徐 駿

摘要:鐵路在承載服務經(jīng)濟職責的同時,還擔負著實現(xiàn)公民遷徙自由、平等發(fā)展之基本人權的憲政價值。公益性是鐵路運營的本質(zhì)屬性。鐵路運輸存在資源配置不合理、運營價格決策不透明、票價偏高等問題。應建立并完善以價格聽證為核心的鐵路事業(yè)行政聽證機制,衡平各主體之間的合法權益。

關鍵詞:鐵路運營; 公益性; 遷徙權; 平等權; 聽證

中圖分類號:D035.37 文獻標志碼:A

一、鐵路運輸?shù)膽椪?nèi)涵

(一)遷徙自由:鐵路運輸?shù)膽椪r值

就當代各種主要交通運輸方式而言,鐵路具有運量大而占地較少、能耗較低、環(huán)境污染較小、安全保障好,以及運費低、速度快、受自然影響小等優(yōu)勢,在我國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后以及能源相對不足的現(xiàn)實國情下,鐵路運營必然承載重要職能。以2008年為例。我國鐵路客運量14.564億人次,旅客周轉量7728.34億人公里,貨運量33億噸,貨物周轉量25118億噸公里;同期全國公路水路完成客運量223億人次,旅客周轉量12711億人公里,貨運量211億噸,貨物周轉量78217億噸公里。由此可見,鐵路的運輸總量目前還無法趕上公路水路,但單位運輸能力和持續(xù)運輸能力卻遠遠地高于后者。這組數(shù)據(jù)與我們的生活經(jīng)驗相吻合:鐵路運輸是重要的客貨運方式,在中長途運輸中更是發(fā)揮著不可替代的作用?？梢韵胍?隨著鐵路建設投入的加大,以及軌道交通技術的快速發(fā)展,鐵路運營的重要性將表現(xiàn)得愈加充分。

事實上,人類利用交通工具的原始目的,同時也是終極價值——滿足自身的遷徙自由,其他的利益無非是附著于這一進程的結果與副產(chǎn)品?！斑w徙自由不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求,而且也是公民權的基本組成要素,是國家統(tǒng)一的首要象征。在一個政治與法律統(tǒng)一的國家里,公民的一項基本自由就是有權在他向往的地方生活和工作;對這項權利的阻礙,必然意味著國家在社會、經(jīng)濟乃至法律上的割裂?！盵1]遷徙自由雖然并未被所有國家寫入憲法,但我們?nèi)钥蓮膽椃ǖ幕纠砟钪型普摮鏊嬖诘恼斝?。遷徙自由是基礎性人權,其奠定了其他人權的實現(xiàn)基礎;遷徙自由又是復合性人權,其內(nèi)涵了經(jīng)濟、政治、文化等多重價值;遷徙自由更是本源性人權,其回應了人的生存意義以及意志自由等終極性命題。因此,鐵路就不僅僅擔負著聯(lián)絡國家經(jīng)濟命脈的經(jīng)濟職責,還承載實現(xiàn)并促進公民遷徙自由的政治和文化使命,在公民社會的建設進程中扮演著特殊的角色。

(二)公益性:社會契約的進路

一般的研究進路認為,鐵路運營的公益性源于其準公共產(chǎn)品的屬性。公共產(chǎn)品理論表明,“政府是一個超級企業(yè),因為它能通過行政決定影響生產(chǎn)要素的作用……政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動”,[2]并能有效解決外部性問題,因而是公共產(chǎn)品提供的合適人選,非政府主體更宜于提供非公共產(chǎn)品。準公共產(chǎn)品是介于私人產(chǎn)品和純粹公共產(chǎn)品之間的社會產(chǎn)品,具有消費的排他性或競爭性和一定的外部性特征。其中具有消費的排他性,但不具有競爭性的準公共產(chǎn)品,如電力、電信、城市用水、鐵路等,這類產(chǎn)品也被稱為自然壟斷產(chǎn)品或公用事業(yè)產(chǎn)品。基于上述的分析,鐵路應由國家舉辦并經(jīng)營,或如加拿大和美國,交由指定的企業(yè)經(jīng)營,由國家對其公益性虧損進行補貼。[3]

經(jīng)濟學上的論證嚴謹、精確、富有理性,但只能證成國家壟斷舉辦鐵路事業(yè)的合理性或經(jīng)濟性。鐵路運營的公益性本質(zhì)應在社會契約理論層面證成。洛克認為,人們聯(lián)合成為國家,并置身于政府之下的目的是為了保護他們的財產(chǎn),是為了避免自然狀態(tài)中的不安全和不穩(wěn)定。因此,“雖然人們在參加社會時放棄他們在自然狀態(tài)中所享有的平等,自由和執(zhí)行權,而把它們交給社會,由立法機關按社會的利益所要求的程度加以處理,但是這只是出于各人為了更好地保護自己、他的自由和財產(chǎn)的動機,社會或由他們組成的立法機關的權力絕不容許擴張到超出公眾福利的需要之外,而是必須保障每一個人的財產(chǎn),以防止……使自然狀態(tài)很不安全、很不方便的缺點?！盵4]公益性是政府行為正當性的原因,它“是包括私法在內(nèi)任何法律的追求目標,因為法律作為一種由公權力產(chǎn)生的統(tǒng)治社會的‘公器,必然以公共利益為歸屬”。[5]個人或企業(yè)組織顯然無法承擔建設周期長、耗資大、運營成本高的鐵路運營,那么按照公民與國家之間存在的契約,由政府擔負鐵路建設運營職責,以滿足每一國民的需要;個人為此則僅需承擔繳納賦稅的義務。這就決定了鐵路運營在實現(xiàn)其基本功能時,應堅守公益性底線,不僅不應苛以使用者額外的義務,還應以財政補貼的形式擔負公益運輸?shù)膿p失。

二、我國鐵路運營現(xiàn)狀對憲政內(nèi)涵的背離

鐵路運能不足的矛盾在“春運”中集中爆發(fā)。2009年鐵路春運發(fā)送旅客達到1.92億人,而在春節(jié)前后的40天時間內(nèi),全國有23.2億人次通過鐵路、公路、民航和水運方式進行東西南北大流動。相較于公路、民航,鐵路是性價比最高、人們需求最迫切,卻又是運能最不足的出行方式。鐵路運能的不足同時制約了國民經(jīng)濟的發(fā)展,以2008年山西出省煤炭為例,鐵路運輸成本只是公路的1/10。鐵路運能的不足,直接導致煤炭消費地缺煤及價格上漲。鐵路實際運輸周轉量將在2010年左右隨著主要干線建設的竣工而成倍放出,但仍難以滿足其時國民經(jīng)濟運行需要。根據(jù)鐵道部的預測,我國鐵路運能不足的問題約需至2015年方可基本解決。因此,運能不足是當前鐵路運輸背離應有功能的根本原因,也是解決運能與需求矛盾時必須考慮的大背景。

根據(jù)《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整方案》,到2020年鐵路營業(yè)里程達到12萬公里以上,彼時運能不足的矛盾已大為緩解,但票價偏高的矛盾已初現(xiàn)端倪。按照國家統(tǒng)計局2009年2月26日公布的《2008年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》中的最新數(shù)據(jù):全年農(nóng)村居民人均純收入只有4761元;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也只有15781元。以目前南京至上海的鐵路里程301公里為例,通?？蛇x擇的火車出行車次,見下表:

從上表可直觀地發(fā)現(xiàn),要想在3小時內(nèi)從南京正點快捷地抵達上海,基本選擇只有動車組;T163雖然只要2小時42分,但是畢竟是直通特快列車,列車正點運行率難以保障;大多特快列車的運行時間普遍較長;部分快速與普快列車車速的區(qū)分度已經(jīng)不大。特別是自2007年“六提”以來,每天來往于滬寧線運行的動車組列車多達50余對。為了確保動車組正點、安全運行,其它列車不得不“騰出”時間為動車組讓道,以致大量列車運行時間較長,甚至造成晚點。在某種程度上,相當一部分市民出行也就不得不選擇價格較高的動車組。在“六提”前,曾經(jīng)滬寧線管內(nèi)特快T704/3次全程運行只要2小時17分;T131次列車在滬寧區(qū)段運行只需3小時多一點。如今這類列車要么停運,要么運行時間是越來越長。截止到目前,滬寧線上運行的管內(nèi)特快列車只剩3對。在動車組普及的區(qū)段,旅客即使愿意承受較長在途時間的不便,也難以購買到非動車組車票。

鐵道部門人為壓縮鐵路出行的選擇空間,無疑損害到公民的平等權。平等包含形式平等與實質(zhì)平等兩個層面的內(nèi)容。形式平等,也可稱為理性平等,其理論基礎在于工具理性,即平等所要追求者乃手段與目的之間的理性關聯(lián),[6]集中表現(xiàn)為機會平等。實質(zhì)平等則充分考慮到個體懸殊的、后天難以消弭的差異,在立法中以合理差別待遇的形式予以平衡,以保障站在同一起點上的各個人具有對等的或接近的實力,[7]集中表現(xiàn)為對弱勢群體的立法傾向?！惰F路旅客運輸規(guī)程》的第二十條、第二十一條,關于對在校學生及革命傷殘軍人實施半價票之規(guī)定即是對合理差別待遇原則的體現(xiàn)。但在實踐中,這樣的優(yōu)惠待遇也遭遇了變相剝奪。部分區(qū)段學生票票價比實際發(fā)售的折扣票價僅少幾元錢,有的折后甚至比折扣票價要高,而不得已最終按折扣票價執(zhí)行。通過這樣的價格杠桿,學生優(yōu)惠乘座動車組的權利實質(zhì)上被剝奪。

在現(xiàn)有國情下普及動車組,從而變相提高票價的做法,是隱藏于背后的商業(yè)利益的驅(qū)動與刺激,直接導致了鐵路運營部分地放棄了公益性職責。從公民權的角度而言,在特定區(qū)段大量取消非動車組是對經(jīng)濟弱勢群體出行權的一種歧視與限制;在運能不足的矛盾未根本解決的背景下,更是加劇了矛盾,造成鐵路資源分配的不公,擠壓了經(jīng)濟弱勢群體改善經(jīng)濟地位與命運的空間。

三、協(xié)商民主:公益性與鐵路運營模式的憲政聯(lián)絡

(一)鐵路事業(yè)行政聽證的憲政合理性

鐵路運營資源的配置由鐵道部自主決定,運營定價則采用政府指導定價,即鐵道部按“價格=成本+適當利潤+稅金”的生產(chǎn)者導向法擬價,再向國務院報批。但這樣的運營模式?jīng)Q策機制無疑弊端很多:一是運營資源配置受地方政府影響較大,形成馬太效應;二是鐵路企業(yè)無降低成本、提高效率的動力;三是鐵路運營成本不透明,政府、鐵路企業(yè)與公眾之間存在高度的信息不對稱;四是定價主體、監(jiān)督主體與運營主體存在高度同一性,形成利益共同體。在不解決權力主導決策模式的缺陷的前提下,無論是完善公共產(chǎn)品的定價機制的構想,[8]還是放松價格管制的建言,[9]都無法從根本上革除上述弊端,更無法滿足公眾的參與感,化解公眾的質(zhì)疑與責難。

當西方社會進入福利國家時期,特別是伴隨全球化時代的到來,政治、經(jīng)濟和社會生活領域都發(fā)生了深刻的變化,市民社會與政治國家不再嚴格對立,國家也不再僅僅擔當“守夜人”的角色,而是以積極的作為回應時代的挑戰(zhàn);公民權利的實現(xiàn)也不再局限于私權利領域,而是以自己積極的行為參與到權力的分配與運作之中,以實現(xiàn)更高層次的公共福利。權利與權力的良性互動成為權利實踐的新主題,哈貝馬斯提出在民主法治國家,公民為實現(xiàn)自身一系列的權利,就應當有“機會均等地參與意見形成和意志形成過程——在這個過程中公民行使其政治自主、通過這個過程公民制訂合法的法律——的那些基本權利”,[10]150他主張,公民作為重要的利益主體,應當盡可能地民主參與到規(guī)則制定的過程中,“也就是說,公民的自我立法觀念,要求那些作為法律之承受者而從屬于法律的人,同時也能夠被理解為法的創(chuàng)制者。把平等自由的權利理解為具有道德理由的、由政治立法者只需把它們變成實證法就可以的東西,是無法滿足這個要求的”。[11]147

建立公平合理的聽證制度是實現(xiàn)權力與權利良性互動的有效機制。聽證制度的理論依據(jù)可以追溯到自然法中的自然公正原則,“它包括公正程序的兩項根本規(guī)則:一個人不能在自己的案件中作法官;人們的抗辯必須公正地聽取”。[12]自然正義是自然法思想在人類不同時期社會實踐中堅守的根本信念,是人類理性的體現(xiàn)。它所代表的是一種比人類的一般(實證)法律更高一級(道德)法律,是具有程序和實體兩方面內(nèi)容的一個先驗的概念。[13]

(二)聽證機制的程序之維

我國在公共產(chǎn)品價格形成機制中引入聽證制度始于1998年《價格法》第二十三條的規(guī)定,“制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見,論證其必要性、可行性。”但這樣的規(guī)定過于原則,即使2002年出臺的《政府價格決策聽證辦法》,卻仍顯粗疏。在實踐中因壟斷企業(yè)與消費者信息不對稱及地位不平等、聽證代表缺乏民意基礎、聽證過程不透明、聽證辯論不充分、聽證結果無法定效力等原因,令聽證的形式背離其價值,聽證往往流于形式,甚至出現(xiàn)逢聽必漲的荒唐局面。為此,應在現(xiàn)有價格聽證實踐的基礎上,建立并完善以價格聽證為核心的鐵路事業(yè)行政聽證程序機制,以實現(xiàn)其應有之憲政價值。

1、保障信息充分對稱。首先,鐵路部門必須如實提供鐵路資源的配置現(xiàn)狀及新增資源配置的必要性與可行性報告,提供生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)和資料,并由專業(yè)的審計機構進行審計。如果隱匿、篡改或提供虛假材料的,應追究責任人的行政責任,乃至刑事責任。其次,上述信息必須通過報紙、電視等傳統(tǒng)媒體,以及手機、網(wǎng)絡等新興媒介公布;第三,信息的提供還必須在時間上有足夠的提前量,以保證受眾有充分的醞釀與討論時間;最后,鐵路部門對于專業(yè)問題有釋明義務,對符合公開條件的材料必須應公眾的要求予以補充。

2、民主推選聽證代表。聽證代表應來源于各個層面,包括地方政府代表、企業(yè)代表、消費者代表、專家代表,人大代表和政協(xié)委員可出席監(jiān)督。代表的推選可效仿政協(xié)委員的推選,首先按職業(yè)及地域確定代表名額;其次由各社會團體、群眾組織或多人聯(lián)合推選候選人員;候選人人數(shù)超過應派代表數(shù)的,采用反向排除法,即被證明不具有代表性或欠缺履職能力者,應予以排除;最后,公布聽證代表的自然情況、履歷及聯(lián)系方式,保證公眾能有效與其溝通。

3、規(guī)范聽證會程序。借鑒嚴謹而理性的訴訟規(guī)則,對形成統(tǒng)一與嚴格的聽證會程序有著重要的借鑒意義。聽證會可以分為調(diào)查、辯論與總結三個階段。在調(diào)查階段,由各方提供證據(jù)并質(zhì)證;辯論階段由各方在質(zhì)證基礎上,依法提出辯論觀點,辯論可以分數(shù)輪進行,應保障各方代表有充分表述意見的權利;最后由各方提出鐵路定價的結論。聽證全過程,可指定由人大常委會常委擔任主持人,主導聽證會進程。聽證會的全程直播也是確保聽證公開透明的有效技術保障。

4、聽證會與全民參與相結合。基于網(wǎng)絡技術的發(fā)展,為全民參與提供了現(xiàn)實可能性。聽證不能僅以聽證會結果為最終依據(jù),如果聽證結果與普遍民意相背而馳,則應由人大主導啟動重新聽證程序。

5、聽證結果應體現(xiàn)在價格決策中。聽證結果應形成書面報告,對社會予以公布。鐵路對最終形成的運營決策須有充分論證與說明,而聽證結果必須作為該說明的主要依據(jù)。

結語

鐵路運營在經(jīng)濟活動的表象之下,蘊含著豐富的憲政意味:因人類遷徙的本能而承載著推動社會與文明進步的重任,因國家與公民的政治約定而派生出公益的屬性。而平等的遷徙自由的實現(xiàn),恰恰是弱者改變生存狀態(tài)、追求幸福生活的基礎。在這里,平等、自由、公平、正義這些普世價值得以交匯并升華。因此,堅持鐵路運營的公益性本質(zhì),透過看得見的正義衡平社會各利益主體的權益,緩和并消解利益博弈中的激烈沖突,應可作為成熟公民社會建成的起點與切入口。

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(責任編輯吳興國)