摘要:本文以闡述內(nèi)部審計與內(nèi)部控制制度建設(shè)的聯(lián)系為邏輯起點，并結(jié)合實際，逐步分析了內(nèi)部審計在人民銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)中的作用，最后探討了內(nèi)部審計在人民銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)中的履職方向。

關(guān)鍵詞:人民銀行;內(nèi)部審計;內(nèi)控制度

Abstract:This paper starts with expatiating on the relationship between internal audit and internal control system construction，then analyes the existing role the internal audit playing in the internal control system construction of PBC. Finally，this paper discusses the trend of the role the internal audit playing in PBC.

Key Words:PBC，internal audit，internal control system

中圖分類號:F832.3 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)05-0056-03

近年來，隨著中央銀行地位和作用的日益凸顯，人民銀行有關(guān)政策和業(yè)務(wù)越來越引起各部門、各地區(qū)以及廣大社會公眾的關(guān)注。面對新的形勢，如何以體制和機制創(chuàng)新為重點，加強和完善人民銀行內(nèi)部控制制度體系，特別是發(fā)揮內(nèi)部審計的職能和作用，以科學(xué)、高效的內(nèi)部審計工作，促進央行職能的正確履行和央行事業(yè)的健康發(fā)展、維護央行聲譽和形象、提高央行社會公信力，已成為未來幾年內(nèi)人民銀行內(nèi)審部門面臨的現(xiàn)實課題之一。

一、內(nèi)部審計與內(nèi)部控制制度建設(shè)的聯(lián)系

(一)內(nèi)部審計對內(nèi)控制度有維護及監(jiān)督功能

內(nèi)部審計從人民銀行內(nèi)部管理要求出發(fā)，對各級人民銀行整個內(nèi)控制度系統(tǒng)進行檢查和評價，提出完善和修改的建議。首先，對于內(nèi)部控制制度不健全的單位和部門，必須有相應(yīng)的組織進行內(nèi)部控制審計，以發(fā)現(xiàn)何處需要設(shè)置或加強控制，應(yīng)設(shè)置什么恰當(dāng)控制或怎樣去加強控制，起到一種健全完善的作用。而對于內(nèi)部控制制度健全的單位和部門，由于人民銀行各級單位內(nèi)外部環(huán)境和條件的變化，引起控制風(fēng)險的變化，內(nèi)部控制也相應(yīng)地要變化以適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境條件，就需要有相應(yīng)的機制來監(jiān)測環(huán)境條件變化，并指明應(yīng)如何變化。這就需要內(nèi)部控制審計，以對內(nèi)部控制體系的發(fā)展起到維護的功能。其次，無論內(nèi)部控制制度健全與否，內(nèi)部控制制度執(zhí)行檢查和監(jiān)控工作都是必須的，否則內(nèi)部控制功能難以實現(xiàn)，這就要求內(nèi)部控制體系中必須有一種相應(yīng)的機制來承擔(dān)這種功能。內(nèi)部審計就有這種功能。內(nèi)部控制中的“監(jiān)控”雖然有部門內(nèi)部的即時監(jiān)控，但由于是局部的內(nèi)部自行運作的監(jiān)控，是日常的工作，在監(jiān)控的力度、徹底程度、監(jiān)控結(jié)果信息橫向縱向的溝通上，都不能與內(nèi)部審計相比，更不能代替內(nèi)部審計的監(jiān)控職能。再次，內(nèi)部審計對人民銀行各級單位和部門的內(nèi)部控制進行檢查和評價，應(yīng)該及時將審計發(fā)現(xiàn)問題向恰當(dāng)層次的管理人員通報，以便及時采取行動，糾正或減緩所發(fā)現(xiàn)的控制制度缺陷或薄弱環(huán)節(jié)帶來的不利后果，管理層應(yīng)根據(jù)實際情況加以完善，使之符合內(nèi)部管理需要。

(二)內(nèi)部控制制度的設(shè)計和完善是內(nèi)審工作的重點

一個單位的內(nèi)部控制制度并非單一或獨立的一種管理制度，也不是所有管理制度的綜合體，它是按照一定的職能，根據(jù)一定的目的，由有關(guān)的控制點所構(gòu)成的控制系統(tǒng)。有些存在于各種管理制度之中，有些存在于業(yè)務(wù)活動的習(xí)慣做法和流轉(zhuǎn)手續(xù)之中。內(nèi)部審計對內(nèi)控制度進行檢查，主要是要找到一些沒有得到控制的空白點或是失控的薄弱環(huán)節(jié)。通過加強內(nèi)部控制，減少決策失誤，堵塞浪費損失，提高工作效率，以達到提高管理水平與工作質(zhì)量的目的。因此，人民銀行內(nèi)審部門不僅要對內(nèi)部控制進行審計，還要更進一步地將內(nèi)部審計融入內(nèi)部控制制度的建設(shè)中，把內(nèi)部審計當(dāng)作建設(shè)內(nèi)部控制制度的重要手段，在重視檢查督促其執(zhí)行的同時，更重視如何改造完善內(nèi)部控制制度體系。

(三)內(nèi)部審計為內(nèi)部控制的有效性提供保證

內(nèi)部審計在對內(nèi)部控制制度檢查時不可忽視對已建立的內(nèi)控制度執(zhí)行情況的檢查，主要檢查控制點是否嚴格執(zhí)行制度要求，查清執(zhí)行制度不嚴、流于形式等情況，并找出其原因，如因內(nèi)控制度系統(tǒng)原因所形成的先要進行修改，但對不負責(zé)任擅自不執(zhí)行制度的要提出批評，責(zé)成其嚴格執(zhí)行。因人民銀行各項管理與業(yè)務(wù)活動的情況不斷變化，管理人員、業(yè)務(wù)人員也會有調(diào)動，所以內(nèi)部審計對內(nèi)控制度執(zhí)行情況的檢查是一項經(jīng)常性的工作。

二、內(nèi)部審計在人民銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)中的現(xiàn)有作用

(一)參與人民銀行內(nèi)部控制制度的制定與修訂，推動履職能力的提升

有效的內(nèi)部控制是組織機構(gòu)生存與發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提，這對于工作任務(wù)重、機構(gòu)層級多、人員數(shù)量大的人民銀行來說，意義尤為重要。同時，由于內(nèi)部控制制度是一個動態(tài)系統(tǒng)，必須在實施中不斷進行調(diào)整、充實、完善、更新，因此，作為央行內(nèi)部審計部門既要參與規(guī)劃和設(shè)計內(nèi)部控制的具體制度、方法和程序，又要參與內(nèi)部控制制度建立后不斷整合、提升、完善、修正的工作。自從1998年人民銀行設(shè)立專門的內(nèi)審部門以來，各級內(nèi)審部門在這方面也做了許多工作。2006年，在總結(jié)有關(guān)分支行和國內(nèi)機構(gòu)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒國際上有關(guān)內(nèi)部控制準則，人總行制定了《人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》，推動了全系統(tǒng)內(nèi)控機制建設(shè)工作。在開展的各類審計項目中，強調(diào)確立審計的內(nèi)部控制視角，將內(nèi)部控制狀況作為重要審計內(nèi)容，并積極從完善內(nèi)控的角度提出審計意見和建議。各級行重視發(fā)揮內(nèi)審部門事中介入和過程監(jiān)督作用，在基本建設(shè)、大額采購、信息系統(tǒng)開發(fā)等工作中，要求內(nèi)審部門進行實時監(jiān)督。內(nèi)審部門將內(nèi)部控制審計作為一種專門審計類型，組織開展了有關(guān)試點審計，取得了良好的效果。總之，由于采取了一系列扎實、有效的措施，人民銀行內(nèi)審工作的基礎(chǔ)進一步鞏固，質(zhì)量進一步提高，能力和水平也進一步增強，促進中央銀行職能有效履行的作用得到進一步顯現(xiàn)。

(二)監(jiān)督檢查內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，并對內(nèi)部控制進行評價

人民銀行各級內(nèi)審部門按照“監(jiān)督同級、下查一級”這一基本工作模式，采取全面性審計和專項審計相結(jié)合的方式，扎實開展了大量的審計工作，充分發(fā)揮了內(nèi)審工作查處違規(guī)、健全控制、服務(wù)管理、支持決策的職能作用。據(jù)統(tǒng)計，通過上述審計，各級內(nèi)審部門發(fā)現(xiàn)了相當(dāng)多的不合規(guī)問題和風(fēng)險隱患，每年大體在3—4萬條之間。這些審計成果得到了被審計單位的充分重視，也得到了各級行領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，很多都直接成為各級行完善制度、改進管理、加強控制的重要依據(jù)，較好地發(fā)揮了內(nèi)部審計查處違規(guī)、健全控制、服務(wù)管理、支持決策的作用。為了確保人民銀行各級行管理與業(yè)務(wù)活動在國家法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)正常進行，保證央行職能目標實現(xiàn)，內(nèi)部審計就對內(nèi)部控制評價進行了試點，對內(nèi)部控制的健全性、有效性和風(fēng)險性等進行評價。個別分行已經(jīng)將內(nèi)控運行狀況檢查作為常規(guī)性的工作，開發(fā)了專門的信息系統(tǒng)，每年對分行機關(guān)部分職能部門進行檢查;一些分行制定了內(nèi)控審計和評價辦法，部分分行還進行了內(nèi)控量化評價試點。人總行在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，初步制定了內(nèi)部控制審計的操作辦法，將內(nèi)部控制審計作為一種審計類型，組織部分分支行進行試點，并將進一步推開。

(三)提供治理咨詢和增值性審計服務(wù)

一是積極介入風(fēng)險管理和控制過程。各級內(nèi)審部門針對重要風(fēng)險環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制領(lǐng)域，積極進行事前介入，加強過程監(jiān)督。目前人總行和許多分支行在基本建設(shè)、大額采購、信息系統(tǒng)建設(shè)等工作過程中，都要求內(nèi)審部門參與，主要負責(zé)對程序合規(guī)性的監(jiān)督把關(guān)。內(nèi)審部門在參與過程中，對于可能存在的風(fēng)險問題，作出提示并提出意見，對相關(guān)的風(fēng)險控制措施進行分析和論證，同時也進一步熟悉了有關(guān)事項的制度和流程，為今后開展審計工作提供了幫助。二是注重樹立審計的內(nèi)部控制視角。一方面，將被審計單位內(nèi)部控制狀況作為重要審計內(nèi)容，對內(nèi)部控制方面存在的問題在審計報告中進行集中反映，并側(cè)重從完善制度、健全機制的角度提出審計意見和建議。對于審計發(fā)現(xiàn)的突出問題和人民銀行系統(tǒng)發(fā)生的有關(guān)案件，積極按照內(nèi)部控制原理進行深入分析，向行領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門提交了案例分析報告。另一方面，內(nèi)審的作用逐步由完全的事后審計向事前、事中審計轉(zhuǎn)變。比如，在開展基建管理審計時，明確了“全過程監(jiān)督、分階段審計”的要求，使內(nèi)部審計監(jiān)督的“關(guān)口”前移，有利于在事前和事中防止風(fēng)險和違規(guī)問題的發(fā)生，及時發(fā)現(xiàn)不足，及時整改問題。

三、內(nèi)部審計在人民銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)中的履職方向

內(nèi)部審計具有監(jiān)督、評價與控制職能，這三項職能主要是審查一個行業(yè)內(nèi)部經(jīng)營活動的真實性、合法性和效益性。而內(nèi)部審計工作是聯(lián)系三者之間的橋梁和紐帶。內(nèi)部審計如何在人民銀行內(nèi)部控制制度建設(shè)中更好地發(fā)揮其職能作用，筆者認為應(yīng)重點做好以下幾個方面的工作:

(一)繼續(xù)加強和深化合規(guī)性審計，鞏固內(nèi)控制度基礎(chǔ)

合規(guī)性審計是內(nèi)審部門的基本職責(zé)，是發(fā)揮內(nèi)審職能作用的基礎(chǔ)領(lǐng)域。通過合規(guī)性審計，真實地反映人民銀行內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)活動事項，為各級領(lǐng)導(dǎo)正確決策與改進管理提供重要依據(jù)，也為開展效益審計、履職審計及專項審計打下了良好的基礎(chǔ)。因此，人民銀行內(nèi)部審計要想實現(xiàn)合規(guī)性審計監(jiān)督的目的，必須要做好審查、驗證、評價和披露幾個方面工作。具體而言:一是要做到真實。通過對真實性的審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正弄虛作假的行為，確保內(nèi)部管理及業(yè)務(wù)活動客觀公允。二是要做到正確。通過審計，及時發(fā)現(xiàn)和糾正業(yè)務(wù)上的錯誤，糾正和查處舞弊行為，以確保財務(wù)資料的正確性。三是要做到合規(guī)。通過這方面的審計，發(fā)現(xiàn)和糾正偏離業(yè)務(wù)操作規(guī)程和財經(jīng)規(guī)章制度、紀律的問題，及時揭露各種違規(guī)問題、嚴肅有關(guān)規(guī)章制度和紀律。四是要做到合法。通過這方面的審計，發(fā)現(xiàn)和揭示偏離法規(guī)政策的問題，保證人民銀行依法行政。五是要做到安全。通過這方面的審計，要揭露和糾正各種營私舞弊、違章操作行為，預(yù)防和打擊侵犯國家資金的各類違法犯罪行為，切實保證人民銀行各類資金、資產(chǎn)的安全完整。六是要做到有效。要將確保審計整改作為體現(xiàn)內(nèi)審工作價值的基本途徑，通過落實整改責(zé)任、加強后續(xù)審計等方法，確保審計整改措施的貫徹落實，堅決杜絕屢查屢犯、屢禁不止現(xiàn)象，促進分支機構(gòu)進一步改善內(nèi)部管理。

(二)積極開展內(nèi)控評審工作，推進內(nèi)部控制制度建設(shè)

內(nèi)部控制評審是通過對被審計單位內(nèi)部控制的建設(shè)、實施和運行情況獨立開展的審查、測試、分析和評價等系統(tǒng)性活動，對風(fēng)險進行有效識別、評估、控制、監(jiān)測和改進的動態(tài)過程和機制。要增強內(nèi)審工作在人民銀行內(nèi)控制度建設(shè)中的作用，必須吸收借鑒國際上有關(guān)內(nèi)部控制準則，深入分析人民銀行風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，在實踐中逐步探索和建立內(nèi)部控制審計和評價的內(nèi)容框架和指標體系。具體需要注重以下幾個方面:第一，實施測試分析評價，必須注重內(nèi)部控制體系的健全性，包括控制環(huán)境、風(fēng)險識別與評估、內(nèi)部控制措施、信息和溝通監(jiān)控五大要素。通過測試發(fā)現(xiàn)管理中存在的漏洞，針對內(nèi)控薄弱點和失控點，提出改進措施。第二，實施測試分析評價，必須注重內(nèi)部控制體系的有效性。要深入實際調(diào)查了解內(nèi)部控制的整體情況，促使內(nèi)控制度能有效地執(zhí)行，以及對內(nèi)控評價體系各個控制點更為準確地把握。第三，實施測試分析評價，必須注重內(nèi)部控制系統(tǒng)的科學(xué)性。內(nèi)部審計通過對內(nèi)控評價體系關(guān)鍵控制點的測試、評價，可以清晰地了解內(nèi)部控制的制約程度和各個控制環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮程度，以及管理的效果。

(三)積極探索績效性審計，推動內(nèi)部控制的效益成果

開展績效性審計，可以通過促進人民銀行履職行為和完善內(nèi)部管理制度兩個方面來進行。從促進履職行為方面開展效益審計，主要是要按照全面、充分履行審計職責(zé)的要求，不斷加大對金融穩(wěn)定、金融市場管理、反洗錢、征信管理、金融統(tǒng)計等部門的審計力度，審計重點在開始時可主要放在制度建設(shè)、制度執(zhí)行、依法行政等方面，以后逐步將審計和評價的內(nèi)容向履行職責(zé)的效率性、效果性方面轉(zhuǎn)變。開展經(jīng)濟效益審計，主要是評價內(nèi)部控制體系，發(fā)現(xiàn)管理工作中存在的問題，提出管理建議，達到健全管理制度、提高經(jīng)濟效益的目的。人民銀行的內(nèi)部審計人員對業(yè)務(wù)、財務(wù)情況比較熟悉，直接深入到各單位檢查業(yè)務(wù)、財務(wù)實務(wù)規(guī)程、各個業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，可以及時取得有關(guān)資料和信息，可以為被檢查單位管理者決策提供客觀、真實可靠的依據(jù)，為改善被檢查單位內(nèi)部管理、提高管理效益起到很好的參謀和助手作用。

(責(zé)任編輯 代金奎)