沈曉磊

投資者保護組織作為資本市場的重要組成部分，正發(fā)揮著越來越重要的作用。中國證券投資者保護基金有限責任公司正處于初始階段，很多方面還不健全。域外部分國家或地區(qū)建立了很多投資者保護組織，運營也很久了，有很多經(jīng)驗值得我們借鑒。

一、部分域外主要投資者保護組織立法情況及特點（表1）

（一）立法產(chǎn)生的背景及原因大體相同或相似。20世紀六十年代域外金融監(jiān)管普遍放松，一方面刺激了資本流動，原有體系不能滿足需求，交易清算過程中違規(guī)違法行為層出不窮；另一方面資本流動加快，投機機會增多，券商普遍利用自身優(yōu)勢，采用虛假信息、操縱股價等行為，首先是致使自身瀕臨關門破產(chǎn)，再次也造成投資者大量損失，嚴重挫傷市場信心。在這種背景下，各國或地區(qū)紛紛成立投資者保護組織（最早是投資者保護基金）來重樹投資者信心。

以美國為例，六十年代末美國證券業(yè)遇到經(jīng)營危機、財務困難，以及市場萎縮的打擊，造成數(shù)百家證券經(jīng)紀商被迫合并或停業(yè)，或因為無法對客戶履行義務而破產(chǎn)，不少投資者擔心資金的安全，紛紛撤離證券市場。為重樹市場信心，美國國會在1970年通過了《證券投資者保護法案》，成立了證券投資者保護公司。

（二）立法模式的選擇。域外主要投資者保護組織立法模式也各不相同，主要分為以下兩類：第一，在基本法律的基礎上，制定投資者保護組織專門立法。如美國、德國、澳大利亞、臺灣地區(qū)和印度等。如美國國會在1970年通過了《證券投資者保護法案》。第二，未制定投資者保護組織專門立法，只在綜合性法律中規(guī)定投資者保護組織的相關條文。如英國、日本、新加坡和香港地區(qū)。英國在2000年《金融服務和市場法》中，規(guī)定了金融服務局應根據(jù)規(guī)定成立金融服務賠償計劃，在相關人不能或者可能無法賠償?shù)那闆r下，代為賠償。

（三）與政府監(jiān)管機構間關系的選擇。雖然域外對投資者保護組織監(jiān)管機構規(guī)定各異，但歸納起來，投資者保護組織與政府監(jiān)管機構之間的關系主要存在兩種形式：

一是隸屬關系。主要有英國、印度、香港地區(qū)和臺灣地區(qū)等。如英國規(guī)定須由金融服務管理局設立計劃管理人管理金融服務賠償計劃。計劃管理人委員會主席及其他組成人員須由金融服務局任命和免職；主席的任命和免職還須獲得財政部批準。

二是非隸屬關系，僅是監(jiān)管關系。主要有美國、日本和新加坡等。如美國規(guī)定SIPC是在國會要求下成立的證券業(yè)非營利性會員組織，但仍受到SEC的監(jiān)管。

二、部分域外主要投資者保護組織的作用

隨著資本市場的發(fā)展，域外主要投資者保護組織的作用也越來越廣泛，從最初單一賠償功能發(fā)展到目前賠償為主，兼具投資者教育、訴訟、清算破產(chǎn)證券公司等功能。

（一）賠償功能——投資者保護組織最基本的功能。成立之初，域外投資者保護組織就定位于補償投資者，恢復市場信心。該功能的特點主要有：

1、僅對一般投資者賠償，排除合格投資者、機構合伙人、股東、董事或高級職員等。如美國《證券投資者保護法案》就明確規(guī)定，證券投資者保護公司的賠償范圍不包括面臨破產(chǎn)的證券機構一般合伙人、股東、董事或者高級職員，持有其任何類型證券達5%或以上的優(yōu)先股股東，占凈資產(chǎn)份額5%以上的有限合伙人，對公司管理和政策具有控制影響力的人等?！缎录悠伦C券期貨法》第186條也明確把合格投資者排出在外。

2、賠償?shù)姆秶^廣，包括各種類型的證券。這與域外對證券的定義較寬泛有關，如美國《證券投資者保護法案》就把股票、政府債券、共同基金、票據(jù)、無抵押債券、股權、認股權證、期權、貨幣市場基金和可轉(zhuǎn)讓存單都包括在賠償范圍內(nèi)。

3、規(guī)定了賠償后組織的代位追償權。如臺灣地區(qū)《證券投資人及期貨交易人保護法》第21條就規(guī)定：保護機構依第一項規(guī)定償付后，得于其償付限度內(nèi)，代位行使證券投資人或期貨交易人對于違約證券商或期貨商之請求權。保留組織的代位追償權，對震懾市場，維護市場的穩(wěn)定有著一定的積極意義。

（二）投資者教育功能——近期的關注點

1、賠償類投資者保護組織的投資者教育。域外賠償類投資者保護組織的法定職責中一般都沒有要求組織開展投資者教育。而且這類組織投入投資者教育工作的精力一般都較為有限，其開展的教育多與介紹保護基金有關。如美國SIPC、加拿大CIPF都通過印制小冊子等方式向投資者介紹保護基金，CIPF還同相關機構創(chuàng)立了有關投資者保護的門戶網(wǎng)站就是一例。

2、非賠償類投資者保護組織的投資者教育。除了以上這些賠償類組織外，有些國家還有各種專司投資者教育職能的投資者保護組織。這些組織專門從事投資者教育工作，其教育等工作做得非常出色。如加拿大證券行政會（CSA），印制各種各樣的宣傳冊或者其他出版物，召開研討會等形式的教育活動。另外，還寄送《投資者警報》以提醒投資者注意證券市場中一些欺詐活動。

（三）為政府立法提供建議。一些國家投資者保護組織還進行了一些活動，為政府立法提供建議。如加拿大中小投資者保護協(xié)會（SIPA）目前相繼發(fā)布了《給中小投資者一個公平的機會——改革共同基金產(chǎn)業(yè)》、《入息信托：我贏定了——個人投資者和退休基金注意到了缺失的結構》和《SIPA：五年回顧——中小投資者眼中的加拿大投資者保護》等報告。從不同角度反映了加拿大證券監(jiān)管體制存在的問題，以及加拿大中小投資者的無奈，期望能夠引起當局的重視。

（四）其他功能

1、代為集體訴訟或幫助應訴。部分投資者保護組織還代表自己的會員進行集體訴訟或幫助應訴。如，SIPC作為托管人參加了對全國城市銀行的訴訟。最終法院支持原告以違約和證券欺詐以及協(xié)助欺詐等幾項訴求起訴被告，并且判決銀行支付615萬美元。

2、清算破產(chǎn)證券公司。如，美國SIPC在證券公司的破產(chǎn)程序中扮演了非常重要和活躍的角色。在美國，也只有SIPC才能夠把一個破產(chǎn)的證券公司轉(zhuǎn)入到清算的程序。

三、域外經(jīng)驗借鑒與我國投資者保護組織的運作

（一）立法模式。域外主要投資者保護組織立法，無論是進行專門立法還是在綜合性法律中規(guī)定，都以法律形式確立了投資者保護組織立法。這種模式有利于提高投資者保護組織的法律層級，更好地發(fā)揮保護投資者的作用。

而我國目前只有一部名為《證券投資者保護基金管理辦法》的部門規(guī)章，是由中國證監(jiān)會、財政部、人民銀行聯(lián)合發(fā)布的，效力層級比較低，不利于更好地保護投資者。據(jù)報道，作為中國證券投資者保護體系的一項重要法規(guī)，《證券投資者保護基金條例》目前正在起草之中。但《證券投資者保護基金條例》仍是一部行政法規(guī)，建議制定《證券投資者保護法》。另外，可借鑒香港經(jīng)驗，在制定一部基本法律的基礎下，把基金申索、征費、賠償限額及投資者賠償公司職能等運作細節(jié)通過4個附屬法例規(guī)范。既強化了賠償基金運用的可操作性，也增加了基金賠償?shù)耐该鞫?、公開度，增強了監(jiān)管機構應對突發(fā)事件的能力。

（二）與政府監(jiān)管機構間關系的選擇。域外主要投資者保護組織，或由政府機構設立，或由交易所設立。而我國證券投資者保護基金是由國務院出資，歸口中國證監(jiān)會管理。

我國投資者保護組織不應由交易所設立。從域外經(jīng)驗看，存在多個證券交易所的國家，一般都采取獨立模式，以便更好地覆蓋全國的投資者；地域較小、證券交易集中在一個交易所的國家或地區(qū)，則傾向于采用附屬模式。我國證券市場集中在兩個證券交易所，采取獨立模式，能夠更好地使基金保護覆蓋到全國投資者，同時成本也相對較低。

（三）強化投資者保護組織的賠償功能。對投資者進行賠償，強化市場信心，永遠是投資者保護組織最基本的功能。從域外經(jīng)驗看，限額償付是投資者保護組織都具備的基本功能，雖然總體實際償付并不多。

2007年中國證券投資者保護基金共籌集基金306.644億元，共使用基金186.326億元，占籌集金額60.76%?？梢哉f，我國目前賠償力度還是比較大的，有力地保護了證券投資者利益。但《證券投資者保護基金管理辦法》第十七條規(guī)定基金的用途為：“證券公司被撤銷、關閉和破產(chǎn)或被證監(jiān)會實施行政接管、托管經(jīng)營等強制性監(jiān)管措施時，按照國家有關政策規(guī)定對債權人予以償付?！陛^之域外，我國的賠償范圍還較小。

（四）發(fā)揮投資者保護組織的其他功能

1、投資者教育。從域外經(jīng)驗看，各國主要賠償類投資者保護組織投入投資者教育工作的精力較為有限，其開展的投資者教育活動多與介紹保護基金有關。如美國SIPC、加拿大CIPF都通過印制小冊子等方式向投資者介紹保護基金。在這些國家，除賠償類投資者保護組織外，監(jiān)管機構、行業(yè)協(xié)會、自律組織等都開展投資者教育，另有大量專司投資者教育工作的投資者保護組織?？偟膩碚f，是否將投資者教育作為賠償類組織的基本職能還是與證券市場的發(fā)達程度、法制的健全程度有關。

我國目前這種專司投資者教育的組織幾乎還是空白，監(jiān)管機構、行業(yè)協(xié)會、自律組織等開展投資者教育工作也還剛剛起步。中國證券投資者保護基金有限責任公司從成立開始也承擔了大量的投資者教育工作。我國應大力發(fā)展專司投資者教育的組織，充分挖掘監(jiān)管機構、行業(yè)協(xié)會、自律組織等的投資者教育資源，能夠把中國證券投資者保護基金有限責任公司解放出來，專司投資者賠償工作。

2、代為集體訴訟或幫助應訴。除了上述功能外，部分域外組織還有代為集體訴訟或幫助應訴功能。

從目前我國的情況來看，中小股東一般難以得到切實補償。單獨對公司提起訴訟的費用并非一般小股東所能承受，而且個人相對于作為組織體的公司，在各方面都處于弱勢。如由專業(yè)機構組織中小股東集體訴訟，有利于平衡雙方在訴訟中的地位，保護中小股東利益。

（作者單位：華東政法大學）

參考文獻：

［1］《境外主要投資者保護制度類比》，http：//www.sipf.com.cn/conference/pages

/leibi.htm，訪問日期：2008年10月22日.

［2］《中國證券投資者保護基金有限責任公司2007年年度報告》.