[摘要]中國加入世貿(mào)組織對于產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測工作來說，面臨著新的挑戰(zhàn)，同時也是本部門繼續(xù)深化改革、加快發(fā)展的一個機(jī)遇。本文在中國漸進(jìn)式的三階段經(jīng)濟(jì)改革的背景下，思考我國國有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)的深化改革問題，對于改革的方式和步驟提出了建議。本文深入分析梳理了質(zhì)檢系統(tǒng)目前的業(yè)務(wù)內(nèi)容，認(rèn)為政府部門在一些領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)退出，并推動民營化;在另一些領(lǐng)域內(nèi)則應(yīng)加強(qiáng)管理，并且對于進(jìn)入市場為企業(yè)和個人提供相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)制。

[關(guān)鍵詞]民營化 規(guī)制 市場化改革

一、引言

市場化改革30年來我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得舉世矚目的成就。而近二十幾年，國企民營化浪潮也幾乎席卷世界各國。俄羅斯以及許多東歐國家采取了全面快速民營化這樣一種激進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式。這種改革方式的理論基礎(chǔ)是標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論，它認(rèn)為清晰界定的產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)繁榮的先決條件。而中國采取了漸進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌方式。田國強(qiáng)提出內(nèi)生產(chǎn)權(quán)所有制安排理論，論證了經(jīng)濟(jì)自主化、市場化和民營化三階段式漸進(jìn)改革方式的合理性。斯科特·沃爾斯頓的一項(xiàng)關(guān)于電信業(yè)改革問題的研究認(rèn)為:民營化之前先行確立規(guī)制權(quán)威的電信企業(yè)，與電信投資環(huán)境的改善和電話普及率的提高有著直接的聯(lián)系。提供了關(guān)于改革順序應(yīng)如何安排的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)。本文試圖在競爭與規(guī)制的制度框架中分析國有產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)部門改革的方式與步驟。

二、改革的背景

近幾年，國內(nèi)外對于許多中國制造的產(chǎn)品在質(zhì)量方面掀起質(zhì)疑聲浪，特別是三鹿奶粉事件，給企業(yè)以及市場監(jiān)管者都重重地敲響警鐘。以往并不為中國老百姓所熟悉的國家質(zhì)檢總局浮上臺面，頻頻成為媒體焦點(diǎn)。雖然國外對中國制造產(chǎn)品的圍攻難免讓人看出別有用心的痕跡，顯然背后藏有貿(mào)易保護(hù)主義的手。但是以三鹿奶粉為代表的典型事件，也不得不引起人們對進(jìn)一步的市場化改革進(jìn)行深入的思考。我國承擔(dān)技術(shù)監(jiān)督和產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測的機(jī)構(gòu)是成立于2001年的中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局(簡稱國家質(zhì)檢總局)，由國家出入境檢驗(yàn)檢疫局與國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局合并而成，直屬國務(wù)院。其中國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的前身是國家標(biāo)準(zhǔn)局、國家計(jì)量總局、國家經(jīng)貿(mào)委質(zhì)量局三個部門。改革開放后我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)自由化的階段，各種所有制的企業(yè)共存于經(jīng)濟(jì)中，同時市場體系也自發(fā)地、自然而然地發(fā)展壯大起來。國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局對于產(chǎn)品質(zhì)量的管理職能逐漸強(qiáng)化，發(fā)展成為一個兼具科學(xué)研究、市場監(jiān)管以及技術(shù)服務(wù)的綜合性部門。1999年國務(wù)院批準(zhǔn)了國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制改革方案》，開始實(shí)行省以下的垂直管理。質(zhì)檢系統(tǒng)在全國范圍內(nèi)分四級設(shè)置，國家級、省級、市級、縣級。各級質(zhì)檢系統(tǒng)都由行政機(jī)構(gòu)和技術(shù)機(jī)構(gòu)兩部分構(gòu)成。行政機(jī)構(gòu)即國家、省、市、縣各級技術(shù)監(jiān)督局，行使行政執(zhí)法職能。各級技術(shù)監(jiān)督局又分別下設(shè)各類事業(yè)性技術(shù)機(jī)構(gòu)，包括產(chǎn)品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、計(jì)量器具檢測機(jī)構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)及信息研究機(jī)構(gòu)等等。這樣實(shí)行省以下垂直管理的國家質(zhì)檢系統(tǒng)就構(gòu)成了一個站點(diǎn)遍布全國由國家直接管控的龐大系統(tǒng)。

三、質(zhì)檢部門在市場化改革進(jìn)程中暴露出的體制性弊端

質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)的工作職責(zé)主要有三個層面:⑴科學(xué)研究和政策法規(guī)的制定。國家質(zhì)檢總局下設(shè)有各類科研機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)和總局各職能部門共同承擔(dān)著國家各項(xiàng)科研與政策制定的任務(wù)。比如中國計(jì)量科學(xué)研究院承擔(dān)著研究建立、維護(hù)、保存國家計(jì)量基、標(biāo)準(zhǔn)和研究相關(guān)的精密測量技術(shù)的任務(wù)。國家質(zhì)檢總局法規(guī)司負(fù)責(zé)組織起草有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫方面的法律、法規(guī)草案，研擬各項(xiàng)方針政策。⑵行政執(zhí)法的職責(zé)。質(zhì)檢系統(tǒng)依法對生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。以維護(hù)國家在生產(chǎn)、流通以及人身和財產(chǎn)的安全，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。⑶檢驗(yàn)檢測校準(zhǔn)工作。質(zhì)檢系統(tǒng)各級技術(shù)機(jī)構(gòu)面向企業(yè)、個人承擔(dān)具體的產(chǎn)品檢驗(yàn)、檢測和校準(zhǔn)工作。一方面為質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政管理機(jī)構(gòu)履行職責(zé)提供技術(shù)保障，另一方面為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)化、計(jì)量測試和和產(chǎn)(商)品檢驗(yàn)技術(shù)服務(wù)。從這三方面的職責(zé)不難看出，技術(shù)機(jī)構(gòu)雖然將逐步被推向市場，但是它依然在行政上是直接隸屬于技術(shù)監(jiān)督局的，因此整個質(zhì)檢系統(tǒng)就不可避免地成為了這項(xiàng)工作的立法者、執(zhí)法者同時還是為市場提供服務(wù)的經(jīng)營者，其中所固有的矛盾自然是不言而喻的。這樣一種矛盾的狀況所暴露出來的弊端主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

1.行政性壟斷導(dǎo)致檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)低效率

實(shí)行省以下垂直管理的國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)，其技術(shù)機(jī)構(gòu)雖然是事業(yè)單位但是與上級行政部門有著直接的行政隸屬關(guān)系，整個系統(tǒng) 在全國范圍內(nèi)形成行政性壟斷。而這種壟斷特性又直接導(dǎo)致了檢驗(yàn)檢測工作的低效率。⑴行政壟斷導(dǎo)致了監(jiān)督人事實(shí)上的缺位。質(zhì)檢系統(tǒng)技術(shù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管部門是其上級行政管理單位。這里存在兩個問題:一是行政官員監(jiān)管技術(shù)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管人往往不具備實(shí)施監(jiān)管所需要的技術(shù)知識。雖然監(jiān)管人可以外聘專家，但是這些專家只是起到一個咨詢的作用，并不能代替監(jiān)管人實(shí)行監(jiān)管權(quán)利。二是監(jiān)管部門是被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的上級主管部門，這樣實(shí)際上就是自己管自己。不可否認(rèn)，自己管自己也可以發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯誤，但是無法保證其可以完全客觀地發(fā)現(xiàn)并評價自身存在的問題。所以這樣的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督人既沒有足夠的動力，也缺乏相應(yīng)的能力來實(shí)施監(jiān)督，造成監(jiān)督人事實(shí)上的缺位。⑵壟斷造成激勵機(jī)制缺失，行政壟斷更加惡化了整體低效率的狀況。雖然行政執(zhí)法權(quán)在上級行政部門，但是具體實(shí)施檢驗(yàn)檢測出具技術(shù)報告的是技術(shù)機(jī)構(gòu)，而技術(shù)機(jī)構(gòu)又是按行政區(qū)劃設(shè)置，所以每一個技術(shù)機(jī)構(gòu)總有自己基本固定的市場份額。技術(shù)機(jī)構(gòu)作為行政管理部門的直屬事業(yè)單位，人員工資到目前為止一直是國家財政撥款，為社會提供技術(shù)服務(wù)所得收入成為員工津貼、獎金的來源。在市場份額比較固定的情況下，其檢驗(yàn)檢測行為普遍表現(xiàn)為只追求數(shù)量，忙于收取檢定費(fèi)，不追求質(zhì)量，不顧及本單位的信譽(yù)。技術(shù)水平較低的一些技術(shù)機(jī)構(gòu)常常會出現(xiàn)亂出檢驗(yàn)數(shù)據(jù)和檢驗(yàn)結(jié)果的情況。這樣的行政壟斷只激勵技術(shù)人員創(chuàng)收，這種創(chuàng)收只建立在業(yè)務(wù)數(shù)量的基礎(chǔ)之上，而不是建立在服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)之上。低水平的檢驗(yàn)檢測使得強(qiáng)制檢驗(yàn)的實(shí)質(zhì)變成了強(qiáng)制收費(fèi)。

2. 激勵不足科研工作滯后

科研開發(fā)的速度和水平跟不上企業(yè)和市場的步伐。盡管我國質(zhì)檢系統(tǒng)的科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)機(jī)構(gòu)中有很多優(yōu)秀的科研技術(shù)開發(fā)人員，并且完成了眾多的國家、地方、企業(yè)的科研項(xiàng)目，但是，相對于整個經(jīng)濟(jì)社會中不斷涌現(xiàn)出的新產(chǎn)品、新技術(shù)、新的經(jīng)濟(jì)問題來說相應(yīng)的檢驗(yàn)檢測技術(shù)、法律法規(guī)的制定是滯后的。據(jù)商務(wù)部針對2002年國外貿(mào)易技術(shù)壁壘對我國出口企業(yè)影響的調(diào)查顯示，2002年，我國有71%的出口企業(yè)39%的出口產(chǎn)品受到了國外貿(mào)易技術(shù)壁壘的限制，形成出口損失高達(dá)170億美元。事實(shí)上，作為一個政府部門在檢驗(yàn)檢測技術(shù)方面很難真正做到與企業(yè)日新月異的產(chǎn)品完全同步。而傳統(tǒng)體制對科研技術(shù)人員激勵不足，使這類人才流失嚴(yán)重，也是導(dǎo)致科研工作滯后的重要原因。我國的現(xiàn)實(shí)情況是，由于行政壟斷的低效率，產(chǎn)品技術(shù)檢驗(yàn)檢測市場需求量很大，富有創(chuàng)新精神的民營企業(yè)卻被市場拒于門外，因此市場存在大面積的沒有被覆蓋的空間，同時，技術(shù)進(jìn)步又會制造出新的市場，供給卻明顯不足。

四、競爭與規(guī)制——質(zhì)檢部門的改革

1.技術(shù)機(jī)構(gòu)的民營化改革

質(zhì)檢系統(tǒng)的技術(shù)機(jī)構(gòu)向企業(yè)或個人提供檢驗(yàn)檢測調(diào)修的技術(shù)服務(wù)。技術(shù)服務(wù)的內(nèi)涵包括:新檢測技術(shù)的研發(fā)、對于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的宣貫培訓(xùn)、先進(jìn)的儀器設(shè)備、工作人員高水平的技術(shù)操作能力和數(shù)據(jù)分析能力以及認(rèn)真負(fù)責(zé)、熱情積極的工作態(tài)度。在有序的市場競爭環(huán)境下，企業(yè)憑借高質(zhì)量、高性能的產(chǎn)品和企業(yè)自身良好的信譽(yù)和知名度來追求利潤的最大化。檢驗(yàn)檢測服務(wù)其實(shí)是企業(yè)生產(chǎn)活動的延伸。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，專業(yè)化分工水平越來越高，獨(dú)立公正的檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)可以為企業(yè)提供高水平的專業(yè)化服務(wù)。比如:市場委托檢驗(yàn)、產(chǎn)品認(rèn)證等。也可以為企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與消費(fèi)者之間有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量的爭議提供公正、專業(yè)的仲裁。技術(shù)機(jī)構(gòu)向市場所提供的這種服務(wù)具有獨(dú)占性和排他性，具備效用的可分性，這樣一種生產(chǎn)活動具有明顯的私人產(chǎn)品的特點(diǎn)。對于私人產(chǎn)品生產(chǎn)的最優(yōu)所有制安排，傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)給出了充分的解釋和論證，民營化并且促進(jìn)競爭是目前我們所知最好的制度安排。但是正如田國強(qiáng)對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的分析，傳統(tǒng)的新古典經(jīng)濟(jì)理論特別是產(chǎn)權(quán)理論都基于兩個暗含基本假設(shè):所討論的社會具有充分的經(jīng)濟(jì)選擇自由和存在著一個成熟、完善的市場體系。而這些條件是我們當(dāng)前社會還不具備的，從中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌三階段論來說，目前我們正處在第二個階段，也就是市場化的階段。對于具有行政性壟斷特點(diǎn)的龐大的國有質(zhì)檢系統(tǒng)來說，快速民營化以期望市場自動促進(jìn)競爭顯然是不現(xiàn)實(shí)也是不可取的。斯科特·沃爾斯頓使用了200個國家從1985年至1999年的分組調(diào)查數(shù)據(jù)，檢驗(yàn)了電信行業(yè)規(guī)制改革和民營化之間的選擇順序是否有直接結(jié)論關(guān)系，結(jié)果發(fā)現(xiàn):僅僅是迅速民營化而完全忽略了競爭和規(guī)制是一個錯誤，其結(jié)果是南轅北轍的。特別是質(zhì)檢系統(tǒng)本身的工作就直接關(guān)系到現(xiàn)代化市場體系的建設(shè)，其改革的方式和步驟更應(yīng)該從轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)。

田國強(qiáng)提出中國經(jīng)濟(jì)制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)型三階段:⑴經(jīng)濟(jì)自由化。這個階段是從1978年到1992年;⑵建立現(xiàn)代市場體系的市場化階段。市場化階段的時間非常長，至今仍然沒有完成;⑶市場環(huán)境達(dá)到了一定程度時進(jìn)行民營化。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)各級站點(diǎn)遍布全國，從業(yè)人員數(shù)量眾多，固定資本投入總量巨大。雖然職工人數(shù)很多，但是由于是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的行政技術(shù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制過來的，很多部門中通過各種權(quán)利關(guān)系安排就業(yè)的人員為數(shù)不少，特別是在一些相對不發(fā)達(dá)地區(qū)檢驗(yàn)檢測的技術(shù)技能不僅不能跟進(jìn)企業(yè)新產(chǎn)品的創(chuàng)新速度，而且連基本應(yīng)達(dá)到的水準(zhǔn)都不能保證。固定資本投入總量雖多，但是辦公設(shè)備不足、陳舊，檢驗(yàn)檢測設(shè)備過時、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)等現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。在這樣情況下迅速民營化可能遇到的國有資產(chǎn)流失、人員下崗分流帶來的社會不安定和對立情緒是可想而知的。在目前市場體系還沒有完全建立起來的情況下，漸進(jìn)式的改革同樣適用于質(zhì)檢系統(tǒng)。本文認(rèn)為今后的改革應(yīng)打破這一領(lǐng)域行政性壟斷的格局，采取有效的規(guī)制政策允許盈利性的私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入檢驗(yàn)檢測市場，為企業(yè)和個人提供產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)方面的咨詢、培訓(xùn)、檢驗(yàn)檢測調(diào)修服務(wù)。從而與現(xiàn)存的國有技術(shù)機(jī)構(gòu)形成競爭，以達(dá)到提高效率，增進(jìn)社會福利的目的。事實(shí)上，質(zhì)檢系統(tǒng)作為基礎(chǔ)部門之一，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨額資金需求，有限的政府財政力量對于技術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)備升級換代和科學(xué)研發(fā)的市場需求顯然難以支撐，目前已經(jīng)出現(xiàn)捉襟見肘、步履維艱的局面。與此同時大量民間資本卻在閑置待用，不知投向何方。政府與民間在資金運(yùn)動上的不平衡，源自國家壟斷體制下形成的嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入限制。為此，解除國家壟斷，放松市場準(zhǔn)入限制，充分吸收社會和民間資本進(jìn)入檢驗(yàn)檢測市場，進(jìn)而形成有效的競爭機(jī)制，將為市場經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。適宜的政府規(guī)制使服務(wù)供應(yīng)商與消費(fèi)者之間的博弈趨向一種良性的循環(huán)，也就是說服務(wù)質(zhì)量與信譽(yù)成為該服務(wù)供應(yīng)商的核心競爭力，從而，產(chǎn)品的消費(fèi)者就是企業(yè)生產(chǎn)活動和產(chǎn)品質(zhì)量的真正監(jiān)督人，良好的獲利能力就是激勵檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量的動力。市場機(jī)制和合理的政府規(guī)制可以解決目前沒有解決的激勵不足、監(jiān)督人缺位的問題。在推動民營化之前，先行設(shè)置合理的規(guī)制政策已被證明是非常必要的。

2.規(guī)制、監(jiān)管部門與技術(shù)機(jī)構(gòu)脫鉤

為維護(hù)市場秩序、度量衡的統(tǒng)一以及為了保護(hù)國家安全、人身安全、保護(hù)環(huán)境，政府應(yīng)該對于為市場提供檢驗(yàn)檢測服務(wù)的民營企業(yè)或國有事業(yè)單位所從事的活動進(jìn)行有效的監(jiān)管和規(guī)制。這項(xiàng)服務(wù)應(yīng)該由政府來提供，因?yàn)樗哂忻黠@的公共產(chǎn)品的特性，具有非競爭性和非排他性的特點(diǎn)。但是正如上文所說，監(jiān)管者和被監(jiān)管者如果有著直接的行政隸屬關(guān)系，從而形成了行政性壟斷的格局會導(dǎo)致監(jiān)管不力和監(jiān)管不嚴(yán)。在開放民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的同時，要使那些進(jìn)入市場為企業(yè)、個人提供檢驗(yàn)檢測服務(wù)的原國有事業(yè)單位也逐漸與上級行政執(zhí)法部門脫鉤，與民營公司保持平等的競爭關(guān)系。作為有行政執(zhí)法權(quán)的技術(shù)監(jiān)督部門則應(yīng)該保留有自己的技術(shù)力量，包括人員、設(shè)備、場地等等，以便為行政執(zhí)法提供技術(shù)支持，但是其不應(yīng)再參與任何盈利性的市場經(jīng)營活動，即完全退出市場。監(jiān)管機(jī)構(gòu)一方面要監(jiān)管市場，另一方面應(yīng)對從事檢驗(yàn)檢測活動的企業(yè)進(jìn)行規(guī)制，包括:①對于進(jìn)入企業(yè)的規(guī)制管理?？梢猿闪ⅹ?dú)立于行政機(jī)構(gòu)的技術(shù)委員會專門負(fù)責(zé)對進(jìn)入企業(yè)資質(zhì)的考核，比如對于人員技術(shù)水平、設(shè)備、場地、資金的考核;②對服務(wù)信息的監(jiān)管。采取強(qiáng)制性產(chǎn)品信息以及違規(guī)檢驗(yàn)檢測信息披露的措施;③嚴(yán)格責(zé)任原則。加大對于市場中出具虛假檢測報告機(jī)構(gòu)的處罰力度等等。

五、結(jié)論

本文在中國漸進(jìn)式的三階段經(jīng)濟(jì)改革的背景下，思考我國國有質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)的深化改革問題，對于改革的方式和步驟提出了建議。本文深入分析梳理了質(zhì)檢系統(tǒng)目前的業(yè)務(wù)內(nèi)容，認(rèn)為可以劃分為三大部分，即科學(xué)研究和政策法規(guī)的制定;對市場進(jìn)行監(jiān)管的行政執(zhí)法的職責(zé);向市場提供服務(wù)的檢驗(yàn)檢測校準(zhǔn)工作。進(jìn)一步對這三項(xiàng)活動的經(jīng)濟(jì)屬性做出了分析，認(rèn)為其中向市場提供的檢驗(yàn)檢測服務(wù)具有私人產(chǎn)品的屬性因此應(yīng)該推動檢驗(yàn)檢測技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的民營化，使原國有事業(yè)單位與上級行政主管部門逐漸脫鉤，在該領(lǐng)域內(nèi)引入競爭;鼓勵民間機(jī)構(gòu)參與科研活動，而政府退出市場。政策法規(guī)的制定和對市場的監(jiān)管顯然具有公共產(chǎn)品的屬性，政府部門則應(yīng)該做好監(jiān)管人的角色。不僅如此，本文采用在某些行業(yè)已經(jīng)被理論和實(shí)踐檢驗(yàn)證實(shí)了的流行觀點(diǎn)，即在推動民營化之前應(yīng)先行設(shè)置好合理的規(guī)制政策的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府不僅應(yīng)做好市場的監(jiān)管人，還要對于進(jìn)入檢驗(yàn)檢測市場的私營企業(yè)以及與政府部門逐漸脫鉤進(jìn)入市場的原國有技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的規(guī)制。

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