《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則的再度模糊，累積了公共采購(gòu)領(lǐng)域的分歧，仍待“兩法合一”解決

《財(cái)經(jīng)》記者 吳金勇

1月11日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱意見(jiàn)稿)全文，并要求有關(guān)單位和各界人士于2月5日前提出意見(jiàn)。

四個(gè)月前，國(guó)務(wù)院法制辦以同樣方式對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》公開(kāi)征求意見(jiàn)?！斑@是中國(guó)法制公開(kāi)化、透明化建設(shè)的重要步驟?！睔W盟商會(huì)能源工作組副主席程紅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，該商會(huì)兩次分別匯總了其意見(jiàn)。

“本次歐盟商會(huì)的意見(jiàn)集中在減少實(shí)施細(xì)則中的不確定性和模糊性。”程紅說(shuō)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》分別實(shí)施于2000年和2003年，這兩部經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)頒布、擁有同等效力的法律，成為中國(guó)公共采購(gòu)的基本準(zhǔn)繩，但兩法之間的沖突已為業(yè)界詬病多年。作為其配套的實(shí)施細(xì)節(jié)承載了諸多期許，現(xiàn)在看來(lái)均未承擔(dān)起配套細(xì)化的任務(wù)。

供應(yīng)商困惑“本國(guó)貨”

“本國(guó)貨”是政府采購(gòu)中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題之一。2003年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《政府采購(gòu)法》第十條即提到，“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”，并規(guī)定本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的界定，依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

但七年一晃而過(guò)，此次公布的意見(jiàn)稿同樣沒(méi)有對(duì)“本國(guó)貨”的定義，給出答卷。

意見(jiàn)稿第十條稱，本國(guó)貨物是指在中國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)，且國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本超過(guò)一定比例的最終產(chǎn)品，并規(guī)定了公式:國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本比例=(產(chǎn)品出廠價(jià)格-進(jìn)口價(jià)格)/產(chǎn)品出廠價(jià)格。

“盡管比以往有所進(jìn)步，但我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)比例有更具體描述，否則還是不知如何實(shí)施?！?歐盟商會(huì)公共采購(gòu)工作組主席范克高夫(Gilbert Van Kerckhove)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“我們希望政府能將該政策清晰化，避免那些在中國(guó)進(jìn)行了大量投資建設(shè)生產(chǎn)設(shè)施，或轉(zhuǎn)讓技術(shù)和知識(shí)的外國(guó)企業(yè)受到歧視?！?/p>

業(yè)界及學(xué)界認(rèn)為，意見(jiàn)稿未對(duì)“一定比例”進(jìn)行界定，這是配套的行政法規(guī)不宜回避的問(wèn)題。

除此之外，意見(jiàn)稿留存的模糊地帶尚多，如本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定;本國(guó)貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)政策和辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定。

《財(cái)經(jīng)》記者向財(cái)政部相關(guān)部門(mén)求證有關(guān)事宜，對(duì)方答復(fù)時(shí)機(jī)不適宜。

實(shí)際上，歐盟商會(huì)對(duì)此的擔(dān)心由來(lái)已久。以2009年6月國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦等發(fā)布“[2009]1361號(hào)”文件為例，這份旨在擴(kuò)大內(nèi)需、加強(qiáng)工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管的《通知》第二部分強(qiáng)調(diào)，“除需要采購(gòu)的工程、貨物或者服務(wù)，在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取，或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取等法定情形外，應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品?！?/p>

針對(duì)一些國(guó)外媒體對(duì)該文件貿(mào)易保護(hù)主義的質(zhì)疑，商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委隨后回應(yīng)稱，《通知》不是針對(duì)中國(guó)刺激經(jīng)濟(jì)方案而出臺(tái)的新措施，更不是貿(mào)易保護(hù)主義行為，其中關(guān)于采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品的規(guī)定范圍，“包括依法在華設(shè)立的外商投資企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品”。

然而，歐盟商會(huì)在2009年9月2日發(fā)布《歐盟企業(yè)在中國(guó)建議書(shū)2009/2010》，文中稱:“在過(guò)往的風(fēng)電設(shè)備競(jìng)標(biāo)中，中國(guó)對(duì)非本土企業(yè)存在歧視?！?/p>

中國(guó)于2003年開(kāi)始在風(fēng)電項(xiàng)目上推行特許權(quán)招標(biāo)。起初對(duì)風(fēng)電機(jī)組單機(jī)容量和國(guó)產(chǎn)化率沒(méi)有明確要求。2005年7月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，明確風(fēng)電設(shè)備國(guó)產(chǎn)化率要達(dá)到70%以上。

來(lái)自歐盟商會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2005年起沒(méi)有一家外資公司在此領(lǐng)域中標(biāo)。上述歐盟年度白皮書(shū)分析認(rèn)為，“中國(guó)政府聲稱，外國(guó)制造商被淘汰的原因主要在于價(jià)格較高;但是這無(wú)法解釋為什么評(píng)標(biāo)委員會(huì)又總是以‘技術(shù)原因’淘汰外資公司?！?/p>

而歌美颯風(fēng)電(天津)有限公司市場(chǎng)發(fā)展總監(jiān)莫帝(Motiloa)則對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，“我們?cè)谥袊?guó)本土生產(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)是‘本國(guó)貨’，但直到目前中國(guó)法律對(duì)此表述仍不明確?！?/p>

采購(gòu)方無(wú)標(biāo)準(zhǔn)

十年來(lái)，隨著新能源戰(zhàn)略的深入，中國(guó)可再生能源及風(fēng)電相關(guān)政策不斷出臺(tái)。在此過(guò)程中，全球知名風(fēng)機(jī)供應(yīng)商基本都在中國(guó)建立了大規(guī)模的、設(shè)施先進(jìn)的生產(chǎn)廠。

“目前，中國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已進(jìn)入整合競(jìng)爭(zhēng)階段?！睔W盟商會(huì)能源工作組副主席程紅說(shuō)，“在此轉(zhuǎn)折關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)風(fēng)電行業(yè)發(fā)展應(yīng)進(jìn)一步提升質(zhì)量和提升公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?！?/p>

主管采購(gòu)的一些中國(guó)官員，則有另一種看法?！澳壳埃谏a(chǎn)和采購(gòu)環(huán)節(jié)中國(guó)已經(jīng)很公平、很開(kāi)放了?！鄙轿魇≌胁少?gòu)中心主任趙建新對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。

以采購(gòu)為例，在該中心2009年總額約2億元人民幣的汽車采購(gòu)中，絕大部分是奧迪、豐田、日產(chǎn)等合資產(chǎn)品;約4億元采購(gòu)額的 IT產(chǎn)品中，合資產(chǎn)品占50%。

“從規(guī)模到份額來(lái)看，根本不存在他們所說(shuō)的歧視現(xiàn)象?！壁w建新說(shuō)。

而在重大設(shè)備的招標(biāo)采購(gòu)中，情況又如何呢?

廣東省佛山市南海區(qū)政府采購(gòu)中心主任黃冬如向《財(cái)經(jīng)》記者介紹，中國(guó)政策和法律一直采納國(guó)際通行做法，即采購(gòu)國(guó)貨和進(jìn)口產(chǎn)品審核。

一是按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，開(kāi)展政府采購(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)，這僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。

二是確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，必須在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)展前按照國(guó)家規(guī)定報(bào)經(jīng)有關(guān)部門(mén)審核同意。

財(cái)政部對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品定義為:通過(guò)中國(guó)海關(guān)報(bào)送驗(yàn)收進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)且產(chǎn)自關(guān)境外的產(chǎn)品。在黃冬如看來(lái)，外資公司在中國(guó)設(shè)廠并于中國(guó)境內(nèi)銷售的產(chǎn)品視同國(guó)貨。

國(guó)內(nèi)一些行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)也認(rèn)為，近年來(lái)，在大型設(shè)備采購(gòu)中，招標(biāo)采購(gòu)人強(qiáng)烈要求采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、排斥國(guó)產(chǎn)品牌的例子還大量存在。“這主要是因?yàn)樵谝恍┻M(jìn)口產(chǎn)品中，核心技術(shù)確實(shí)比同類國(guó)產(chǎn)品牌高。但中國(guó)要實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)出臺(tái)支持采購(gòu)國(guó)貨的更明細(xì)的政策措施，這符合國(guó)際慣例?！秉S冬如說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東也認(rèn)為，當(dāng)前法律的規(guī)定尚不算明確。“從技術(shù)角度講，確立標(biāo)準(zhǔn)的難度不大。我們總說(shuō)采購(gòu)本國(guó)貨，可是什么是本國(guó)貨的標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有。在公共采購(gòu)上，相關(guān)政府部門(mén)一方面沒(méi)有盡到責(zé)任，另一方面又對(duì)同一問(wèn)題重復(fù)出臺(tái)政策?！?/p>

對(duì)此，黃冬如也提出了具體看法。實(shí)際上早在2007年底，財(cái)政部就出臺(tái)了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》，以嚴(yán)格限制進(jìn)口產(chǎn)品審核的方式，保護(hù)本國(guó)貨的政府采購(gòu)。黃冬如認(rèn)為，此項(xiàng)規(guī)定操作性強(qiáng)，實(shí)施效果很好。2008年年中，財(cái)政部還專門(mén)出臺(tái)了補(bǔ)充意見(jiàn)。

2009年4月，國(guó)務(wù)院又發(fā)文強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格審核進(jìn)口產(chǎn)品的采購(gòu)，凡國(guó)內(nèi)產(chǎn)品能夠滿足需求的都要采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。然而，僅僅又時(shí)隔兩月，國(guó)家發(fā)改委又牽頭其他部委聯(lián)合下發(fā)了[2009]1361號(hào)文件，也由此引發(fā)諸多爭(zhēng)議。

“由于體制不健全，招標(biāo)和采購(gòu)分屬不同管理部門(mén)，就同一政策行為出臺(tái)不同制度和措施，在制度適用和執(zhí)行上容易混淆，這也使得政府采購(gòu)政策的功能大打折扣?！秉S冬如說(shuō)。

公共采購(gòu)法猜想

《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》都是全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的法律，具有同等的法律效力。雖然有時(shí)間先后，有程序和實(shí)體之分別，但基本規(guī)范的是同一采購(gòu)行為。兩法沖突在所難免，主要集中體現(xiàn)在工程適用招投標(biāo)管理，還是應(yīng)納入政府采購(gòu)管理的爭(zhēng)議上。

“在國(guó)際上，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家會(huì)為一個(gè)采購(gòu)方式專門(mén)立法的，唯獨(dú)中國(guó)是將兩法并列的?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授徐煥東說(shuō)，“按理說(shuō)，招投標(biāo)只是采購(gòu)方式之一。其他采購(gòu)方式還有如談判采購(gòu)、單一采購(gòu)、協(xié)議供貨等，如果每種采購(gòu)方式都要立法，那么這些法律與《政府采購(gòu)法》又是什么關(guān)系呢?”

這也在一定程度上給企業(yè)帶來(lái)不適應(yīng)。歌美颯風(fēng)電(天津)有限公司市場(chǎng)發(fā)展總監(jiān)莫帝(Motiloa)一直以為該公司的風(fēng)力渦輪發(fā)電機(jī)的采購(gòu)招標(biāo)是受《招標(biāo)投標(biāo)法》管轄的，但看到最近公開(kāi)的意見(jiàn)稿后，“這塊業(yè)務(wù)可能又要?dú)w政府采購(gòu)的相關(guān)法律管?！?/p>

“依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條、《政府采購(gòu)法》第二條和第十五條的規(guī)定，我們認(rèn)定，由國(guó)有大中型企業(yè)投資進(jìn)行的風(fēng)電項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)均受《招標(biāo)投標(biāo)法》的管轄?！睔W盟商會(huì)的程紅說(shuō)。

但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者向一些風(fēng)電業(yè)內(nèi)人士了解，由于一些相關(guān)部門(mén)和地方政府在理解和執(zhí)行法律中的不一致，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中確實(shí)出現(xiàn)過(guò)管轄不一致的現(xiàn)象，而最近公布的意見(jiàn)稿對(duì)此描述也很模糊。

兩法之爭(zhēng)背后，還有頻出的體現(xiàn)部門(mén)利益的規(guī)章。如2004年9月，財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。次年3月，國(guó)家發(fā)改委牽頭七部委頒布了《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，兩者規(guī)范的卻是同一采購(gòu)行為。

財(cái)政部一位人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，在兩個(gè)管理辦法的內(nèi)部培訓(xùn)班上，有學(xué)員向一位參與立法的高官請(qǐng)教，若由政府采購(gòu)中心公開(kāi)招標(biāo)，采購(gòu)水利工程中的水電設(shè)備，應(yīng)適用哪一規(guī)章?這位官員也是無(wú)言。

山西省政府集中采購(gòu)中心主任趙建新告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“要想兩個(gè)法律體系更好地銜接，就要在修訂法律時(shí)放棄部門(mén)利益，同時(shí)盡量與WTO框架下的《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)接軌?！?/p>

徐煥東也認(rèn)為，不要做補(bǔ)丁式的立法，應(yīng)該從國(guó)家利益和納稅人利益出發(fā)，從統(tǒng)一規(guī)范管理的角度來(lái)解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，“未來(lái)招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中工程服務(wù)采購(gòu)應(yīng)走向一體化?！薄?/p>

本刊記者劉瀘對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)