國(guó)際社會(huì)除了向海地提供必要的資金和物資援助，更需要幫助其政府恢復(fù)執(zhí)政能力

《財(cái)經(jīng)》記者 王宇 錢(qián)亦楠

地震后的多國(guó)緊急救援階段逐漸進(jìn)入尾聲，國(guó)際社會(huì)也轉(zhuǎn)向思考海地重建的理性問(wèn)題。1月25日，加拿大總理哈珀在蒙特利爾召開(kāi)的首次海地震后國(guó)際協(xié)調(diào)大會(huì)上稱(chēng)，海地重建需要十年。

海地是整個(gè)美洲地區(qū)自美國(guó)之后第二個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，卻素有“NGO(非政府組織)共和國(guó)的稱(chēng)號(hào)”。地震前，海地已嚴(yán)重依賴(lài)于國(guó)際援助，其中，或因政變，或因貪腐，不少?lài)?guó)際援助都打了水漂。從1990年到2003年，海地共收到40億美元國(guó)際援助，以及10億美元海外僑匯。世行對(duì)其在海地的援助評(píng)級(jí)卻是“不滿(mǎn)意”，即投入巨大，收效甚微。

避免無(wú)效援助

海地重建，首先面臨著巨大的資金缺口。重建工作中基礎(chǔ)設(shè)施所需要的資金暫且不論，僅維持海地受災(zāi)民眾生存的糧食就花費(fèi)巨大。世界糧食項(xiàng)目組織正向海地展開(kāi)食物救援行動(dòng)，計(jì)劃到2010年底為止，預(yù)計(jì)耗資8億美元，但目前僅籌措到1.9億美元的善款。地震后，世界銀行允諾1億美元救助，聯(lián)合國(guó)拿出1000萬(wàn)美元的應(yīng)急基金，歐洲國(guó)家承諾1370萬(wàn)美元，但這些資金仍是杯水車(chē)薪。

更大的問(wèn)題是資金的有效運(yùn)用。法國(guó)索邦大學(xué)的海地學(xué)生沙勒梅爾(Mehdi Chalmers)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“地震后，海地人都是自己照顧自己。和過(guò)去一樣，盡管海地被各種國(guó)際援助包圍，卻很少有人能夠感受這些援助資金的效果。那些援助都投向了一些連內(nèi)容都不清楚的項(xiàng)目里?！?/p>

長(zhǎng)期以來(lái)，海地政府的統(tǒng)治和管理能力低下，使民眾對(duì)政府缺乏信任。1987年，海地頒布了以美國(guó)和法國(guó)為藍(lán)本的憲法，卻形同虛設(shè)，掮客政治、前軍人、家族勢(shì)力依然左右著海地政治。

地震后，世界銀行表示，將對(duì)海地啟動(dòng)災(zāi)難評(píng)估的行動(dòng)，以幫助海地政府進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，制定重建計(jì)劃。但海地政府常年忽視財(cái)政、統(tǒng)計(jì)工作，雖然1985年頒布了預(yù)算改革法，也并未真正施行，因此，海地經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，給未來(lái)的災(zāi)難評(píng)估會(huì)帶來(lái)很大阻礙。

一位不愿意透露姓名、在海地NGO工作長(zhǎng)達(dá)十年的歐洲人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，海地國(guó)家或地方政府的領(lǐng)導(dǎo)能力受到嚴(yán)重質(zhì)疑。比如在海地北部城市戈納伊夫(Gonaives)，2008年的一場(chǎng)洪水曾令這里的無(wú)數(shù)家庭流離失所。但18個(gè)月后，這種狀態(tài)仍未改變。一大原因就是海地政府一直沒(méi)有解決土地的問(wèn)題，以便重新安置當(dāng)?shù)貫?zāi)民?！罢?dāng)年的承諾到現(xiàn)在都沒(méi)有兌現(xiàn)，我很難相信他們現(xiàn)在能兌現(xiàn)新的承諾。”

海地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)分散，也反映了其政府權(quán)威的缺失。根據(jù)美國(guó)公共管理學(xué)會(huì)一份對(duì)海地的研究報(bào)告顯示，95%的海地經(jīng)濟(jì)為地下經(jīng)濟(jì)，80%的城市經(jīng)濟(jì)為“賬外經(jīng)濟(jì)”，失業(yè)率高達(dá)70%。一小部分家族精英控制著海地的進(jìn)出口、旅游業(yè)、建設(shè)業(yè)和制造業(yè)，約4%的人擁有全國(guó)財(cái)富的66%。

此外，救援、重建工作中大量資金的涌入，可能會(huì)滋生嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題。沙勒梅爾告訴《財(cái)經(jīng)》記者:“你只要看一眼海地那些由國(guó)際社會(huì)資助的公路就知道。由于修建者‘節(jié)約經(jīng)費(fèi)’，這些道路通常質(zhì)量很差?！?/p>

為了規(guī)避貪腐問(wèn)題和中央政府缺乏效率問(wèn)題，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署曾嘗試分散化的援助模式，即支持地方項(xiàng)目和小型企業(yè)。但由于政權(quán)更迭頻繁，結(jié)果使援助被不斷延期甚至減少。

重塑政府執(zhí)政能力

目前，國(guó)際社會(huì)已基本達(dá)成共識(shí)，對(duì)于海地長(zhǎng)期的重建工作來(lái)說(shuō)，更重要的是授之以漁，培養(yǎng)和加強(qiáng)海地政府的執(zhí)政能力。國(guó)際紅十字組織行動(dòng)主任卡恩布爾(Pierre Krahenbuhl)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示:“國(guó)際社會(huì)必須要跟幸存下來(lái)的政府一起工作。雖然海地沒(méi)有足夠的資源獨(dú)立完成重建，但如果所有的事情都在沒(méi)有海地政府參與的情況下，也是無(wú)效的。”

國(guó)際紅十字組織正與海地的醫(yī)療和法醫(yī)隊(duì)伍一起進(jìn)行醫(yī)療救助和處理尸體工作，以便向當(dāng)?shù)厝藛T傳授知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)?？ǘ鞑紶柛嬖V《財(cái)經(jīng)》記者，考慮到地震前，國(guó)際紅十字組織就與海地的水資源委員會(huì)一起工作，并協(xié)助提供首都太子港20%的城市供水，因此未來(lái)可能會(huì)繼續(xù)幫助海地進(jìn)行修復(fù)和建立城市水網(wǎng)。

“如果海地能夠重視自身能力建設(shè)，擺脫依賴(lài)外援的怪圈，這場(chǎng)地震或?qū)⑹且粋€(gè)契機(jī)?！笨ǘ鞑紶栒f(shuō)。

在海地，現(xiàn)在有眾多國(guó)家和組織對(duì)其救援，因此重建中的協(xié)調(diào)工作將極其繁瑣?？ǘ鞑紶柛嬖V《財(cái)經(jīng)》記者:“目前沒(méi)有統(tǒng)一、有效的協(xié)調(diào)，結(jié)果是每一方只是在處理一個(gè)碎片化的部分，對(duì)于未來(lái)的重建也沒(méi)有整體的規(guī)劃?！?/p>

在誰(shuí)牽頭協(xié)調(diào)國(guó)際援助的問(wèn)題上，美國(guó)和加拿大之間也存在爭(zhēng)議。第一次災(zāi)后國(guó)際協(xié)調(diào)會(huì)議是在加拿大的蒙特利爾召開(kāi)，但美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里表示希望把后續(xù)會(huì)議地點(diǎn)定在美國(guó)。

目前，美國(guó)負(fù)責(zé)海地機(jī)場(chǎng)的調(diào)度，準(zhǔn)備向海地派遣規(guī)模在1萬(wàn)人左右的救援和軍事力量。但中國(guó)外交部官員向《財(cái)經(jīng)》記者透露，國(guó)際協(xié)調(diào)工作仍由加拿大政府籌措。

卡恩布爾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示:“我認(rèn)為聯(lián)合國(guó)應(yīng)該起到協(xié)調(diào)人的作用，因?yàn)樗梢源聿煌膮⑴c者，而且行動(dòng)起來(lái)也比一個(gè)單一的國(guó)家更容易?！敝袊?guó)外交部官員也對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，由于中國(guó)政府沒(méi)有與海地政府建交，中國(guó)對(duì)海地的災(zāi)后援助，也必須通過(guò)聯(lián)合國(guó)的渠道。

不論是聯(lián)合國(guó)等國(guó)際政府間組織，或是美國(guó)、加拿大等施援國(guó)，還是林林總總的非政府組織，在地震前對(duì)海地的援助項(xiàng)目不計(jì)其數(shù)，但海地依然是西半球最貧困的國(guó)家。前世界銀行高級(jí)戰(zhàn)略顧問(wèn)巴斯(Terry Buss)認(rèn)為，像海地這種“NGO共和國(guó)”的情況，NGO過(guò)多不但會(huì)造成政府雇員的人才流失，也在很大程度上削弱了當(dāng)?shù)卣恼瓮拧?/p>

國(guó)際社會(huì)是否有足夠的意愿和能力支持海地未來(lái)漫長(zhǎng)的重建工作?“我擔(dān)心的危險(xiǎn)是，在緊急救援階段，有大量的人力物力投入海地，但在長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，海地可能面臨獨(dú)自完成重建工作，這對(duì)海地政府來(lái)說(shuō)是最難的?！笨ǘ鞑紶枌?duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

本刊實(shí)習(xí)記者黃方興對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)