楊　軍

年前，國務(wù)院46個(gè)部門定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”規(guī)定已經(jīng)全部發(fā)布實(shí)施。中央政府大部制機(jī)構(gòu)改革的布局，漸次呈現(xiàn)。

高層的決心

這是中國改革開放以來進(jìn)行的第六次大的機(jī)構(gòu)改革，不同的是，以前的機(jī)構(gòu)改革都源于國務(wù)院出臺(tái)的“三定方案”，而這次出臺(tái)的則是“三定規(guī)定”。“三定方案”只是一個(gè)內(nèi)部的工作規(guī)范，是規(guī)劃，強(qiáng)制性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而“三定規(guī)定”實(shí)質(zhì)上是有法律效力的規(guī)范性文件，對比而言，規(guī)定更具有正式性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，更能體現(xiàn)剛性，程序上相當(dāng)于部門規(guī)章的出臺(tái)。

有專家進(jìn)一步提出，適時(shí)制定一部《國務(wù)院組織法實(shí)施細(xì)則》，在每一次的機(jī)構(gòu)改革完畢后，將“三定”調(diào)整的內(nèi)容變成法律法規(guī)，以保持機(jī)構(gòu)改革成果的穩(wěn)定性和持久性。讓機(jī)構(gòu)數(shù)量、編制數(shù)量、部門職能的范圍都通過法律的形式加以固定。這樣，中國的機(jī)構(gòu)改革終將走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

這次中央機(jī)構(gòu)改革力度非常大，既有大量職能被剝離出去，又有一些職能和部門得到增加或強(qiáng)化。各部門的微觀管理和事務(wù)性管理被拿掉很多。最明顯的是，從國家質(zhì)檢總局的原有職能中，將頗受公眾質(zhì)疑的“名牌推選”剝離到事業(yè)單位。工商總局公布的“三定”規(guī)定也取消了相關(guān)評(píng)比表彰的事項(xiàng)，明確規(guī)定“不再直接辦理與企業(yè)、個(gè)體工商戶有關(guān)的評(píng)比達(dá)標(biāo)活動(dòng)和廣告專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)水平評(píng)價(jià)工作”。早就廣為詬病的國家發(fā)改委的部分職權(quán)，進(jìn)行了下放，強(qiáng)化了其宏觀層面的管理。

根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，新設(shè)立了一些司，比如環(huán)保部設(shè)立環(huán)境監(jiān)測司、總量司，人力資源和社會(huì)保障部的農(nóng)民工工作司，國家發(fā)改委增設(shè)東北振興司、西部開發(fā)司、應(yīng)對氣候變化司、資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)司，商務(wù)部增設(shè)市場秩序司、反壟斷局，國家計(jì)生委增設(shè)流動(dòng)人口服務(wù)管理司，中國人民銀行增設(shè)匯率司。46個(gè)部門發(fā)布實(shí)施的“三定規(guī)定”體現(xiàn)出的三個(gè)傾斜是：向民生傾斜，向宏觀調(diào)控傾斜，向長遠(yuǎn)戰(zhàn)略傾斜。這次“三定”沒有增加行政編制。

這次行政體制改革被一些專家認(rèn)為是建立“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政意義上的限權(quán)政體”，是中國社會(huì)30年變革的一次重大突破，它若運(yùn)作成功可以作為一個(gè)杠桿來撬動(dòng)政治體制改革的全面深化。

“三定規(guī)定”直指部委利益

中央機(jī)構(gòu)改革，主要的一點(diǎn)就是限制部門行政權(quán)力，界定部委權(quán)力界限。從46個(gè)國務(wù)院部門公布的結(jié)果看，“三定規(guī)定”的核心就是對職權(quán)的劃分，這也是這次機(jī)構(gòu)改革所要達(dá)到的基本目的。

利益部門化早已到達(dá)部委一層，目前中國依然存在大量由行政權(quán)力推動(dòng)的不合理的審批、認(rèn)證等行為，成為部門謀利的工具。按照“三定規(guī)定”的要求，此次中央機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)突出了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則。把政府不該管的事項(xiàng)交出去，把可以由地方承擔(dān)的事務(wù)交給地方，把一些具體事務(wù)交給事業(yè)單位或中介組織。

綜觀46個(gè)部門的“三定規(guī)定”，大部分都明確提出，取消已由國務(wù)院公布取消的行政審批事項(xiàng)，不再直接辦理與企業(yè)有關(guān)的評(píng)比、評(píng)選、評(píng)定活動(dòng)，并將部分職能下放給地方政府、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織等。

國家發(fā)展改革委員會(huì)在近幾年改革中成為質(zhì)疑的焦點(diǎn)，隨著其權(quán)力的加強(qiáng)，甚至有人認(rèn)為中國改革在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了倒退，比如價(jià)格管制。這次，發(fā)改委可能是所有部委中變動(dòng)最大的，審批職能和微觀管理職能等大部分都調(diào)整出去了。發(fā)改委的“三定規(guī)定”明確，要及時(shí)修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，下放投資審核權(quán)限；國家規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，除少數(shù)需報(bào)國務(wù)院審批、核準(zhǔn)或由國家發(fā)展改革委員會(huì)審批、核準(zhǔn)外，區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策；中央政府補(bǔ)助地方的點(diǎn)多、面廣、量大、單項(xiàng)資金少的項(xiàng)目，改為發(fā)改委會(huì)同行業(yè)管理部門確定投資目標(biāo)、原則和標(biāo)準(zhǔn)等并加強(qiáng)監(jiān)督檢查，具體項(xiàng)目由地方政府負(fù)責(zé)安排。在減少微觀干預(yù)的同時(shí)，發(fā)改委相應(yīng)加強(qiáng)了抓好宏觀調(diào)控和提升管理效率方面的職責(zé)如維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問題，做好價(jià)格總水平調(diào)控，統(tǒng)籌綜合性經(jīng)濟(jì)體制改革等。

專家認(rèn)為，這次的“三定規(guī)定”一定程度上體現(xiàn)了政府部門執(zhí)行、監(jiān)督與決策相分離的原則。

權(quán)力交叉與權(quán)責(zé)脫節(jié)

部委之間理清了交叉職能，明確了權(quán)責(zé)關(guān)系，是此次新“三定規(guī)定”的一大亮點(diǎn)。從內(nèi)容上講，“三定規(guī)定”規(guī)范了各部門的職權(quán)和職責(zé)，對部門的職能進(jìn)行重新界定，避免一個(gè)部門的職能和其他部門發(fā)生沖突和抵觸，發(fā)生交叉，職責(zé)不清。不能一個(gè)部門只有權(quán)力，而不承擔(dān)責(zé)任，以前常常出現(xiàn)的發(fā)生問題難以確定責(zé)任部門的現(xiàn)象會(huì)得到解決，理論上，部門之間的利益博弈也會(huì)極大減弱。

這次“三定”的一個(gè)突出原則，就是堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。以往的行政管理體制改革主要目的在于“消腫”，裁汰冗員，精兵簡政。這次則側(cè)重通過職能整合，理順關(guān)系，將決策、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)分開。這個(gè)目標(biāo)在以往的機(jī)構(gòu)改革中是沒有的。

缺少監(jiān)督的改革？

在以后“三定規(guī)定”的實(shí)踐中，部委行政透明和社會(huì)公眾的監(jiān)督將變得更為重要。盡管這次“三定規(guī)定”的發(fā)布明確了職責(zé)部門，很大程度上使問責(zé)變得更容易，但如果缺少監(jiān)督和民意的上達(dá)渠道，問責(zé)也終會(huì)流于形式。和高層的強(qiáng)力推進(jìn)一樣，公眾的監(jiān)督是體制改革的另一種動(dòng)力，而這種力量似乎還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠強(qiáng)大。

客觀而言，今天的中國，除中央與地方、大型國企之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系外，已形成了很多龐大的利益團(tuán)體，這次的中央機(jī)構(gòu)改革，必將對眾多利益集團(tuán)產(chǎn)生震動(dòng)。如果不能以這次行政體制改變?yōu)榍腥朦c(diǎn)全面推進(jìn)政治體制改革，行政體制改革恐無法單軍突進(jìn)。如果能繼續(xù)穩(wěn)步按十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的改革藍(lán)圖推行行政體制改革，將促使中央機(jī)構(gòu)的權(quán)力運(yùn)行方式和格局發(fā)生轉(zhuǎn)變。（摘自《雙周刊》）