國(guó)有檔案作為國(guó)有財(cái)產(chǎn),具有何種特殊的法律地位?在作為檔案所有權(quán)人的國(guó)家和廣大現(xiàn)實(shí)的和潛在的檔案利用者(公眾)以及國(guó)家所代表的人民三者之間應(yīng)當(dāng)建構(gòu)何種價(jià)值取向的利用制度?這些基本問(wèn)題,無(wú)論是在《物權(quán)法》中,還是在《檔案法》中,從公物法的角度進(jìn)行的理論探討都比較少?,F(xiàn)行《檔案法》對(duì)國(guó)有檔案的法律性質(zhì)與法律地位的界定主要是依據(jù)所有權(quán)的理念進(jìn)行建構(gòu)的,因此提出了“檔案所有權(quán)”的概念。筆者認(rèn)為,可以從公物法的視角對(duì)國(guó)有檔案的法律性質(zhì)、地位和法律規(guī)制進(jìn)行闡釋,以期更為清晰地認(rèn)識(shí)作為國(guó)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)有檔案[1],并以此建構(gòu)國(guó)有檔案的靜態(tài)歸屬機(jī)制和動(dòng)態(tài)利用機(jī)制。
一、國(guó)有檔案在公物法中的法律性質(zhì)與法律地位
按照公物法的一般理論,所謂的公物是指國(guó)家或者公共團(tuán)體直接為了公共目的而提供使用的有體物[2]。公物有多種分類(lèi)方法,民法上關(guān)于財(cái)產(chǎn)的分類(lèi)諸如動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)、特定物與種類(lèi)物、原物和孳息、主物和從物、可分物與不可分物等都有適用的余地。公物按照使用目的可以劃分為:1、公共用財(cái)產(chǎn)(公共用物或公用公物),是指行政主體直接提供公眾使用的公物,包括道路、橋梁、市場(chǎng)、公廁等。公眾可以對(duì)此類(lèi)公物進(jìn)行一般使用或者特許使用;2、公務(wù)用公物(行政用物或公務(wù)公產(chǎn)),是指國(guó)家機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部使用的公物,包括國(guó)家機(jī)關(guān)的辦公大樓、交通工具等等;3、事業(yè)用公物,在行政法上被稱為營(yíng)造物用物,是指供國(guó)有事業(yè)單位使用的公物,包括公立博物館、圖書(shū)館、美術(shù)館、學(xué)校、醫(yī)院等所使用的國(guó)有財(cái)產(chǎn)。[3]根據(jù)公物是經(jīng)由人力加工后提供于公共使用,還是保持自然的形態(tài)而被利用,可以區(qū)分為人工公物和自然公物。前者如河川、海岸等,后者如道路、橋梁等。根據(jù)公物的所有權(quán)的歸屬,可以區(qū)分為公有公物和私有公物。在我國(guó),公有公物包括國(guó)家所有公物和集體所有公物。宗教財(cái)產(chǎn)也屬于公物,西方國(guó)家通常將之歸屬于公法團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)。在我國(guó)由于不承認(rèn)宗教組織為公法團(tuán)體,而只是作為私法法人,因此,宗教財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)歸入私有公物。此外,還有預(yù)定公物,是指尚未成為公產(chǎn),但預(yù)定將成為公產(chǎn),對(duì)其管理處分適用公物的規(guī)則予以規(guī)制的財(cái)產(chǎn)。如為了國(guó)有道路、高速公路或鐵路的建設(shè)和改良,可以指定保留的土地,在保留土地禁止進(jìn)行建筑。在我國(guó)以鐵路留用土地最具代表性,鐵路留用土地可以出租、耕種,進(jìn)行農(nóng)業(yè)利用[4],但是禁止修建永久性和臨時(shí)性建筑物。鐵路用地屬于受?chē)?guó)家特別保護(hù)的國(guó)有土地。[5]因此,公物具有所有權(quán)主體公共性(國(guó)家或者公共團(tuán)體)、供用目的公共性和公物形態(tài)有體性的特點(diǎn)。
國(guó)有檔案符合公物的基本特征:
第一,國(guó)有檔案是國(guó)家通過(guò)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)提供給公眾使用的物品。國(guó)有檔案的所有權(quán)主體是明確的、一元的,即國(guó)家,在管理主體上是多元的,即中央級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、省級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、設(shè)區(qū)的市級(jí)檔案機(jī)構(gòu)、縣級(jí)檔案機(jī)構(gòu)。檔案所有者正是通過(guò)諸多檔案管理者向公眾提高檔案利用的。
第二,國(guó)有檔案是國(guó)家直接為了公共目的而提供使用的。在公物法中,公共目的包括四種情形,即政府公務(wù)目的、事業(yè)公務(wù)目的、企業(yè)[6]公務(wù)目的和公眾使用目的[7]。而國(guó)有檔案被提供利用的目的主要是公眾使用目的,即由不特定的公眾根據(jù)檔案的利用規(guī)則對(duì)檔案進(jìn)行閱覽、復(fù)制和摘錄(《檔案法實(shí)施辦法》第22條)。檔案的公眾利用性目的不僅適用于已經(jīng)向公眾開(kāi)放的檔案,而且也適用于處于未開(kāi)放狀態(tài)的檔案,所不同的是這類(lèi)檔案屬于預(yù)定公物,即尚未成為公物,但預(yù)定將成為公物,對(duì)其管理處分予以公共規(guī)制的物,如公園預(yù)留地、道路預(yù)留地等都屬于此類(lèi)公物。對(duì)處在未開(kāi)放狀態(tài)中的檔案而言,根據(jù)檔案的解密和公布制度,國(guó)家檔案館保管的檔案,一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會(huì)開(kāi)放(《檔案法》第19條),決定了即使是未開(kāi)放狀態(tài)的檔案仍然是預(yù)定要向公眾開(kāi)放和提供使用的。
第三,國(guó)有檔案屬于有體物。國(guó)有檔案在財(cái)產(chǎn)形態(tài)上屬于有體物,要明白這一點(diǎn)必須與國(guó)有檔案所載內(nèi)容的無(wú)形性區(qū)分開(kāi)來(lái),毫無(wú)疑問(wèn),國(guó)有檔案所承載的信息屬于無(wú)形財(cái)產(chǎn),但是國(guó)有檔案的法律規(guī)制以及使用制度并不是以其中所記載的信息作為出發(fā)點(diǎn),而是著眼于國(guó)有檔案本身的查閱、復(fù)制和摘錄,可以說(shuō)是以國(guó)有檔案的物的屬性作為法律規(guī)制的基礎(chǔ)的。
因此,可以說(shuō),國(guó)有檔案作為國(guó)有財(cái)產(chǎn),屬于公物法理論上的公眾用公物(公眾用國(guó)有財(cái)產(chǎn))、動(dòng)產(chǎn)公物,還有部分處在未開(kāi)放狀態(tài)的國(guó)有檔案屬于預(yù)定公物,對(duì)國(guó)有檔案的法律規(guī)制以此為出發(fā)點(diǎn)建構(gòu)其靜態(tài)的法律歸屬控制機(jī)制和動(dòng)態(tài)的公物利用管理機(jī)制。
二、國(guó)有檔案所有權(quán)的規(guī)范現(xiàn)狀與公物法規(guī)制前景
公物具有其被利用提供于公共之用的特點(diǎn),一方面,作為所有權(quán)的客體,與私法上的交易秩序有密切關(guān)系,另一方面,作為公眾用公物,已經(jīng)或者預(yù)定要提供于公共之用的,從維持公物的效用的角度看,要求公物盡量獨(dú)立于交易秩序(有的公物根本就難以成為私法上交易的對(duì)象)。由此呈現(xiàn)出公物在法律規(guī)制上的特殊性。
以公物在法律地位上的一般特征為背景,結(jié)合《檔案法》的有關(guān)規(guī)定,可以發(fā)現(xiàn)國(guó)有檔案作為公眾用公物,具有如下特征:
第一,公物原則上不具有可流通性。所謂公物原則上不具有可流通性,也就是說(shuō)原則上不得被私有化?!稒n案法》對(duì)此有明確的規(guī)定,一方面,禁止任何人將應(yīng)當(dāng)立卷歸檔的材料(“準(zhǔn)檔案”)據(jù)為己有(《檔案法》第10條);另一方面,禁止任何組織和個(gè)人出賣(mài)屬于國(guó)家所有的檔案(《檔案法》第17條、《檔案法實(shí)施辦法》第18條第1款),而且國(guó)家所有的檔案的復(fù)制件也禁止私自攜運(yùn)出境(《檔案法》第18條)。值得說(shuō)明的是,盡管《檔案法》提出了“檔案所有權(quán)”的概念,但是檔案所有權(quán)并不能等同于私人所有權(quán),其最明顯的特征就在于:檔案所有人和檔案管理人并無(wú)對(duì)檔案進(jìn)行處分的自由,尤其是禁止擅自銷(xiāo)毀檔案,也不允許有檔案交易的自由。因此,檔案所有權(quán)的概念并不能完全適用《物權(quán)法》關(guān)于所有權(quán)人權(quán)能的規(guī)定(第39條),更應(yīng)著眼于對(duì)所有權(quán)人或者其管理人的使用、收益與處分權(quán)能的限制甚或禁止(所有權(quán)的社會(huì)性)[8]。
第二,公物原則上不得為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的。也就是說(shuō),即使在公物所有人或者管理人被依法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),公物不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象。如在臺(tái)灣地區(qū)《強(qiáng)制執(zhí)行法》上,強(qiáng)調(diào)金錢(qián)請(qǐng)求權(quán)之強(qiáng)制執(zhí)行,債務(wù)人為中央或地方機(jī)關(guān)或依法為公法人者,債務(wù)人管有之公用財(cái)產(chǎn),為其推行公務(wù)所必需或其移轉(zhuǎn)違反公共利益者,債權(quán)人不得為強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于前項(xiàng)情形,執(zhí)行法院有疑問(wèn)時(shí),應(yīng)詢問(wèn)債務(wù)人之意見(jiàn)或?yàn)槠渌匾{(diào)查(第122-3條)。在理論上,公法學(xué)也是承認(rèn)政府債務(wù)享有不受普通法執(zhí)行手段約束的優(yōu)先權(quán)。享有這種優(yōu)先權(quán)的原因在于公共行政部門(mén)中事務(wù)的運(yùn)作不能操縱在債權(quán)人手里;在保證公務(wù)運(yùn)行和維護(hù)國(guó)家信用之間,應(yīng)以前者為重。[9]原則上國(guó)家公產(chǎn)不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)的,不得成為承擔(dān)政府債務(wù)的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。具體到國(guó)有檔案而言,即在國(guó)有檔案館負(fù)有重大債務(wù)時(shí),人民法院也不得強(qiáng)制執(zhí)行(查封、扣押、變賣(mài)或拍賣(mài))國(guó)有檔案。但是我國(guó)《檔案法》或《民事訴訟法》并沒(méi)有規(guī)定這一點(diǎn)。
第三,公物原則上不適用取得時(shí)效的規(guī)定。通常認(rèn)為公物既然供公共使用,則作為一種取得所有權(quán)方法的取得時(shí)效制度適用于公物就會(huì)導(dǎo)致公物所有權(quán)或者其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利的移轉(zhuǎn),會(huì)危及到國(guó)有公物所負(fù)擔(dān)的公共使命,危害公共利益,使得國(guó)有公物可以通過(guò)私法方法逃避為公共使用的目的限制。[10]但也有觀點(diǎn)認(rèn)為,公物既然可能是私有,而且公物的公共用途也可以被廢止,從憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)之“價(jià)值保障”觀點(diǎn)而言,[11]財(cái)產(chǎn)權(quán)之保護(hù)應(yīng)當(dāng)包括對(duì)公物的時(shí)效取得所帶來(lái)之交易價(jià)值。不過(guò)公物所有權(quán)時(shí)效取得以后,如未廢止公用,仍須受公用之限制。這一點(diǎn)由于我國(guó)《物權(quán)法》并未規(guī)定時(shí)效制度,因此,雖不需要言明,但是,在觀念上需要明確,無(wú)論是任何人占有國(guó)有檔案,也無(wú)論占有的期限有多久遠(yuǎn),均不能取得國(guó)有檔案的所有權(quán)。
第四,公物原則上不得公用征收。對(duì)于公用公物除先廢止其公用外,不得進(jìn)行征收?!皼](méi)有必要對(duì)那些不用征收即已處在全社會(huì)公用中的物適用征收”。[12]這一點(diǎn)與私人檔案形成了鮮明對(duì)比,私人所有的檔案負(fù)擔(dān)了公共征收的義務(wù)。根據(jù)《檔案法》第16條的規(guī)定,私人所有的檔案所有者,一方面負(fù)擔(dān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案的妥善保管義務(wù),另一方面,在保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全時(shí),由國(guó)家檔案行政管理部門(mén)采取代為保管等措施,甚至收購(gòu)或者征購(gòu)。盡管這里使用的是“征購(gòu)”,但其含義與“征收”相同?!稒n案法》和《檔案法實(shí)施辦法》均未言明如何確定征購(gòu)的價(jià)格,亦即對(duì)私人檔案所有者的征收補(bǔ)償問(wèn)題。在檔案立法上應(yīng)當(dāng)根據(jù)《物權(quán)法》的理念和規(guī)定,將“征購(gòu)”修改為“征收”,并增加關(guān)于對(duì)征收私人檔案的補(bǔ)償規(guī)范。
第五,對(duì)與公物毗鄰的私人不動(dòng)產(chǎn)的限制。民法上規(guī)定相鄰關(guān)系制度是對(duì)于相鄰各所有權(quán)人于一定范圍內(nèi)課以協(xié)力義務(wù),以便調(diào)和相互間利害,以期達(dá)到共存共榮目的。[13]不動(dòng)產(chǎn)公物與與之相毗鄰的私人不動(dòng)產(chǎn)之間的相鄰關(guān)系,為了達(dá)成國(guó)有公物所負(fù)擔(dān)公益目的,或多或少地排除私法的使用。因此,有學(xué)者認(rèn)為,公物的相鄰關(guān)系適用民法只是極少部分,絕大多數(shù)公物相鄰關(guān)系主要是由行政法規(guī)定的行政役權(quán)(administrative servitutes)或公共役權(quán)(публичный сервитут)調(diào)整的。該原則主要是針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)公物而言的,對(duì)于作為動(dòng)產(chǎn)公物的國(guó)有檔案而言,并無(wú)適用的余地。
三、公物法視角下 “國(guó)有檔案所有權(quán)”的《檔案法》規(guī)制建議
在公物法的視角下,國(guó)有檔案的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)明確為公眾用國(guó)有財(cái)產(chǎn)(處在未開(kāi)放狀態(tài)的國(guó)有檔案在性質(zhì)上屬于預(yù)定公眾用國(guó)有財(cái)產(chǎn))。
一方面,在國(guó)有檔案的靜態(tài)歸屬機(jī)制設(shè)計(jì)上,《檔案法》除應(yīng)繼續(xù)維持國(guó)有檔案所有權(quán)的不可流通性,要明確國(guó)有檔案不能通過(guò)市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn),即任何人不得出賣(mài)國(guó)有檔案之外,而且還應(yīng)當(dāng)明確即使任何人購(gòu)買(mǎi)或者通過(guò)其他途徑獲得國(guó)有檔案也不能取得其所有權(quán),即不存在善意取得的問(wèn)題;同時(shí),還要明確國(guó)有檔案也不能通過(guò)非市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn)。宜在《檔案法》修改中或在正在起草的《民事強(qiáng)制執(zhí)行法》上明確國(guó)有檔案不得成為強(qiáng)制執(zhí)行的對(duì)象,以此全面維持國(guó)有檔案的不可流通性,防止國(guó)有檔案通過(guò)非市場(chǎng)途徑移轉(zhuǎn)。盡管我國(guó)《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定取得時(shí)效制度,但是還是應(yīng)當(dāng)在觀念上明確,國(guó)有檔案不能通過(guò)時(shí)效取得。
另一方面,在國(guó)有檔案的動(dòng)態(tài)利用機(jī)制設(shè)計(jì)上,《檔案法》應(yīng)當(dāng)根據(jù)公眾用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的法律本質(zhì)建構(gòu)國(guó)有檔案的利用制度,在作為國(guó)有檔案所有權(quán)人的國(guó)家、作為檔案管理人的國(guó)有檔案館、作為檔案利用人的不特定公眾和國(guó)家所代表的全體人民之間建立有效的使用機(jī)制。首先,要維持和監(jiān)督國(guó)有檔案的公共目的性用途的持續(xù)實(shí)現(xiàn)。這里的公共目的性用途包括兩個(gè)方面的含義,一是公共利益性,即國(guó)有檔案的存在本身是為國(guó)家和全體人民的利益而存在的,國(guó)家建立和維持國(guó)有檔案制度最終是為了服務(wù)于所代表的全體人民的利益;二是公眾使用性,即國(guó)有檔案是供全體不特定的公眾按照檔案利用制度進(jìn)行使用的,必須貫徹方便和照顧公眾利用的一般政策。其次,要檢討和修正國(guó)有檔案的利用制度,有必要將公眾對(duì)國(guó)有檔案的利用定性為權(quán)利,從而在公眾對(duì)國(guó)有檔案的利用受阻時(shí),享有權(quán)利的救濟(jì),即最終可能獲得司法救濟(jì)。
注 釋:
[1]值得說(shuō)明的是,由于國(guó)有檔案和集體檔案在法律性質(zhì)和法律地位上基本相同,因此,本文不擬專門(mén)研究集體檔案的法律性質(zhì)和法律地位問(wèn)題,本文中有關(guān)國(guó)有檔案相關(guān)問(wèn)題的結(jié)論,可以適用于集體檔案。
[2][日]鹽野宏.行政法.楊建順譯,北京:法律出版社,1999年版:742.
[3]林騰鷂.公物概念之研究.東海大學(xué)法學(xué)研究(臺(tái)灣),第16期:4.
[4]王衛(wèi)國(guó).中國(guó)土地權(quán)利研究.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1997年版:242.
[5]祝銘山.財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛.北京:中國(guó)法制出版社,2003年版:96-97.
[6] 這里的企業(yè)主要是指對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要基礎(chǔ)意義和戰(zhàn)略意義的狹義的國(guó)有企業(yè),不包括國(guó)家設(shè)立的一般性工商業(yè)企業(yè)。
[7] 張建文.轉(zhuǎn)型時(shí)期的國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題研究:面向公共所有權(quán)的思考.北京:法律出版社,2008年版: 201.
[8] 黃松有.中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文理解與適用.北京:人民法院出版社,2007年版,157.
[9][法] 莫里斯·奧里烏.行政法與公法精要.龔覓等譯,沈陽(yáng):遼海出版社,春風(fēng)文藝出版社,1999年版:1098.
[10]翁岳生.行政法.北京:中國(guó)法制出版社,2002年版:467;王利明.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿及說(shuō)明.北京:中國(guó)法制出版社,2001年版:273;梁慧星.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿:條文、說(shuō)明、理由與參考立法例.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版.
[11] 李惠宗.憲法要義.臺(tái)北:敦煌書(shū)局,1998年版:190.
[12] М.В Венецианов. Экспроприация с точки зрения гражданского права. - Казань, Типография Императорского Университета, 1891 г.§.6.
[13] 林素鳳.論行政法上的公物制度.中興大學(xué)法研所碩士學(xué)位論文,1987年:25;梁鳳云.行政公產(chǎn)研究.中國(guó)政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2001年:22.
作者單位:西南政法大學(xué)民商法學(xué)院
上海交通大學(xué)法學(xué)院