[摘要]處于我國財政體制基層的縣級財政，由于財力薄弱，對轉移支付的依賴性大。轉移支付制度的規(guī)范與否、合理與否、科學與否，對縣級財政制度的建設影響巨大。本文指出上級財政對縣級財政轉移支付制度中存在的問題，分析產(chǎn)生這些問題的原因，提出規(guī)范財政轉移支付的政策建議。

[關鍵詞]縣級財政 轉移支付 財政體制 均等化

轉移支付制度是在下級政府組織的財政收入無法或者不能有效滿足履行政府職能所需財力的情況下，通過外來資金補助的形式，有效增加政府財力的一項制度。這項制度對下級政府財政，尤其是基層財政非常重要。本文所指的縣級財政轉移支付制度是指上級財政對縣級財政的轉移支付制度。

處于我國財政體制基層的縣級財政，由于財力薄弱，對轉移支付的依賴性更大。轉移支付制度的規(guī)范與否、合理與否、科學與否，對縣級財政制度的建設影響巨大。本文首先指出上級財政對縣級財政轉移支付制度中存在的問題，分析產(chǎn)生這些問題的原因，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，提出規(guī)范財政轉移支付的政策建議。

一、縣級財政轉移支付制度存在的問題

1. 對縣級財政轉移支付的數(shù)額不能滿足縣級財政支出的需要

分稅制改革沒有確立省級以下地方各級政府之間的財權和事權，尤其沒有在省以下建立比較規(guī)范的轉移支付制度。從轉移支付的資金形式看，縣級財政的轉移支付資金主要以稅收返還、體制上繳、體制補助、專項補助為主，規(guī)范化的均等化轉移支付只起輔助作用，因而具有明顯的過渡性特征。從縣級財政支出的來源看，縣級財政對轉移支付資金的依存度達到38%左右。但是，這些資金來自不同級別的上級政府，包括中央、省和市三級。由于不能到位，從而使縣級政府財政支出受到一定的制約。多數(shù)省份甚至像廣東省的各個縣，轉移支付的資金也僅僅保證縣級工資和政府機關正常運轉的基本需要，還不能滿足縣級財政的缺口。湖北省省級的財政轉移支付只能彌補縣級財政缺口的50%。吉林省囿于財力所限，對不同類型的財政缺口規(guī)定了不同 彌補比例:工資性缺口按照90%補助，公用經(jīng)費缺口按照60%補助，重點支出缺口按照30%補助。山西省的轉移支付只能解決縣級財政缺口的47% 。

2. 轉移支付結構不合理，用于均等化的一般性轉移支付比重小

以湖南省2003年省對以下的轉移支付為例 。從大類結構上看，2003年稅收返還、專項補助分別達到了25.81%和60.71%，而無條件轉移支付的比重只有12. 88%。從分項轉移支付的均等化效應來看，稅收返還的均等化效應很差，中央專項補助(專項補助的一小部分)有一定的均等化效應，一般性轉移支付均等化效應最強。因此從均等化的角度看，湖南省對下轉移支付的結構很不合理，特別表現(xiàn)在稅收返還和專項補助的比重過大，而一般性轉移支付的比重過小。

3. 轉移支付的地區(qū)間分配不均，沒有發(fā)揮均衡各地財力的目標

同樣以湖南省為例，從各個地區(qū)所獲取的轉移支付數(shù)額看，2003年邵陽、自治州、永州、懷化、益陽等幾個經(jīng)濟相對落后、財力較為困難地區(qū)都獲得了相對較多的轉移支付，在全省14個地市州中分別排第1、4、5、8、10位，這符合轉移支付的本意，即以財政均等化為目標，追求財政公平，但我們也要看到長沙、衡陽、常德兩個湖南省較發(fā)達地區(qū)所獲取的轉移支付數(shù)額也很大，分別排第2、3、6位 。此外，值得注意的是2003年財政收入全省最低的張家界從上級獲得的財政轉移支付額也是最少的，這又從另一個側面反映了湖南省的轉移支付在地區(qū)間分配還有待進一步改善。

4. 各省對縣一級的轉移支付制度有待進一步規(guī)范、科學

現(xiàn)行轉移支付更多的關注的是中央和省兩級財政，而對省級以下的財政沒有統(tǒng)一方案，具體的政策設計因省而異，五花八門。雖然各地在分配省對下轉移支付資金時，主要通過選取一定的客觀因素，按照統(tǒng)一的公式進行測算，但還需要進一步的規(guī)范化、科學化。一是測算過程的客觀化程度不足。有的地方直接使用決算數(shù)作為縣級標準收入;標準財政供養(yǎng)人口測算依據(jù)實際在編人口簡單調整;轉移支付系數(shù)確定方法單一，未能充分反映地區(qū)間的財政困難程度和支出成本差異等。二是計算辦法千差萬別。既有“因素法”、“基數(shù)增長”、又有“定額補助法”、“來源地返還法”等，各種算法政策導向不同，政策間缺乏協(xié)調。三是對某些測算項目的口徑缺乏統(tǒng)一的認識。以各地在一般性轉移支付測算過程中對罰沒收入和行政事業(yè)收費的處理為例，河北省將其全部計入縣標準收入，山西省只承認50%，而河南省不計入，政策導向需要加以研究。四是資金下達不夠及時。受下達時間晚、金額不確定因素的影響，享受轉移支付的縣很難將上級財政的轉移支付資金安排到當年的財政預算當中。

5. 轉移支付種類繁雜，影響了轉移支付使用資金的效益

依據(jù)各地轉移支付項目設立的政策目標，可以將目前對縣一級的轉移支付劃分為以下四類:第一類是為落實國家的特定的宏觀經(jīng)濟政策而實施的轉移支付，如農(nóng)村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付、退耕還林轉移支付等;第二類是為推進地區(qū)間公共服務均等化的轉移支付，主要是一般性轉移支付;第三類是為體現(xiàn)對某些特定地區(qū)的照顧而設立的，如民族地區(qū)轉移支付、革命老區(qū)轉移支付、困難地區(qū)轉移支付以及特殊因素轉移支付等;第四類是著眼于對所轄縣增收節(jié)支、發(fā)展經(jīng)濟實施激勵約束而設立的激勵性轉移支付。多元化的政策目標，使轉移支付項目偏多，有的項目甚至重復設置，不僅人為增加了工作量，而且影響了轉移支付資金使用的規(guī)模效益。事實上，除了第一類財政轉移支付資金具有固定用途外，其余三類資金均能夠直接增加享受地區(qū)的可支配財力，可以逐步將后三種轉移支付納入一般性轉移支付框架，實施均等化分配。

6. 轉移支付制度保留了地方財政的既得利益，與均衡地方財力的目標沖突

部分地區(qū)一般性財政轉移支付資金仍然沿襲“基數(shù)加增長”的辦法和保持既得利益的思路，僅對年度轉移支付增量實施均等化分配，未能引入自動進入和退出機制，強化了部分縣(市)的“身份”意識，影響了轉移支付資金的均等化效果。這些地區(qū)主要包括四川、山西、安徽、江蘇和廣東。如《四川省2005年一般性轉移支付分配辦法》中明確規(guī)定:“維持既得利益，實行增量控制。在維持2004年省對市、縣一般性轉移支付補助資金基礎上，對2005年新增加部分資金進行調控分配?！鄙轿魇Ψ舶凑展接嬎愕霓D移支付未達到上年數(shù)額的縣，按照上年水平核定轉移支付。安徽省在2004年調整一般性轉移支付辦法后規(guī)定:“補助資金少于2003年一般性轉移支付的縣，按2003年一般性轉移支付數(shù)額補齊?！苯K省在按照因素法測算相關市縣轉移支付基數(shù)的基礎上，建立了轉移支付補助增長機制，規(guī)定今后凡是達到“三?！?保吃飯、保運轉、保平衡)的縣市，實行補助增長與財政收入增長1.1:1掛鉤的辦法。

二、縣級財政轉移支付制度存在問題的原因

雖然現(xiàn)行的省級以下政府間轉移支付對于緩解縣級政府財政困難，縮小省內的地區(qū)差距，調動基層政府發(fā)展經(jīng)濟、增收節(jié)支的積極性起到了積極的作用，但與規(guī)范化、法制化的轉移支付制度建設要求相比，還存在一定差距。造成上述問題的原因是主要是以下幾點。

1. 對縣級的財政轉移支付依據(jù)不清

合理劃分各級政府的事權與財權，是地方轉移支付制度的重要依據(jù)。但目前分稅制財政管理體制對財權的劃分比較明確，對事權并沒有清晰的界定。因此，在中央與地方政府之間、地方政府上下級之間還存在著事權不清、交叉重疊現(xiàn)象。經(jīng)常會因財權與事權不統(tǒng)一造成部分財政支出責任不清，增加地方政府編制預算和執(zhí)行預算的難度，而且還造成了政府間轉移支付責任模糊，無法實現(xiàn)各自的預期目標。

2. 省市自用財力規(guī)模相對的縮小影響了財政轉移支付的順利運轉

1994年以來，中央財力在逐年集中，也就是說上劃中央的財政增量在逐年增加。以湖南省長沙地區(qū)為例，2003年轄區(qū)內共完成收入161.23億元，其中中央級收入為86.94億元，占收入的總比率為53.92%，省級收入14.41億元，占收入的比重為8.93%，市本級和縣(區(qū))的總收入為64.88億元，僅占總比重的37.15%。而在長沙地區(qū)2003年598930萬元一般預算收入中，市本級占有324001萬元，比重為51.4%，五區(qū)四縣，總和也只為274929萬元，所占比重為48.6%。也就是說，在長沙地區(qū)而言大部分財力已經(jīng)向中央和省、市財政集中了，縣自有財力已經(jīng)非常有限。武漢、成都、西安等城市情況也大致如此 。但作為地方政府卻不得不面臨地方財力日漸萎縮的巨大壓力，越來越多的財稅從地方抽走以后，地方財政自我平衡的能力就逐步在減弱，地方轉移支付所必需的資金就難以得到保障，功效就得不到有效發(fā)揮。

3. 轉移支付的制度設計不規(guī)范

造成這種不規(guī)范的原因首先是由于中央對地方轉移支付的不規(guī)范。我國的過渡期轉移支付辦法是在不觸動地方即得利益，保持分稅制相對穩(wěn)定的思想上制訂出來的，由于外部環(huán)境的變化和其他因素的影響，支付辦法的合理性的科學性是有限的，表現(xiàn)在以下三點:第一，轉移支付力度有限。過渡期轉移支付是在地區(qū)財力差距懸殊且呈現(xiàn)拉大態(tài)勢，既得利益不作調整的前提下，由中央政府從本級收入增量中切出一部分資金，用于調節(jié)地區(qū)財力差距的應急措施。中央拿出的資金規(guī)模有限，只能有重點地解決地方財政運行中的主要矛盾，幾乎起不到縮小各地貧富差距的作用。第二，技術方法的科學性有限。有些項目采用公式法運作，如公用經(jīng)費、財政供養(yǎng)人員及一部分標準收入，同時很大一部分項目不是采用公式法運作，隨意性很大。第三，分配方法不合理?！耙蛩胤ā边\用在轉移支付計算上也有難以明確規(guī)范的地方。依照“因素法”的基本原理設計轉移支付制度，首要的是科學測算標準收入和標準支出，但在實際操作中很難精確確認。

4. 轉移支付制度本身結構不合理

我國的轉移支付制度在改革中形成，包含稅收返還、專項撥款、體制補助、結算補助等多種形式。但各支付形式之間缺乏良好的協(xié)調，有時甚至重復交叉，相互抵消。同時，轉移支付結構也有問題，專項轉移支付所占的比重過高，一般性(財政性)轉移支付所占的比重太低。這種結構的不合理，使其作用受到限制。在眾多的支付形式中一般性轉移支付由于不規(guī)定專門用途，可由地方政府統(tǒng)籌靈活使用，因此深受歡迎。例如，在長沙某縣，2003年底財政結算中上級下?lián)艿?7630萬元的轉移支付資金中，一轉移支付資金總額僅為650萬元，占全部支付資金總額的3.68%，目前全國的平均水平也大致如此。該縣絕大部財政資金仍是通過稅收返還，增量返還，體制補助，結算補助等形式分配的，所占比重接近97%。650萬元的支付款與該縣當年4.8億元的財政支出的盤子來講，其影響可以說是微乎其微。

5. 轉移支付制度缺乏法律保證

世界上許多國家普遍以法律形式、甚至通過憲法對有關政府間轉移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有很高的權威性和可操作性。如德國橫向(州際間)的財政均衡制度其法律基礎就是德國《基本法》第107條，具體操作方法制在《稅收分配法合》中作了詳細的規(guī)定。相比之下，目前我國尚無涉及政府間轉移支付事宜的法律。在1994年頒布的《中華人民共和國預算法》中，對中央和地方收入體制和范圍劃分做了較為明確和原則的規(guī)定，但是其法律效應看來也十分有限。而對于支出的體制、范圍以及轉移支付制度沒有法律規(guī)定。結果造成，一方面目前改革缺乏法律的支援和保證，另一方面也影響了轉移支付制度的權威性和可操作性。

三、完善縣級財政轉移支付制度的政策建議

1. 從行政體制上減少政府層級，變五級財政為三級財政

一級政府一級財政的結構是比較穩(wěn)定的。因為這樣可以保持各級政府在財力上的相對獨立性，可以較好地發(fā)揮激勵約束的作用，能夠提高各地方政府的積極性和競爭水平。從我國目前省以下財政體制看，五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，需要簡化財政管理級次，從而會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應。但從長遠看是應該最終對應起來的。簡化財政級次后，鄉(xiāng)級政府隨著事權的大量減少，一般應撤銷，而市級政府由于其事權與財權同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關系，成為平級政府同時，要做好精簡政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同簡化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。以縣為單位進行轉移支付，基本符合了我國財政體制的運行的現(xiàn)狀。以縣為單位進行轉移支付，有利于從制度上增強縣級財政的可支配財力，緩解我國基層財政的實際困難。

2. 規(guī)范財政轉移支付制度，提高縣域公共服務水平

建立科學、規(guī)范的財政轉移支付制度，不僅是分稅制財政體制的自我完善，同時也是公共財政框架下平衡地區(qū)差異，加速經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的客觀要求。分稅制財政體制實施以來，我國在稅種劃分和收入歸屬方而進行了一系列重大的調整。從收支比重上看，財政收入的大頭在中央，而財政支出的大頭在地方，這樣，財政轉移支付將成為中央財政統(tǒng)一調控的重要手段和財政體制的重要組成部分。當政府間收入比重發(fā)生變化，地區(qū)間財力差距拉大，公共服務能力出現(xiàn)懸殊時，上級政府有責任通過轉移支付的方式補充公共支出標準范圍內的財政缺口，從而保證縣級政府的公共職能?？茖W規(guī)范的轉移支付制度應遵循二個基本原則，一是公平的原則，一是規(guī)范的原則，二是透明的原則。在公平與效率之間，政府間的財政轉移支付應該更多地講究公平;在改革、創(chuàng)新的基礎上，重點加大均等化轉移支付力度，注重對省際、縣際之間財力差距的調節(jié)，盡快構建與分稅制體制相適應的財政轉移支付體系，提高縣級財政的基本保障能力和公共服務水平。要從制度上規(guī)范轉移支付方，公開、透明、規(guī)范操作，并按照分稅制體制的目標和要求，逐步取消稅收返還、基數(shù)返還、體制補助和帶有過渡期特征的不平等政策，糾正歷史上繼承的不合理因素。通過建立最低財力保障線和公共服務均等化指標，提高縣級公共服務水平，完善中央對省、省對市縣的財政轉移支付體系，強化中央財政和省級財政的再分配功能。

3. 實行標準的轉移支付制度，均衡各地的財力

在轉移支付的結構和項目安排上，根據(jù)政府和地區(qū)間財不平衡的實際，合理確定轉移支付項目、資金比例、計算方法和指標體系。一是根據(jù)地區(qū)間人口、經(jīng)濟、財力和支出標準等綜合因素，以公共服務均等化為目標，確定標準支出的范圍和計量方式，設置一般性(均等化)轉移支付項目。由于效率的高低、供給范圍的大小和各地對財政供給人員管理力度的差異，如按實際供給人數(shù)計算支出需求顯然有失公平。因此，根據(jù)人口、面積、企業(yè)數(shù)量、機構個數(shù)、服務對象等客觀因素，區(qū)分行政、公檢法、公益性事業(yè)等不同性質，設定不同的指標系數(shù)，運用數(shù)學模型計算出“標準收入”和“標準支出”，并根據(jù)“標準收入”和“標準支出”的差額，計算出一般性(均等化)轉移支付指標。二是根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟目標和階段性任務，對現(xiàn)行的專項轉移支付進行整合、歸并，將部門掌握的專項資金統(tǒng)一納入專項轉移支付的范圍，設置專項轉移支付項目和指標，糾正部分專項游離于預算監(jiān)督之外的現(xiàn)象。從政策安排上:(1)屬于中央事權，但出于效率考慮需要委托給地方具體承辦，其所需經(jīng)費由中央專門撥付，并予監(jiān)督;(2)在事權上屬于地方范圍，但出于總體需要和政策目標，中央政府需要給予一定的支持和鼓勵，激勵地方政府更好地履行自己的事權;(3)屬于中央與地方共同事權范圍的項目，應根據(jù)項目受益范圍的大小確定中央與地方的分攤比例，明確主體、分清責任，從而減少基層政府的資金配套，發(fā)揮專項資金的政策效應和規(guī)模效應。在設置轉移支付項目確定資金的比例和選擇計算方式上，要在提高均等化規(guī)模、增加科學性和透明度的基礎上，使財政轉移支付制度體現(xiàn)均等化的政策和意圖。用于體現(xiàn)均等化意圖的一般性轉移支付資金的比重，應保持在轉移支付資金總量的50%以上，從而確立以一般性(均等化)轉移支付為主、專項補助為輔的轉移支付模式。同時必須采用科學的計算方法和規(guī)范化的分配手段，把轉移支付資金、項目納入整個預算體制通盤考慮，與各級政府預算相銜接，從制度上構筑科學、規(guī)范、公開、透明的財政轉移支付體系。

4. 要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規(guī)模的基礎上，加大中央財政和省級財政對財政困難縣縣級財政轉移支付力度

在因素的選擇和權重的設定上，要充分考慮中西部地區(qū)及其縣級財政的困難問題，對多年來受工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差不利影響及為我國工業(yè)化發(fā)展作過巨大貢獻的農(nóng)業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實現(xiàn)在同等努力程度的前提下，全國不同地區(qū)間公共服務水平大體均等。努力促進不同區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展、省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且要做到轄區(qū)內公平、公正、公開透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權和完善財政體制的戰(zhàn)略任務，力爭在較短的時間內有效緩解縣級財政困境。

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