相較2005年成立的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，新成立的國家能源委在人員構(gòu)成和工作方式上都有所不同。業(yè)界對新機構(gòu)寄望頗高，認為這是中國進一步推進能源體制改革的信號

《財經(jīng)》記者 李緯娜 巢新蕊

在延遲近兩年后，中國能源的最高戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)——國家能源委員會正式登臺亮相。

1月27日，國務(wù)院決定成立國家能源委員會(下稱能源委)的消息正式對外發(fā)布。能源委的主要職責，是研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)能源開發(fā)和能源國際合作的重大事項。

能源委主任由國務(wù)院總理溫家寶擔任，副主任由國務(wù)院主管能源工作的副總理李克強擔任，委員共有21位(見附表)。能源委下設(shè)國家能源委員會辦公室(下稱能委辦)，主任由國家發(fā)改委主任張平兼任，副主任由國家能源局局長張國寶兼任。能委辦的具體工作由能源局承擔。

2008年兩會期間，在對外闡述政府機構(gòu)改革方案時，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏就曾表示將設(shè)立能源委員會，該委員會辦公室的工作由新組建的國家能源局承擔，同時不再保留國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)。然而，能源委未能如期推出，原因外界不得而知。

相較2005年成立的國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，能源委在人員構(gòu)成和工作方式上都將有所不同，多位專家對新機構(gòu)寄予厚望，認為這是中國將進一步推進能源體制改革的信號。

“眼下正是全球能源的轉(zhuǎn)型期，中國能源發(fā)展也到了關(guān)鍵時刻，這時候太需要一個‘總指揮者’了。”中國能源網(wǎng)副總裁韓曉平評價說。

管理體制始終沒理順

事實上，能源委并不是在中國第一次出現(xiàn)。

1980年8月，國家能源委員會首次誕生，總體編制150人，由當時的國務(wù)院副總理余秋里、康世恩兼任正、副主任，時任煤炭部部長高楊文、電力部部長王林、石油工業(yè)部副部長李天相等均位列其中，業(yè)界譽之“高規(guī)格、強陣容”。

然而，能源委的作用只能發(fā)揮在調(diào)整能源規(guī)劃上，生產(chǎn)調(diào)度、電場運行等實權(quán)仍掌握在煤炭部、電力部、石油工業(yè)部手中，能源委又與當時的國家計委職能交叉，尤其在投資權(quán)、定價權(quán)上受制于后者。兩年后，能源委撤銷。

1988年4月，經(jīng)全國人大批準，國務(wù)院決定撤銷水利電力部，成立能源部，總體編制450人。這也是迄今為止中國能源管理史上惟一的能源部，時任國家計委副主任的黃毅誠擔任能源部部長。

不過，能源部的工作仍需要各政府部門配合，而黃毅誠既不是中央委員，也不是中央候補委員，實際權(quán)限遠遠不及其他部委。加之能源部的部分職能同樣與當時的國家計委和國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦重合，故時至1993年，能源部撤銷。

此后12年，中國的能源管理始終處在分而治之的狀態(tài)。

2005年5月，國務(wù)院設(shè)立國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組，由時任發(fā)改委主任馬凱任小組辦公室主任，時任發(fā)改委能源局局長徐錠明任副主任。該領(lǐng)導(dǎo)小組主要負責研究國家能源發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究能源開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、能源對外合作等重大政策，并向國務(wù)院提出建議。

但這個機構(gòu)過于松散，被業(yè)內(nèi)評價為“僅僅在一些重大問題和宏觀問題上起草政策，提出建議，更多的作用并沒有體現(xiàn)”。

2008年的政府機構(gòu)改革中，國家能源委未能如期成立，僅成立了國家能源局(副部級，下稱能源局)，整合了煤炭、電力、石油、天然氣等部分管理職能，國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室則“名存實亡”。

然而，由于掛靠在國家發(fā)改委，能源局在行使管理職能時遭遇到諸多尷尬。

以能源價格改革為例，首先，定價權(quán)和重大項目審批權(quán)由發(fā)改委價格司掌握，能源局沒有話語權(quán);其次，大多數(shù)能源企業(yè)均為央企，面對正部級的央企領(lǐng)導(dǎo)，副部級的能源局很難強勢;再者，價格改革多半涉及到地方利益，地方政府對此都不甚積極，能源局也往往指揮不動，“力不從心”，就難免“表現(xiàn)平平”。

“實際上，能源局只起到了政策研究和部分協(xié)調(diào)作用，很多重大問題，他們都很難解決?！敝袊茉囱芯繒茉唇?jīng)濟專業(yè)委員會副主任吳鐘瑚對《財經(jīng)》記者如是評價。

他認為，在近兩年的時間里，國家能源局在能源體制改革等關(guān)鍵領(lǐng)域中所扮演的角色，與原來的發(fā)改委能源局相比，并沒有太大變化。

國家能源局局長張國寶對能源局的困境并不諱言。2009年初，在全國能源工作會議上，張國寶就指出，能源局缺乏實施行業(yè)管理的手段和資源。他舉例說，煤炭行業(yè)管理的五個許可證，沒有一個由能源局發(fā)，核電廠運行操控員考評在能源局，但發(fā)證又在國家核安全局，這讓能源局難以履行職責。

能源委能否協(xié)調(diào)管理

此次能源委的成立，正是為了促成跨部門的協(xié)調(diào)合作。

《財經(jīng)》記者獲悉，在目前情況下，能源委將成為一個常設(shè)機構(gòu)。因為目前中國各項能源管理職能仍分散在發(fā)改委、環(huán)保部、國土部、科技部、安全部、電監(jiān)會、安監(jiān)會等十多個部門和全國性的石油、煤炭、電力等行業(yè)協(xié)會手中，而部委及行業(yè)協(xié)會間的權(quán)限劃分短時間內(nèi)不可能出現(xiàn)大變動，故中國將維持目前“多頭管理、分散管理”的能源管理現(xiàn)狀。

多年來，石油石化企業(yè)、電力企業(yè)、煤炭企業(yè)以及新能源企業(yè)在上下游協(xié)作與資源分配上矛盾重重，利益糾葛頗為復(fù)雜，行業(yè)改革與整合難度讓人生畏。

解決分散問題的辦法，就是讓能源委發(fā)揮統(tǒng)籌功能。為此，能源委將由總理負責定期或有針對性地召集聯(lián)席會議，審議諸如能源戰(zhàn)略、重大能源政策調(diào)整、重大能源布局等議題，并協(xié)調(diào)各部委在能源體制改革中的工作。能源委辦公室的辦公地址將設(shè)在能源局內(nèi)，有可能是“兩塊牌子、一套人馬”。能源委做出的決議將由能源局具體執(zhí)行。

“能源委最主要的作用就是協(xié)調(diào)多個部門之間的聯(lián)動，以推動時下能源局無法推進的各項改革。”韓曉平對《財經(jīng)》記者說。

國家能源局正著手起草能源“十二五”規(guī)劃，新能源發(fā)展規(guī)劃也在制定之中。在受訪者看來，能源委成立后，需立刻著手推動天然氣、電力和煤炭領(lǐng)域的改革。

在天然氣領(lǐng)域，中國三分之一的天然氣供應(yīng)將由中哈管道提供，中國也將逐漸步入“天然氣時代”。如何保護這條管道不受攻擊、如何應(yīng)對至少0.5元/立方米的價格上漲、如何建立地下儲備庫、如何據(jù)此進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，均需能源委協(xié)調(diào)解決。

電價改革目前遭遇重重阻力，導(dǎo)致電力體制改革無法推動。而天然氣最合理的應(yīng)用是發(fā)展分布式能源(指分布在用戶端的能源綜合利用系統(tǒng)。以熱電冷聯(lián)產(chǎn)技術(shù)為基礎(chǔ)，與大電網(wǎng)和天然氣管網(wǎng)組網(wǎng)運行，向一定區(qū)域內(nèi)的用戶同時提供電力、蒸汽、熱水和空調(diào)服務(wù))，這也會改變中國現(xiàn)有的從上至下的供電方式，無論對管理部門還是企業(yè)，這都是一個全新挑戰(zhàn)。

煤炭領(lǐng)域，關(guān)于煤電長協(xié)機制建立、鐵路公路運力的落實與保障、新煤炭交易體系構(gòu)建等，也亟須能源委盡早協(xié)調(diào)。

此外，中國已向世界宣告了至2020年的節(jié)能減排承諾，今后，中國更需要一部能夠長期有效執(zhí)行的能源戰(zhàn)略規(guī)劃，而這也需要能源委調(diào)動各部委配合完成。

一位原能源部司局級官員接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，“中國此前也制訂過幾套相關(guān)能源發(fā)展規(guī)劃，但鮮有長期執(zhí)行下來的，這與歷屆能源管理者任期有限有關(guān)?！贝舜蔚哪茉次欠駮?0年前一樣曇花一現(xiàn)?這是縈繞在眾多業(yè)內(nèi)人士心中的疑問。

吳鐘瑚的看法是，重建能源委應(yīng)是未來建立能源部的一個過渡?！吧弦惠啓C構(gòu)改革中，大家都盼望能源部出現(xiàn)，但最后只設(shè)立了能源局。現(xiàn)在，為提升能源地位，重設(shè)能源委，但從能源體制改革的角度說，并沒有完全到位，還需要出現(xiàn)一個統(tǒng)一的能源管理部門?！?/p>

“中國能源界非常需要這樣一個高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，但其能發(fā)揮多大作用，更多取決于下屆政府?！鄙鲜霾辉妇呙脑茉床抗賳T對《財經(jīng)》記者說。

他認為，下一步，中國能源管理可能呈現(xiàn)出兩種動向，一是能源局的聲音變得更強，二是能源委更加務(wù)實?！袄硐胫械闹袊茉垂芾眢w制架構(gòu)應(yīng)該是，在國務(wù)院設(shè)立相應(yīng)的職能機構(gòu)，同時成立跨部委的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，再加上國家級的能源議事咨詢委員會。具體執(zhí)行責任則可由能源局承擔?！?/p>

他指出，一個合格的國家綜合性能源管理機構(gòu)，其職能應(yīng)包括戰(zhàn)略與規(guī)劃、管理與協(xié)調(diào)、能源外交?！澳壳?，需重點加強的正是能源管理與協(xié)調(diào)。”■