37-38％之間，就連美國這些年的基尼系數(shù)也一直保持在41％以下。相比較而言，那些低收入的政治專制獨裁國家，以及一些從中央計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制“轉(zhuǎn)型”的國家，收入分配狀況就非常不均，且有繼續(xù)惡化趨勢。

公共財政是建立在奧爾森所說的強化市場型政府(market-augmenting government)基礎(chǔ)之上的。一個政府如果有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護個人的財產(chǎn)權(quán)利并且能夠強制執(zhí)行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利，那么這個政府便是一個“強化市場型政府”。在強化市場型政府下，政府的財政收支不僅受到硬的約束，而且在財政收支的使用上必須按公共財政的規(guī)則來進行。英國1688年的光榮革命實際上是建立“強化市場型政府”的開始，沒有“強化市場型政府”就不可能有公共財政。

財政收支運作的透明既是民主財政的前提條件，也是民主財政的結(jié)果。從理論上講，“林達爾均衡”表明，公眾付出的稅負，應(yīng)該與其獲得的公共服務(wù)相等，這樣的政府財政才是有效的?，F(xiàn)在我國一年的財政開支5萬億，但公共產(chǎn)品和公共服務(wù)還欠缺，行政開支、形象工程占絕大頭，花在國民福利上的錢只占小頭。為什么是這樣呢?歸根結(jié)底還是缺乏對行政權(quán)力、對政府預(yù)算的制約機制。在財政預(yù)算不透明又沒有公開聽證的情況下，政府開支就不會注重人民的福利。全國人大沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，對行政權(quán)力沒有任何問責。一個值得關(guān)注的現(xiàn)象是，我國人民代表大會每年開會沒有高度重視我們的財政收支問題。如果我們的人大代表多關(guān)注一下我們各級政府的財政收支問題就可以大大地提高財政收支運作的透明度。

財政收入是多少，支出是多少。是否硬約束，是我們分析財政體制性質(zhì)的一個重要方面。在傳統(tǒng)財政中有“以收定支”的理論，但后來政府財政收入的渠道多了以后(尤其是政府可以搞赤字財政)，“以收定支”呈軟化趨勢。那么，現(xiàn)代財政中收支是硬約束還是軟約束呢?我們認為，建立在民主基礎(chǔ)上的財政主要還是一種硬約束，政府的收支不是任意決定的。而在非民主體制下，財政主要還是一軟約束，如政府的權(quán)力與責任嚴重不對稱，行政權(quán)力沒有受到制約，可任意增加審批權(quán)，也可以各種名目加稅和收費，不僅沒有立法機關(guān)監(jiān)督，出了問題也大多沒有被追究。權(quán)力與責任的不匹配已經(jīng)在社會中形成太多的不滿，只有民主機制才能緩和。民主不是萬能的，但是離開了民主我們很難對權(quán)力形成制約。

二、我國財政體制的四大特點

首先，我國財政還不是公共財政，而是一種政府財政。從主要方面看。我國還不是一個公共財政，第一，在我國，財政支出給誰，如何支出，一般是由行政權(quán)力決定的。具體說還是一種官員財政、政府財政。我國行政權(quán)力受到的制約比較少，這就使財政分配規(guī)則的確定、再分配方式的選擇容易受到利益集團的影響。研究表明，在發(fā)展中國家，其分配往往是加劇而不是遏制了公民間的不平等。按照利益集團理論的重要原則，即組織起來的集團往往比沒有組織的集團能向官員們施加更大的壓力，而小集團組織起來的可能性又比大集團大得多。在公民權(quán)利未被充分實現(xiàn)的情況下，部分強勢的既得利益集團能夠使政策更多地向他們傾斜，這樣便發(fā)生政策扭曲，加劇本來已經(jīng)由于經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的不平等。所以，目前中國日益嚴重的貧富分化，不僅有經(jīng)濟的原因，還有政治的原因。第二，如前所述，我國財政收入和支出的聯(lián)系處于不透明狀況，這就不利于我國財政收支的有效利用。對于現(xiàn)代社會來說，預(yù)算是公眾用來監(jiān)督政府的手段，透明是監(jiān)督的前提，我國的預(yù)算透明度顯然還需要進一步增強，只有真正建立財政收支項目間的關(guān)聯(lián)，并使人了解財政資金“從哪里來，到哪里去”，才能使公眾對吸取民生資金的財政“黑洞”和“謎團”進行監(jiān)督?？梢哉f。我國“取之于民”沒有制約，

“用之于民”沒有監(jiān)督。

政府財政、官員財政的一個突出特點是財政支出往往受政府的目標、官員的偏好所支配。這些年我國財政收入有了較大的增長，但是這些錢如何花的民主決策機制還沒有建立起來。在目前中國稅收法定的憲政民主機制還未建立，所以政府如何花錢，還不能有效地為納稅人所直接選出來的代表來決定，決策者可以依靠手中的行政自由裁量權(quán)，把錢用到自己想用的地方去。如用大量的錢去搞看得見摸得著的形象工程(如修高架、建機場等)。當然，這些年來，政府在支持“三農(nóng)”、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、節(jié)能減排和廉租住房建設(shè)等方面也增加了一些支出，并全部減免了農(nóng)業(yè)稅。但是，相對于31.4％的財政收入年增速和政府財政支出中花在其他方面的錢來說，政府花在上述這些方面的錢，并沒有增加多少，有的在政府財政支出中的比例甚至還在減少。

研究表明，我國政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入能力“應(yīng)該提供的合理公共服務(wù)量”遠遠大于公共服務(wù)的現(xiàn)實提供量。20世紀90年代以來，中國政府對于公共服務(wù)提供的數(shù)量，遠遠低于依據(jù)各國客觀數(shù)據(jù)所測算出的經(jīng)驗值。為什么會出現(xiàn)公共服務(wù)提供量不足的現(xiàn)象?應(yīng)該提供的合理公共服務(wù)量與公共服務(wù)的現(xiàn)實提供量差額用于什么地方了?這個差額主要用于行政管理費的支出和以政府投資為主的經(jīng)濟性支出了。為什么我國行政管理費用支出優(yōu)于社會性支出目標?為什么以政府投資為主的經(jīng)濟性支出目標也優(yōu)于社會性支出目標?對此，我們的一個基本解釋是，我國的財政還不是一個嚴格意義上的公共財政，還是一種政府財政、官員財政。換言之，在我國財政收支缺乏民主機制制約的情況下，往往是政府性支出優(yōu)于社會性支出。這是我國國富與民生關(guān)系失衡的根源所在。在我國現(xiàn)有考核機制下，政府官員大搞形象工程，可以較好地顯示其政績，而用于社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等方面的公共投入往往難以看得見，有的在短期內(nèi)還顯示不出來。

其次，我國財政主要是一種建設(shè)財政，還不是一種民生財政。從我國政府支出結(jié)構(gòu)來看，政府支出通常包括行政管理和國防安全等維持性支出，教育、衛(wèi)生、住房和社會保障等社會性支出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政府投資的經(jīng)濟性支出，如果去掉不明用途的其他項，那么，經(jīng)濟性支出、社會性支出和維持性支出大體各占1／3。雖然經(jīng)濟建設(shè)支出的增長趨緩，但這部分支出依然過大，盡管社會性支出的增長有所加快，但增長最快的還是行政事業(yè)費支出。從2000年至2006年，社會文教費支出增長了16.3％。而行政事業(yè)費增長了18.3％，2006年行政事業(yè)費支出占全部財政支出的18.7％。以2005年為例。財政支出的總額將近3.4萬億元。按功能分類，最大支出項目經(jīng)濟建設(shè)費，為9317億元。占整個支出的近27.5％。另外，行政管理費支出6500多億元，其中應(yīng)有相當一部分是為了管理和分配經(jīng)濟建設(shè)費，加上這部分數(shù)字，圍繞經(jīng)濟建設(shè)的財政開支就更加龐大。而同年，國家撫恤和福利支出的總和僅為716億元，占整個支出的2.1％，社會保障補助支出僅1817億元，占整個支出的5，4％，各種價格補貼支出不足1000億元，只占整個支出的2.9％，三項支出的總額約為3530億元，僅占當年整個支出的10.4％，為經(jīng)濟建設(shè)費支出的38％，為行政管理費支出的54％，為GDP的2％不到。

我們與美國對比一下。從美國財政支出可以看出隨著經(jīng)濟的發(fā)展財政支出的結(jié)構(gòu)及變化的趨勢。比如，美國聯(lián)邦政府在社會保險和老年醫(yī)療保險兩項上的支出，上世紀1947年僅占整個GDP的0.2％，其后快速增長。1970年代超過5％。1980年代超過6％，1990年代以來保持在6％至7％之間。同期，政府對個人的其他支付，也占到GDP的5％左右，其中2003年為5.6％。這兩項相加，美國聯(lián)邦政府對個人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重上世紀70年代中已達到10％。并一直保持在該水平以上。2003年，美國聯(lián)邦政府對個人的轉(zhuǎn)移支付占GDP的12，5％，占三級政府總支出的41％，是美國政府支出中的最大項目。如在聯(lián)邦政府支出的基礎(chǔ)上，再加上州政府和地方政府對個人的轉(zhuǎn)移支付和民生方面的支出，政府在調(diào)節(jié)收入分配方面的支出應(yīng)該更大。

民生財政并非只是僅僅增加民生類支出，而是應(yīng)該把民生理念貫穿于所有財政工作里面。更重要的是，民生財政涉及到民眾在財政中的話語權(quán)和訴求渠道，它不是一個簡單的數(shù)字問題，更重要的是一種機制，一種制度安排。現(xiàn)代財政不等于民生財政，但是民生財政在我國財政支出中的比重偏低卻是一個事實。民生財政實際重視的程度遠遠低于理論上應(yīng)該重視的程度。無論是從民生財政占我國財政支出的比重還是從世界平均水平來看。我國的民生財政都偏低。為什么我國民生財政比重低?(1)民生財政是建立在民主基礎(chǔ)之上的，納稅人不能通過代議機關(guān)掌握財政主權(quán)，民生就面臨著被忽視或被偷換的危險。我國人大代表對政府預(yù)算的審批權(quán)還不能得到實質(zhì)性落實。只有民主財政才能保障民生財政。如果“取之于民”受到制約，“用之于民”受到監(jiān)督，那么我們就會實現(xiàn)民生財政了。(2)民生問題已成為中央重點關(guān)注的問題，但近些年支持民生的財政政策由于受既有利益格局和路徑依賴的影響，一直采取“增量改革”，而非“存量改革”的思路。在財政預(yù)算中，中央對地方的稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付都是剛性的，同時，幾次大的行政改革并未解決機構(gòu)臃腫問題，行政管理費所占比重從1998年的14.8％增加到2006年的18.7％?？鄢@些因素，中央可以用于支持民生的財源，更多只能依靠增量資金、超收資金。這也反映了民生并未被放到財政保障的首位。若財政體制性質(zhì)不變，我們很難采取“存量改革”的思路。(3)我國財政收支的不透明導(dǎo)致民生投入的漏損甚至“偽民生財政”。媒體曾曝光的云南石林一個中標價1008萬元的民心工程，經(jīng)過層層盤剝后。最終流到施工人員手中僅剩下66萬元，但是在財政賬目上，民生投入就是1008萬。這是典型的“偽民生財政”。這說明在我國實行民生財政還有相當長的路要走。

第三，我國財政支出的方向及結(jié)構(gòu)是由權(quán)力及權(quán)力結(jié)構(gòu)決定的。不同財政體制下財政支出的方向及結(jié)構(gòu)是有較大差異的。當前我國財政支出的方向及結(jié)構(gòu)的最大問題是非均等性。這種非均等性是來自信息的不對稱。但更重要的是來自權(quán)力及權(quán)力結(jié)構(gòu)。政府的財政支出和公共服務(wù)政策嚴重向城市傾斜，有利于城市居民。城鄉(xiāng)居民之間獲得教育、醫(yī)療保健和勞動力流動性的機會依然不公平。在衛(wèi)生領(lǐng)域，占總?cè)丝?5％的城市人口享用著2/3的衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)，占總?cè)丝?5％的農(nóng)村人口享用著不到1/3的衛(wèi)生醫(yī)療保障服務(wù)。我國城市人均衛(wèi)生事業(yè)費用38.3元，而農(nóng)村只有9.9元，農(nóng)村醫(yī)療投入只占總投入的16％左右。2000年，世界衛(wèi)生組織在對成員國衛(wèi)生籌資與分配公平性的評估排序中，中國在191個成員國中排倒數(shù)第4位。在教育領(lǐng)域。以城鄉(xiāng)居民之間的差距來看，1990年農(nóng)村預(yù)算內(nèi)生均教育事業(yè)經(jīng)費為82.84元。比全國平均水平(105元)低20％左右，農(nóng)村生均教育公用經(jīng)費為9.27元，比全國平均水平(14.93元)低40％左右。如果按照每名貧困大學(xué)生每年平均支出7000元計算(含學(xué)費、生活費和住宿費)，4年本科最少花費一個貧困縣農(nóng)民35年的純收入。從教育經(jīng)費投入來看。直轄市市區(qū)的學(xué)校投入最高，其次是直轄市縣，再其次是一般市區(qū)。而一般農(nóng)村縣最低。直轄市市區(qū)生均事業(yè)性經(jīng)費都在一般農(nóng)村縣的3倍以上。而在地區(qū)間差異上。小學(xué)、初中和高中都呈現(xiàn)出東部地區(qū)生均事業(yè)性經(jīng)費最高，次之西部地區(qū)，而中部地區(qū)成為谷底@。

中國除了醫(yī)療、教育資源以省會城市為基點的遞減配置以外，其他公共資源(如社會保障等)也呈遞減配置態(tài)勢。不僅僅是醫(yī)療、教育等公共資源是如此，其他經(jīng)濟指標也是如此。首先，中國財政收支的方向及結(jié)構(gòu)是由權(quán)力的大小及特點決定的。誰的權(quán)力大，誰擁有的資源就越多。其次，中國還是一個權(quán)力等級制的國家，盡管這些年我們在不斷地進行分權(quán)讓利的改革，但是從上至下的權(quán)屬關(guān)系并沒有改變。加上權(quán)力缺乏制約，從而導(dǎo)致財政支出的非均等性。在等級制度下，財政支出不可能做到公平性和均等性。

等級觀念和等級制度已經(jīng)滲透到我國社會經(jīng)濟生活的許多方面。在這種觀念和制度下我們很難建立起公共財政。社會等級制度就是按照等級來控制、組合與使用社會資源的契約。在等級社會里，一切按等級劃分。財政的收支也按等級進行征收和分配，而社會負擔則與等級高低是相反的，主要由低等級承擔，高等級階層總是盡量把社會經(jīng)濟負擔轉(zhuǎn)嫁到低等級階層的身上，主要表現(xiàn)為超額的稅費與賦役。當高等級階層人口增長達到一定數(shù)量時，稅費的超載就是一種必然的趨勢，這就造成不斷對社會再生產(chǎn)的侵蝕與破壞，兩極分化的鴻溝就會越來越大，最終引發(fā)財政危機、經(jīng)濟危機和社會危機。等級制往往與尋租、腐敗、掠奪、不平等等聯(lián)系在一起。等級制導(dǎo)致財政分配由權(quán)力來決定。

第四，我國財政的事權(quán)與財權(quán)不對稱。中國公共支出在地區(qū)層次上的歸宿目標差異是由其財政分權(quán)體制決定的。中國的財政分權(quán)體制是近30多年以來逐步演進而形成的。1994年進行的重大改革再次集中了財政收入，但是，卻未改變事權(quán)的劃分。其結(jié)果產(chǎn)生了資金缺口。而政府間的轉(zhuǎn)移支付不足以抵消這一缺口，于是財政收入均等化不足，地區(qū)間的財政支出不平衡加劇。

我國縱向財政收入分配趨向集中化。一方面，中央政府與地方政府間的收入分配傾向于中央財政。中央財政收入占財政總收入的比重在1990年為33.8％，1999年和2004年分別為51.1％和54.9％。中央財政收入份額不斷提高。但沒有對支出作相應(yīng)調(diào)整。盡管大部分中央財政收入返還給地方政府，中央政府卻獲得了大量收入分配控制權(quán)。另一方面，地方政府收入分配傾向于省級財政。分稅制明確了中央政府與地方政府之間的收入劃分，但沒有明確地方四級政府之間的收入劃分。由于此體制具有高度聯(lián)邦制特點，因此，各省間的收入分配差別較大。地方財政具有兩個趨勢：首先，與中央財政相比，地方財政資源更加集中化，表現(xiàn)在相對于地區(qū)級單位和縣、鄉(xiāng)而言，絕大部分省級政府支出比重不斷增長。其次，農(nóng)業(yè)部門處于不利地位。省級部門的收入以轉(zhuǎn)移農(nóng)村收入份額為代價的，財源從縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移到省級政府。

我國橫向的地區(qū)間財政支出資源趨向不平衡。造成這一狀況的主要原因是市場化改革和向更發(fā)達的沿海地區(qū)傾斜戰(zhàn)略。分稅制不僅沒有減輕市場化改革帶來的非均衡化影響，而且加劇了地區(qū)間的不平衡。這一不平衡的后果之一是，相對于發(fā)達省份，貧困省份的人均支出極少，大多數(shù)基本的公共服務(wù)供給嚴重不足。另外，省內(nèi)不平衡也是一樣嚴重。中央政府財政收入集中的同時，支出份額不斷下降；從1978年中央支出46％，地方支出54％，到了1999年，中央支出下降到三分之一，地方支出卻上升到2/3：但是各級地方的有限財力實際上無法承擔逐漸下放的事權(quán)，其中最重要的社會服務(wù)領(lǐng)域如教育、衛(wèi)生、文化和科學(xué)研究等，地方承擔了99％；根據(jù)黃佩華的研究，中國的縣鄉(xiāng)兩級政府提供了大部分重要的公共服務(wù)，即70％的教育支出，55％-60％的醫(yī)療衛(wèi)生支出，100％的失業(yè)保險、社會保障以及社會福利支出等。中央集中了過多的財權(quán)，而事權(quán)過多地集中于地方帶來的問題越來越多，這主要表現(xiàn)在：第一，過多的轉(zhuǎn)移支付不利于公共財政均等化目標的實現(xiàn)。研究表明，1997年以后我國農(nóng)村一城鎮(zhèn)區(qū)域間收入不平等，進而導(dǎo)致的總區(qū)域收入不平等程度的加劇。與轉(zhuǎn)移性收入的不平等程度上升密切相關(guān)。第二，事權(quán)與財權(quán)的不對稱一般會導(dǎo)致財政運行的低效。我國轉(zhuǎn)移支付中專項越來越多，這當中漏洞太多，監(jiān)督的成本太高。第三，中央財力過大，必然導(dǎo)致地方政府“跑步進京”，找關(guān)系，爭取轉(zhuǎn)移支付的手段越來越多，造成尋租甚至腐敗。

1994年分稅制改革以來，地方政府出現(xiàn)越來越嚴重的事權(quán)與財權(quán)分離。由于各地情況千差萬別，要依靠中央財政來提供均等化服務(wù)，顯然是行不通的。這就需要進行財稅管理體制的重構(gòu)。賦予地方政府足夠的財稅權(quán)力，并且把民生目標以制度形式納入地方財政運行中。但是分稅制本身是解決不了這個問題的。我國現(xiàn)行分稅制只是把稅收權(quán)在中央與地方劃分，而沒有改變稅收權(quán)和支出權(quán)還是由政府決定的格局。我國財權(quán)與事權(quán)為什么不對稱?這可能與中央對地方的控制有關(guān)。目前中央對地方的控制主要有兩個方面：一是人事權(quán)，如對省級干部的任免。二是財權(quán)。有這兩個權(quán)力中央就可以對地方進行有效控制了?，F(xiàn)在不少人提出賦予地方政府足夠的財稅權(quán)力問題，這是一個好的建議，但問題是。若賦予地方政府足夠的財稅權(quán)力會影響中央對地方的控制的話，這種改革也是很難推行的。所以，中國財權(quán)與事權(quán)的劃分不對稱并不簡單是一個財政體制改革的問題，它還涉及到中國的政治體制，它還涉及到公共財政的關(guān)鍵問題，即財政收支是由誰決定的問題。我國的地方官員一般都是由中央任命、考核和決定的，而不是由當?shù)乩习傩者x舉出來的，這就決定了中央必須要通過兩大關(guān)鍵的權(quán)力(人事權(quán)與財權(quán))來控制地方官員，這也是我國事權(quán)與財權(quán)難以對等的原因之一，

三、對改革和完善我國財政體制的幾點思考

從制度角度研究我國財政體制的轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實意義。在我國財政收入不斷增加的情況下，建立公共財政越來越迫切。公共財政是建立在民眾廣泛的參與基礎(chǔ)上的，我們不能簡單地照搬西方的所謂民主模式，但是我們必須加大社會主義民主政治建設(shè)的進程，通過制度創(chuàng)新，讓民眾真正參與到社會財富的創(chuàng)造和分配過程中來，真正從制度層面上解決部分“不能分享者”的“分享”問題，從而實現(xiàn)共享式增長和公共財政。攻治民主化進程呼喚公眾參與的發(fā)展，隨著我國攻治體制改革的深入，政治過程正在向民主和法冶方向發(fā)展，公民的民主觀念和法制意識也在不斷增強，民眾要求建立真正意義上的公共財政的愿望越來越強烈?？陀^地講，這些年來我國在民生上有了很大的投入和改善，但老百姓為什么還有不滿之處?我們認為，這不僅僅是一個財政用多少錢于民生的問題，更重要的是人們需要一個是主決定民生的機制。因此，凡是真正以民主化勾價值取向的政府決策者，都會非常注重并力圖促進公共政策的公眾參與，民眾的參與可以提高僉共政策的效果。在建立我國公共財政的過程中，還有一些問題值得我們?nèi)パ芯浚?/p>

一是要確定公共產(chǎn)品提供中的市場與政府的邊界。有些公共產(chǎn)品(如教育)政府可以提供，市場也可以提供。這樣就會產(chǎn)生政府與市場提供公共產(chǎn)品的邊界在什么地方的問題。這種邊界如何確定?Acemoglu等(2000)指出，不能一味地強調(diào)公共財政覆蓋的范圍，還要考慮公共支出的有效性，還要考慮經(jīng)濟發(fā)展的水平。政府與市場有一個權(quán)衡：公共支出增加會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一是稅收水平會提高，從而導(dǎo)致個人可支配收入下降：二是從公共支出中受益的人，根據(jù)自身能力采取行動防范各種風險的意愿被削弱了。在這種情況下。公共行動是某種程度上替代了私人行動，即存在擠占效應(yīng)。政府與市場在公共服務(wù)上均衡點的形成取決于許多因素，如經(jīng)濟發(fā)展水平，財政收入大小，市場經(jīng)濟體制成熟程度，人們對公共服務(wù)的認知程度及觀念，政府目標及政治體制等，我們必須根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展水平和體制改革的進程，認真研究公共產(chǎn)品提供中的市場與政府的邊界。

二是要把控制財政收入的過快增長與完善再分配機制結(jié)合起來。當前一方面要控制財政收入的過快增長，控制財政收入的過快增長既有利于國民收入分配格局的優(yōu)化(藏富于民)，有利于社會總需求(特別是消費需要)的形成，同時也可減少不必要的稅收攪拌。帕爾達(1997)指出，加拿大公共支出占GDP的比例可能降低幾個百分點，而不會使任何人的境況變壞，事實上，對于同一個家庭，如果政府支出的削減伴隨著稅收的相應(yīng)減少，從而避免了“財政攪拌”和相關(guān)浪費，許多家庭的日子會因此過得更好。另一方面也要完善再分配的機制，減少再分配的無效或低效，甚至是反向調(diào)控(加大了收入差距)?？朔俜峙涫ъ`的根本舉措是改革和完善我國公共財政體制，要建立一種有利于全社會(尤其是低收入群體)受益的再分配機制。這種再分配機制的建立需要與我國轉(zhuǎn)變政府職能，強化公共財政及建立社會主義民主政治聯(lián)系起來。

三是要完善我國公共支出管理的治理機制。公共支出管理涉及到四個既相互區(qū)別又有聯(lián)系的理論問題：第一個問題被人們稱為公共悲劇。政府官員們都對申請政府支出撥款懷有非常迫切的心情，他們將預(yù)算看成共用資源，索取無需花費成本，或者只需要花費很少的成本。第二個問題是信息上的不對稱性以及高交易成本，這將阻礙政府制定有效的支出規(guī)劃，因為在社會中個人和各種群體的偏好是政府權(quán)力的基礎(chǔ)。第三個問題產(chǎn)生于信息不對稱以及政府各部門之間激勵上的不協(xié)調(diào)，這將會阻礙按社會的需要來配置資源和使用資源。第四個問題產(chǎn)生于反常的激勵。在一些依賴于外援的發(fā)展中國家中，這種激勵來自外部的援助方，每個問題都會造成社會不希望的結(jié)果。體制安排可以在某種程度上有助于解決這些問題，從而改進支出配置。在當前，我國可以從增加財政支出的透明度和增加財政收支的硬約束人手，增加財政收支的透明度可以減少信息上的不對稱性以及高交易成本；而增加財政收支的硬約束則是建立公共財政激勵機制的需要。在此過程中，我們還要不斷地增加公眾參與度，建立強化市場型政府，從而建立公共財政。