[摘要]共同農(nóng)業(yè)政策通常被視為歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的一大支柱，然而由于歐盟各成員國(guó)不同的歷史自然背景，各國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r以及農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位各不相同，歐盟委員會(huì)在制定和實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策時(shí)困難重重，眾口難調(diào)。從歷史和現(xiàn)實(shí)兩方面分析，各成員國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的不同地位，使得各國(guó)在制定共同農(nóng)業(yè)政策時(shí)充滿了矛盾與斗爭(zhēng)。各國(guó)本身的差異與共同農(nóng)業(yè)政策帶來(lái)的得失不均，給共同體農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展帶來(lái)了極大的變數(shù)。

[關(guān)鍵詞]歐盟 共同農(nóng)業(yè)政策

迄今為止，共同農(nóng)業(yè)政策是歐盟一體化程度最高、最為重要的政策領(lǐng)域之一，農(nóng)業(yè)受共同體干預(yù)的程度最高，耗費(fèi)的精力與財(cái)力最大，通常被視為歐盟經(jīng)濟(jì)一體化的一大支柱。本文重點(diǎn)通過(guò)對(duì)主要?dú)W盟國(guó)家農(nóng)業(yè)的不同發(fā)展水平的比較來(lái)看待歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施，并考察上世紀(jì)60年代至90年代共同農(nóng)業(yè)政策的重大變動(dòng)。

一、歐盟成員國(guó)農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)性差異

農(nóng)業(yè)向來(lái)是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大產(chǎn)業(yè)部門，在歐洲共同體向歐盟的進(jìn)化過(guò)程中，缺少農(nóng)業(yè)重組的聯(lián)合也必然是不穩(wěn)定和難以持久的聯(lián)合。在歐共體成立之初，共同農(nóng)業(yè)政策一般被視為法國(guó)主張的受保護(hù)的農(nóng)業(yè)共同市場(chǎng)與德國(guó)力主的工業(yè)品共同市場(chǎng)相交換的產(chǎn)物，但在共同農(nóng)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中，需要調(diào)和妥協(xié)的卻不僅僅只有法德兩國(guó)。從國(guó)家間層面看，當(dāng)時(shí)六國(guó)在原則上對(duì)建立農(nóng)產(chǎn)品的共同市場(chǎng)這一目標(biāo)并無(wú)異議，對(duì)一般原則的認(rèn)同使各國(guó)形成了共識(shí)，即農(nóng)業(yè)需要特殊的鼓勵(lì)、扶持和保護(hù)待遇。從國(guó)家內(nèi)部層面來(lái)看，上世紀(jì)五六十年代，六個(gè)成員國(guó)家的農(nóng)民階層數(shù)量巨大，大多數(shù)國(guó)家還有眾多的農(nóng)業(yè)集團(tuán)，比如法國(guó)的“全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中心”，德國(guó)的“農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合會(huì)” ，農(nóng)民階層的需求和利益強(qiáng)烈要求在個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)部得到體現(xiàn)和滿足。但共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施在當(dāng)時(shí)卻面臨一系列的問(wèn)題，其一，從土地要素看，土地使用分散，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占優(yōu)勢(shì)地位，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。共同體成立前后，歐洲六國(guó)大約三分之二的農(nóng)場(chǎng)平均規(guī)模在1～10公頃 ，這種分散的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)顯然與戰(zhàn)后農(nóng)業(yè)技術(shù)革命帶動(dòng)下的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)不相適應(yīng)。其二，從農(nóng)業(yè)人口在勞動(dòng)力的比重和農(nóng)業(yè)收入在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比重(這兩項(xiàng)是衡量現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)程度的重要標(biāo)尺)來(lái)看，六國(guó)農(nóng)業(yè)人口多，但農(nóng)業(yè)收入偏低，并普遍低于其他產(chǎn)業(yè)部門的收入。其三，從農(nóng)產(chǎn)品德成本和供給方面看，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本高，農(nóng)場(chǎng)品價(jià)格普遍高于世界市場(chǎng)價(jià)格，以1958年普通小麥的價(jià)格為例，六國(guó)中最低的法國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格比世界市場(chǎng)價(jià)格高10%左右 。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品的自給程度也較低，仍有部分農(nóng)產(chǎn)品需要進(jìn)口。同時(shí)成員國(guó)家之間的農(nóng)業(yè)發(fā)展水平參差不齊，這也就決定了各國(guó)的農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)階層在其國(guó)內(nèi)的地位和影響各不相同。從歐盟委員會(huì)1989年“歐盟基本農(nóng)業(yè)說(shuō)明” 和“歐盟成員國(guó)的農(nóng)業(yè)效率比較表” 中可以看出:歐盟成員國(guó)中希臘的農(nóng)業(yè)人口占國(guó)內(nèi)有效勞動(dòng)力的26.3%，是歐盟成員國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口比重最大的國(guó)家，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民生產(chǎn)總值中高達(dá)16.4%，，農(nóng)業(yè)家庭收入?yún)s只占AWU 的4.6;英國(guó)的農(nóng)業(yè)人口比重最小，僅有2.2%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的1.4%，農(nóng)業(yè)家庭收入在AWU中則達(dá)到了14.7。從以上數(shù)據(jù)的比較中可見(jiàn)一斑:歐盟內(nèi)就農(nóng)業(yè)發(fā)展水平而言，大致分為兩類國(guó)家，一類是位于地中海沿岸的小農(nóng)業(yè)國(guó)家，以分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)居多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較低，包括希臘、波多黎各等;另一類是北溫帶的大農(nóng)業(yè)國(guó)家，以現(xiàn)代化和大規(guī)模經(jīng)營(yíng)為其重要特征，生產(chǎn)率高，法國(guó)、丹麥為代表。后者往往在歐盟內(nèi)部農(nóng)業(yè)政策的制定和實(shí)施中享有較大發(fā)言權(quán)，獲益也最多。

二、共同農(nóng)業(yè)政策

1958年7月，共同體的六國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)齊聚意大利的斯特雷扎，開(kāi)始協(xié)商制定共同農(nóng)業(yè)政策。由于各國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r及在各國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位很不相同，六國(guó)的共同農(nóng)業(yè)政策的要求也不一致。法國(guó)是共同體內(nèi)最大的農(nóng)業(yè)國(guó)，主要農(nóng)產(chǎn)品自給自足，拓展農(nóng)產(chǎn)品外銷市場(chǎng)是其利益所在，因而法國(guó)力主建立農(nóng)產(chǎn)品自由流通的農(nóng)業(yè)共同市場(chǎng)，而德國(guó)是六國(guó)中最大的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)，依據(jù)共同體優(yōu)先原則，需要從共同體內(nèi)部市場(chǎng)進(jìn)口農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，對(duì)此德國(guó)不僅將大量增加農(nóng)業(yè)開(kāi)支，還會(huì)提高工業(yè)品的成本，嚴(yán)重影響其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，因而德國(guó)對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策持消極態(tài)度，只是鑒于要建立對(duì)其工業(yè)有利的關(guān)稅同盟，才不得已在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上向法國(guó)等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家做出讓步。經(jīng)過(guò)馬拉松式的會(huì)談和艱難的討價(jià)還價(jià)，六國(guó)終于在1961年底達(dá)成妥協(xié)，就共同農(nóng)業(yè)政策的基本問(wèn)題制定了總原則。這些原則包括:建立統(tǒng)一的市場(chǎng)區(qū)域，農(nóng)產(chǎn)品的自由流通，統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外關(guān)稅，內(nèi)部市場(chǎng)主要農(nóng)產(chǎn)品的共同價(jià)格，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易上的共同體內(nèi)優(yōu)惠，各成員國(guó)分擔(dān)有關(guān)的財(cái)政費(fèi)用。

1960年歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)確定了實(shí)施共同農(nóng)業(yè)政策的三項(xiàng)基本原則，即單一市場(chǎng)和共同價(jià)格原則，共同體優(yōu)惠原則，共同財(cái)政原則。根據(jù)羅馬條約和上述原則，共同體逐步形成了一整套共同農(nóng)業(yè)政策，包括三個(gè)方面的內(nèi)容。(1)施行統(tǒng)一的價(jià)格支持和干預(yù)制度。這是共同農(nóng)業(yè)政策運(yùn)行機(jī)制的核心。通常在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)中的共同價(jià)格并非實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格，而是干預(yù)價(jià)格，市場(chǎng)價(jià)格在共同價(jià)格限定的范圍內(nèi)可以自由波動(dòng)，但是一旦越出此范圍，共同體就要進(jìn)行干預(yù)使之回歸。共同農(nóng)業(yè)政策的價(jià)格機(jī)制有三部分組成:目標(biāo)價(jià)格、干預(yù)價(jià)格和門檻價(jià)格。目標(biāo)價(jià)格是價(jià)格機(jī)制的核心，是農(nóng)民有望在公開(kāi)市場(chǎng)上得到的價(jià)格，一旦共用體內(nèi)的市場(chǎng)價(jià)格降到目標(biāo)價(jià)格以下某一點(diǎn)時(shí)，公用體就同干預(yù)價(jià)格收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，以維持市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定。因此干預(yù)價(jià)格就是低于目標(biāo)價(jià)格的共同體農(nóng)產(chǎn)品的最低保證價(jià)格。而門檻價(jià)格則是為進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品制定的最低價(jià)格。門檻價(jià)格的目的在于為了保證歐共體進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格能與歐共體的目標(biāo)價(jià)格一致。門檻價(jià)格與進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的原有價(jià)格之差作為關(guān)稅收入，是歐共體的自有財(cái)源。由于當(dāng)時(shí)歐共體沒(méi)有統(tǒng)一的貨幣，當(dāng)各國(guó)貨幣匯率出現(xiàn)頻繁波動(dòng)時(shí)，會(huì)對(duì)共同價(jià)格體系的穩(wěn)定造成很大威脅，為了維持農(nóng)產(chǎn)品的共同價(jià)格，1969年，歐共體又創(chuàng)立了貨幣補(bǔ)償金制度，對(duì)貨幣升值國(guó)的出口和進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品分別按其貨幣升值幅度提供補(bǔ)貼或征稅，對(duì)貨幣貶值國(guó)則按價(jià)值幅度對(duì)其出口進(jìn)行征稅，進(jìn)口給予補(bǔ)貼。(2)根據(jù)不同的農(nóng)產(chǎn)品，采用不同的調(diào)節(jié)方式，例如干預(yù)、保護(hù)、價(jià)格補(bǔ)貼等。(3)建立歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金。這種基金是共同體成員國(guó)集體干預(yù)農(nóng)業(yè)的強(qiáng)大財(cái)政保證，并使共同農(nóng)業(yè)政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)成為可能。歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與保證基金是歐共體最大的開(kāi)支項(xiàng)目。其中保證基金主要用于為支持農(nóng)產(chǎn)品出口而發(fā)放的出口補(bǔ)貼，干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的費(fèi)用和貨幣匯率引起的貨幣補(bǔ)償金;而指導(dǎo)基金則主要用于共同體農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革所需。保證基金長(zhǎng)期以來(lái)都是歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金的絕大部分開(kāi)支。

共同農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施大大促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是歐盟農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其成就是主要方面。然而，共同農(nóng)業(yè)政策也引發(fā)了一系列的負(fù)面問(wèn)題。首先是生產(chǎn)超過(guò)了消費(fèi)所需，80年代初期，歐共體大部分主要農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩，歐共體主要針對(duì)這些過(guò)剩產(chǎn)品采取了一些限制措施，但到80年代中期過(guò)剩的局面并沒(méi)有得到緩解，相反卻日益加劇。共同體生產(chǎn)的谷物站消費(fèi)量的比率從1973年至1974年的91%增長(zhǎng)到1983年至1984年的116%，1958年歐共體六個(gè)成員國(guó)大約生產(chǎn)了其所需食品的85%，但在1998年，歐盟的15個(gè)成員國(guó)卻生產(chǎn)了其所需產(chǎn)品的120% 。這種超越自身需求、產(chǎn)品嚴(yán)重過(guò)剩使得歐盟在處理過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品付出了昂貴的代價(jià)，共同農(nóng)業(yè)政策支出占到歐盟財(cái)政預(yù)算的絕大部分，這使得其他農(nóng)業(yè)政策的發(fā)展更加困難，也妨礙了共同體其他方面的發(fā)展。其次，雖然共同農(nóng)業(yè)政策下的農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)與其他部門的收入增長(zhǎng)大體保持相當(dāng)水平，但整體的平均卻掩蓋了大農(nóng)場(chǎng)主與小農(nóng)場(chǎng)主之間，以及北溫帶農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者(主要是生產(chǎn)乳制品、谷類和牛肉，是價(jià)格支持體系的主要受惠者)和其他地區(qū)(主要是地中海地區(qū))農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者之間的巨大收入差距。再次，對(duì)歐盟外部廉價(jià)農(nóng)產(chǎn)品的排斥，意味著使消費(fèi)者得到“合理價(jià)格”這一共同農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)很難得到優(yōu)先考慮。同時(shí)，共同農(nóng)業(yè)政策對(duì)歐盟農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的保護(hù)，歪曲了勞動(dòng)力的國(guó)家差異和資源的合理利用，也是引發(fā)歐盟內(nèi)部、歐盟與非歐盟國(guó)家之間眾多爭(zhēng)端的根源。因而共同農(nóng)業(yè)政策的改革也勢(shì)必行。

三、共同農(nóng)業(yè)政策的改革

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策主要面臨兩方面的改革壓力:其一，來(lái)自于歐盟內(nèi)部，如上所述，共同農(nóng)業(yè)政策的負(fù)面效應(yīng)造成了農(nóng)產(chǎn)品的大量過(guò)剩和歐盟的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)，各個(gè)成員國(guó)從共同農(nóng)業(yè)政策中獲利不均等問(wèn)題也使得各國(guó)在共同農(nóng)業(yè)政策方面的矛盾趨于激化，隨著新成員國(guó)的加入，共同農(nóng)業(yè)政策面臨的改革壓力也越來(lái)越大;其二，來(lái)自于歐盟外部，在全球化背景下，歐盟作為世界第一大農(nóng)業(yè)貿(mào)易集團(tuán)，由于實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)性關(guān)稅和對(duì)內(nèi)部農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，備受美國(guó)和加拿大等農(nóng)業(yè)貿(mào)易大國(guó)壓力，共同農(nóng)業(yè)政策已經(jīng)成為歐盟在GITT談判中的瓶頸。

在70年代早期，共同農(nóng)業(yè)政策啟動(dòng)了第一輪改革，其標(biāo)志性內(nèi)容為Mansholt Plan (以下簡(jiǎn)稱為M計(jì)劃)。1972年，M計(jì)劃提出了3條改革的指導(dǎo)方針，即農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提前退休(以55歲為退休年齡)和向農(nóng)民提供培訓(xùn)。1975年，為推進(jìn)改革又增加了一條方針，即向在山地和難以耕種地區(qū)的農(nóng)民提供更大扶持。通過(guò)對(duì)歐共體的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)機(jī)制和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行兩方面的調(diào)整，M計(jì)劃試圖取代關(guān)稅保護(hù)和價(jià)格支持政策，并由農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金提供資金，鼓勵(lì)通過(guò)合并建立大規(guī)模的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)，以提高共同體六國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在世界市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。然而M計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中，由于大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)的建立和高素質(zhì)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的培養(yǎng)，農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩的問(wèn)題并未有效解決，直接導(dǎo)致EARRF(歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金)的指導(dǎo)基金為支付過(guò)剩產(chǎn)品吸收了共同農(nóng)業(yè)政策資金的95%，而用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的保證基金則少之又少。根據(jù)1984年至1986年對(duì)農(nóng)民因本國(guó)內(nèi)及國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)得到的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的比例的統(tǒng)計(jì)來(lái)看 ，美國(guó)為28.2%，加拿大為39.2，新西蘭為22.8%，而歐盟是40%。由此一來(lái)，歐共體的共同農(nóng)業(yè)政策自然就成了1986年GATT烏拉圭回合中各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)的眾矢之地。

1985年，以歐共體委員會(huì)主席J.Delors命名的”Delors package”為標(biāo)志，歐共體就共同農(nóng)業(yè)政策開(kāi)始了第二輪改革。然而在80年代中期，歐洲的整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)無(wú)法與60年代的“黃金時(shí)期”相比，失業(yè)率高居不下，同時(shí)由于環(huán)境保護(hù)的呼聲日高，退耕還林和限制化肥使用也是Delors不得不考慮的問(wèn)題。在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)方面，Delors改革的核心是“限制和穩(wěn)定機(jī)制”，即一方面限制農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，防止過(guò)剩;另一方面保證農(nóng)民特別是低生產(chǎn)效率國(guó)家和小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)民收入保持穩(wěn)定。改革主要表現(xiàn)歐共體以立法和財(cái)政支持的形式鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)代化的更新和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的投資，對(duì)退耕還林地區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行資金扶持，并向因改革而收入減少的農(nóng)民提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

1992年歐共體又進(jìn)行了第三次改革，把過(guò)去通過(guò)保證價(jià)格進(jìn)行的資金補(bǔ)償變?yōu)榻o為直接支付給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，具體內(nèi)容如下:(1)通過(guò)有效控制生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的平衡。通過(guò)降低價(jià)格逐步減少產(chǎn)量。(2)通過(guò)增加休閑耕地，降低產(chǎn)量。并對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼。(3)增加對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入。(4)保持農(nóng)民的人數(shù)并保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。這次改革較前兩次改革更系統(tǒng)也更有利，從而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩和農(nóng)業(yè)預(yù)算的國(guó)度膨脹產(chǎn)生了一定的抑制作用。

共同農(nóng)業(yè)政策從制定到實(shí)施，再歷經(jīng)數(shù)次改革，體現(xiàn)了二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)興、繁榮與曲折發(fā)展。由于農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位和高度一體化的政策運(yùn)行機(jī)制，使共同農(nóng)業(yè)政策的制定與實(shí)施更為突出地表現(xiàn)了歐盟整體利益與成員國(guó)家利益對(duì)立統(tǒng)一的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，以及國(guó)家主權(quán)讓渡過(guò)程中的矛盾斗爭(zhēng)與協(xié)調(diào)合作。隨著歐共體的不斷擴(kuò)大，新加入的東歐國(guó)家，既為歐盟各國(guó)帶來(lái)了巨大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力，也為共同農(nóng)業(yè)政策帶來(lái)了更多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)全球化和地區(qū)集團(tuán)化的雙車道上，歐盟作為規(guī)模最大，一體化程度最高的區(qū)域性集團(tuán)，共同農(nóng)業(yè)政策仍在發(fā)揮著自身的特殊作用。

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[6]AWU=Annual Work Unit=275 daily wages per year.

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