摘要：近年來，在我國境內(nèi)發(fā)生的兩次地震：2008年5月12日四川汶川8.0級特大地震與2010年4月14日青海玉樹7.1級地震，因其破壞性強(qiáng)、波及范圍廣與救災(zāi)難度大成為全球關(guān)注的災(zāi)難性事件。對災(zāi)難性危機(jī)的預(yù)防和有效處置，是現(xiàn)代政府必須面對、研究和解決的常態(tài)性、戰(zhàn)略性課題。我國政府應(yīng)使用法制化的手段，通過制定完備的危機(jī)應(yīng)對計劃，建立高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立全面的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和提升社會應(yīng)對能力來有效的面對日益頻發(fā)的災(zāi)難性危機(jī)。

關(guān)鍵詞：地震；災(zāi)難性危機(jī)；政府；危機(jī)管理

中圖分類號：F12 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1671--7740(2010)02--0118--03

繼2008年5月12日我國四川汶川發(fā)生里氏8.0級的特大地震后，2010年4月14日青海玉樹再次發(fā)生7.1級地震。兩次劇烈的地震造成數(shù)萬人遇難，嚴(yán)重干擾了災(zāi)區(qū)社會經(jīng)濟(jì)秩序，也因其破壞性強(qiáng)、波及范圍廣與救災(zāi)難度大成為全球關(guān)注的災(zāi)難性事件。政府作為公共事務(wù)的管理者，在危機(jī)管理中處于主體地位，必須承擔(dān)起維護(hù)社會公眾安全的責(zé)任，控制由危機(jī)引起的連鎖反應(yīng)，降低危機(jī)帶來的影響，有效承擔(dān)起危機(jī)管理的責(zé)任。由此，政府在面臨此類災(zāi)難性危機(jī)時，如何更好地履行行政職能，減少危機(jī)震蕩，提高公眾認(rèn)知，實現(xiàn)公眾利益，保持社會秩序，保障社會安全，促進(jìn)社會全面和諧發(fā)展，是對現(xiàn)代政府政府職能和執(zhí)政能力的巨大考驗。對災(zāi)難性危機(jī)的預(yù)防和有效處置，是現(xiàn)代政府必須面對、研究和解決的常態(tài)性、戰(zhàn)略性課題。

一、認(rèn)識災(zāi)難性危機(jī)

目前我國已進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的轉(zhuǎn)型期，在社會發(fā)展序列上恰好對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)階段，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，致使各方主體的沖突屢屢發(fā)生。同時，大自然的不可抗力導(dǎo)致的自然災(zāi)害以及人類對自然的肆意破壞導(dǎo)致的人和自然之間的沖突也屢見不鮮。這些沖突經(jīng)常以突發(fā)事件的形式爆發(fā)，導(dǎo)致社會運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)失調(diào)，甚至引發(fā)深重的社會災(zāi)難。災(zāi)難性危機(jī)通常包括兩類，自然危機(jī)與社會危機(jī)。

自然危機(jī)，也就是通常人們所說的由于天災(zāi)而引發(fā)的危機(jī)。是由不可抗力，即一種自然災(zāi)害或多種自然災(zāi)害交織而引發(fā)的威脅性、破環(huán)性，乃至災(zāi)難性的狀態(tài)或隋景。世界范圍內(nèi)重大的突發(fā)性自然危機(jī)通常包括：地震、洪澇、雪災(zāi)、旱災(zāi)、泥石流、海嘯、土地沙化、瘟疫、農(nóng)林病蟲害等。我國位于大陸與海洋的結(jié)合部，東瀕世界最大的太平洋，西倚全球最高的青藏高原，南北跨越50個緯度，天氣系統(tǒng)復(fù)雜多變。我國又地處世界最強(qiáng)大的環(huán)太平洋構(gòu)造帶與特提斯構(gòu)造帶交匯處，構(gòu)造復(fù)雜，地理生態(tài)環(huán)境多變，加之又是人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，承受災(zāi)害的能力較低，所有這些因素疊加在一起，使我國成為世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。自然災(zāi)害呈現(xiàn)出種類多、頻率高、強(qiáng)度大等特點，往往影響面積廣、損失嚴(yán)重。

社會危機(jī)，是由非不可抗力造成的危機(jī)，即由于人的故意行為、過失行為或無意的行為，如一項制度、一項決策、一種觀念、一件事件或多種人為因素交織等而引發(fā)的威脅性、破壞性乃至毀滅性的狀態(tài)或情景。從危機(jī)可能波及的范圍來看，社會危機(jī)包括全球性危機(jī)、區(qū)域性(二個或多個國家或地區(qū))危機(jī)、某個國家或地區(qū)危機(jī)、國家或地區(qū)內(nèi)部危機(jī)、組織或社會團(tuán)體危機(jī)等。現(xiàn)代社會危機(jī)四伏，新舊矛盾的延續(xù)與交織，導(dǎo)致社會危機(jī)更加日?；?，復(fù)雜化。全球性或區(qū)域性危機(jī)始終存在。

二、如何有效應(yīng)對災(zāi)難性危機(jī)

認(rèn)識災(zāi)難性危機(jī)，把握規(guī)律、轉(zhuǎn)危為安，化危為機(jī)，是所有國家、社會組織的普遍追求。災(zāi)難性危機(jī)處置的實質(zhì)就是規(guī)避或減少危機(jī)的破壞性，把握和利用危機(jī)的建設(shè)性。近年來的這兩次大地震，中國政府迅速反應(yīng)，以人為本，組織有效；全國一心，眾志成城、空前凝聚；志愿者和人民軍隊的無私奉獻(xiàn)。讓世界重新審視中國，看到了一個堅強(qiáng)自信、開放透明、以人為本的中國，看到了一個走在復(fù)興之路上的現(xiàn)代大國擁有的素質(zhì)。而災(zāi)后重建，科學(xué)規(guī)劃，也為災(zāi)區(qū)未來的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)該認(rèn)識到，一個完善有效的政府危機(jī)管理體系應(yīng)該建構(gòu)在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過法制化的手段，將完備的危機(jī)應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、全面的危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力包容在體系中。政府要有效應(yīng)對災(zāi)難性危機(jī)，還應(yīng)著力做好以下工作：

(一)突破管理的常態(tài)假設(shè)，制定災(zāi)難性危機(jī)緊急處置預(yù)案

目前我國管理體系的脆弱性表現(xiàn)在，它是建立在一種常態(tài)假設(shè)之上的，包括政府部門的管理者在內(nèi)，都寧愿相信天天無險、日日平安的可能，都習(xí)慣于按常態(tài)規(guī)劃和開展工作。但是，管理環(huán)境中的不確定性總是存在的，難以預(yù)料的危機(jī)是無法避免的，因此，基于常態(tài)假設(shè)的管理體系具有很大的脆弱性，制定災(zāi)難性危機(jī)緊急處置預(yù)案非常重要。制定預(yù)案的過程，是一個危機(jī)預(yù)防教育和宣傳的過程，更是提升危機(jī)應(yīng)對能力的過程。制定預(yù)案，首先要厘清災(zāi)難性危機(jī)的類型，并根據(jù)這些可能的災(zāi)難性危機(jī)的性質(zhì)來制定。對自然危機(jī)，應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容應(yīng)包括：應(yīng)急組織指揮系統(tǒng)；應(yīng)急設(shè)備的儲備；應(yīng)急物質(zhì)的儲備；社會秩序恢復(fù)和安全保證體系；衛(wèi)生防疫預(yù)案；媒體和公眾溝通迅速反應(yīng)機(jī)制；國際援助預(yù)案；危機(jī)化解預(yù)案；災(zāi)后重建方案等內(nèi)容。社會危機(jī)的種類很多，如恐怖事件、群體性事件、軍事政變等，要針對社會危機(jī)種類的不同，制定相應(yīng)預(yù)案。制定這類預(yù)案一定要考慮周全，要可行，要能夠進(jìn)行有效實施。

(二)加強(qiáng)和完善危機(jī)管理的相應(yīng)立法，從法律上保證應(yīng)對災(zāi)難l生危機(jī)的制度化、規(guī)范化

首先，從憲法上授權(quán)政府具有危機(jī)管理的權(quán)力，并限定其職責(zé)；同時，制定相關(guān)的法律法規(guī)，把各種危機(jī)的管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中，而不再是分散管理，各個政府部門各行其道。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，法律除了規(guī)定各管理部門及管理者的職責(zé)范圍外，必須明確界定其責(zé)任范圍。在實施危機(jī)管理中的失職、瀆職行為必須得到肅清，相關(guān)的責(zé)任人員必須予以嚴(yán)懲。從降低我國危機(jī)管理體系脆弱性的角度看，也許出臺一部《緊急狀態(tài)法》或《危機(jī)管理法》會更好，有了統(tǒng)一的法律，就不需要再臨時出臺一個個具體的危機(jī)事件應(yīng)急條例了，就能夠以不變應(yīng)萬變，而且還可以據(jù)此建立統(tǒng)一的緊急事務(wù)預(yù)警反應(yīng)機(jī)制，彌補(bǔ)我國目前分散型危機(jī)管理體制的不足。

(三)建立常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，制定權(quán)責(zé)明晰的危機(jī)反應(yīng)機(jī)制

當(dāng)前，我國具體的危機(jī)管理機(jī)制存在很太的脆弱性，表現(xiàn)主要有二：其一，缺乏一個全面覆蓋各類危機(jī)的完整的應(yīng)急系統(tǒng)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，一旦遇到新的危機(jī)，即感到無所適從；其二，危機(jī)管理是分行業(yè)、分部門進(jìn)行的，盡管有利于實現(xiàn)“分工負(fù)責(zé)”，但是當(dāng)發(fā)生需要多個部門共同應(yīng)對的“綜合性”危機(jī)時，將產(chǎn)生很高的協(xié)調(diào)成本，并嚴(yán)重影響反應(yīng)速度。因此，必須成立國家統(tǒng)一的危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)需要擔(dān)負(fù)以下職責(zé)：危機(jī)信息的收集；反危機(jī)戰(zhàn)略的規(guī)劃并將其納入政府日程；判斷各種危機(jī)發(fā)生的可能性并評估其損害和風(fēng)險；危機(jī)防范；監(jiān)督危機(jī)管理日程的實施；進(jìn)行危機(jī)管理教育和訓(xùn)練；危機(jī)發(fā)生時，協(xié)調(diào)各級政府、各個部門進(jìn)行反危機(jī)行動。這個機(jī)構(gòu)是在國家層面上建立的具有會商決策功能的綜合體系和常設(shè)性的危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)部門。必須要協(xié)同各方專家，對各類事件進(jìn)行劃分總結(jié)并要從國家安全的高度制定長期的反危機(jī)戰(zhàn)略和應(yīng)急計劃，同時在地方各級層面上也應(yīng)設(shè)立相關(guān)部門。

(四)在政府與公眾之間建立平等的雙向溝通模式

我國政府掌握著強(qiáng)大的傳播工具，包括新聞、報紙、電視、電臺等。但政府在利用這些傳播工具進(jìn)行宣傳和報道的時候，往往是單向地向公眾傳播信息，很少對公眾開通有效的反應(yīng)渠道，不能全面了解公眾的真實需求。事實上，動員社會力量應(yīng)對突發(fā)的災(zāi)難性危機(jī)的必要前提是輿論公開。從心理學(xué)角度講，信息公開有助于使公眾建立起理性的心理防線，有助于提高公眾對各種信息的判別能力及對風(fēng)險的防范能力。如果整個社會信息處在極不對稱的狀態(tài)下，任何一個細(xì)小的事件都可能會成為“壓死大象的一粒沙子”。更為重要的是，當(dāng)危機(jī)來臨時，如果公眾得不到政府公開、及時、權(quán)威的解釋，謠言就會被迅速傳播，人們心態(tài)的失衡會很容易造成集體的恐慌，從而使危機(jī)加劇。兩次地震發(fā)生后，新華社、中央電視臺、中央人民廣播電臺、國家地震局均在第一時間通報了地震消息，各大媒體更以全天直播形式報道災(zāi)情和救災(zāi)舉措，其迅捷、權(quán)威的發(fā)布時效與發(fā)布方式，緩解了不安定因素，極大的增強(qiáng)了中華民族的凝聚力，當(dāng)為中國公共危機(jī)信息管理的典范。因此，政府與公眾必須建立一種平等的雙向溝通模式。這種模式就是政府與公眾之間在平等地位基礎(chǔ)上互相討論、協(xié)商，使得雙方互相諒解，獲得態(tài)度與行為的一致。應(yīng)更好地發(fā)揮新聞媒介等渠道的作用，加強(qiáng)政府與公眾的聯(lián)系和溝通，使政府的各種政策法規(guī)受到公眾的支持和擁護(hù)，從而建立良好的政府形象。

(五)開展危機(jī)管理素質(zhì)教育，加強(qiáng)心理干預(yù)

缺少危機(jī)教育，就會缺少危機(jī)意識，進(jìn)而會缺乏在危機(jī)面前的“抗擊打能力”。所以社會危機(jī)教育必須強(qiáng)化，對普通民眾開展危機(jī)教育也必不可少。政府要使民眾了解各種災(zāi)難發(fā)生的科學(xué)過程，掌握自我保護(hù)方法，增強(qiáng)危機(jī)應(yīng)對能力。世界上許多國家的危機(jī)教育都是“從娃娃抓起”。應(yīng)該特別加強(qiáng)個人對災(zāi)難的認(rèn)識、提供基本應(yīng)變常識、協(xié)助設(shè)計家庭應(yīng)變計劃、購買合適的災(zāi)難保險、平日居家準(zhǔn)備防范，并呼吁災(zāi)變時對老幼殘弱的協(xié)助等。

應(yīng)對災(zāi)難性危機(jī)，政府還要關(guān)注公眾心理層面的活動。良好的社會承受危機(jī)、適應(yīng)危機(jī)的心理素質(zhì)可以防止騷亂、流言等不必要的危機(jī)擴(kuò)散。心理學(xué)中有一種現(xiàn)象被稱為“創(chuàng)傷后壓力癥候群”(PTSD)，PTSD是人們對威脅自身生命或安全事件的一種深層次的、持續(xù)的、極度哀愁的心理，災(zāi)難后相當(dāng)一段時間中，有約80％的成人和90％的兒童會受到生理和心理的影響。對于危機(jī)過后的心靈建設(shè)，西方國家要比我們做得更全面、更徹底。在“9·11”事件后，美國政府特別注意對救援人員的心理疏導(dǎo)，這對提高營救效率、保護(hù)救護(hù)人員的心理健康作用很大。我國對兩次地震中的災(zāi)民也進(jìn)行了及時有效的心理疏導(dǎo)，但是在對救援人員的心理疏導(dǎo)上顯然不夠，在汶川地震后就頻頻傳出志愿者、救援人員等因為長時間服務(wù)在條件惡劣的災(zāi)區(qū)，對死亡現(xiàn)場的親身接觸等原因而產(chǎn)生憂郁、焦躁等心理壓力的報道。由此，政府應(yīng)該建立起專門的心理咨詢平臺，結(jié)合心理行業(yè)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織，成立政府心理公關(guān)部門，不斷建立和完善危機(jī)公關(guān)中心理干預(yù)的理論建設(shè)和實踐。

(六)搞好社會動員，建立多種社會力量參與的綜合性災(zāi)害救助體系

由于災(zāi)難性危機(jī)具有突發(fā)性、易變性和危害性，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，需要動員企事業(yè)單位、各類社會組織及個人等主體的參與。兩次地震后由于及時交流信息，穩(wěn)定了社會秩序，凝聚了民眾信心，也有助于得到全體國民和國際社會的同情和支持，形成協(xié)力共進(jìn)、共同應(yīng)對的社會氛圍。據(jù)民政部發(fā)布的《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》公布的數(shù)據(jù)，2006年我國民間組織數(shù)量子 已達(dá)到35.4萬個，比上年增長10.6％，其中社會團(tuán)體19.2刀個，民辦非企業(yè)單位16.1萬個，基金會1 144個。但是，按照民政部的相關(guān)政策，只有中國紅十字會、中華慈善總會等少數(shù)幾家機(jī)構(gòu)才被授權(quán)在公眾中開展籌款。事實證明，僅靠這少數(shù)幾家民間組織是難以滿足重大災(zāi)情發(fā)生時的復(fù)雜救助需求的。另一方面，捐款人在捐款后會很關(guān)心善款的如何和用等問題。高效使用善款是對捐助者的負(fù)責(zé)，也是對受災(zāi)群眾的負(fù)責(zé)。但在一個壟斷的，沒有競爭的封閉救助體系中，少數(shù)幾家慈善機(jī)構(gòu)是缺乏足夠的動力和公眾的監(jiān)督壓力去考慮上述問題的。隨著我國公民社會的興起，公民主體性意識的加強(qiáng)，公民參與與公共政策范圍的擴(kuò)大，既可以促進(jìn)政府制定政策質(zhì)量的提高，同時又可以培養(yǎng)公民對政治體制的歸屬感和認(rèn)同感。如果政府從法律法規(guī)的層面適度開放，允許更多的社會民間機(jī)構(gòu)加入到救災(zāi)工作中，并鼓勵適度競爭，將會促進(jìn)各類民間機(jī)構(gòu)提升公信力和專業(yè)水平，更有效地協(xié)助政府參與救災(zāi)工作，分擔(dān)政府的重?fù)?dān)。