摘要：政府職能轉(zhuǎn)變存在這樣一種困境：政府認(rèn)為不要也不該管的事情，在老百姓心里卻有無(wú)法推脫的責(zé)任。表面看造成這一困境的原因是老百姓的認(rèn)知基礎(chǔ)不到位，對(duì)政府形成了傳統(tǒng)觀念上的依賴感，認(rèn)為政府理應(yīng)包辦一切，而實(shí)質(zhì)上卻是政府在職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇策略上還存在諸多不足。其一，缺乏民眾的認(rèn)同基礎(chǔ)，職能轉(zhuǎn)變理念淪為精英們的政治；其二，缺乏可替代產(chǎn)品的進(jìn)入，造減退而難出、轉(zhuǎn)而不變的尷尬局面；其三，政府監(jiān)管職能無(wú)力，責(zé)任追究中難逃干系。

關(guān)鍵詞：政府職能轉(zhuǎn)變：困境：機(jī)制

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-949X(2009)-11-0026-02

一、一個(gè)現(xiàn)實(shí)的案例：政府職能轉(zhuǎn)變困境客觀地存在

“政府很賣力，群眾不買賬”，瀏陽(yáng)市一位副市長(zhǎng)在2009年處置長(zhǎng)沙湘和化工廠鎘污染事件的一次干部會(huì)議上無(wú)奈地感慨。筆者作為參與此次事件處置的一員，也深刻地感受到由于政府公信力不足而帶來(lái)的干群關(guān)系緊張，而造成這一局面的一個(gè)重要原因是在對(duì)污染事件責(zé)任劃分認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)位。政府認(rèn)定此次污染事件的主要責(zé)任方是企業(yè)，企業(yè)承擔(dān)全部的經(jīng)濟(jì)賠償，政府對(duì)損害方的賠付只是依據(jù)事件的特殊性而先行代為墊付。而受損害的群眾在責(zé)任的劃屬上卻看法不一致，他們認(rèn)為政府招商引進(jìn)企業(yè)，其生產(chǎn)受政府許可，問(wèn)題出現(xiàn)后又監(jiān)管不力，無(wú)視群眾的強(qiáng)烈訴求，理應(yīng)承擔(dān)一切責(zé)任，賠償方案應(yīng)包括一切直接或間接的損失。

責(zé)任劃分上的認(rèn)識(shí)不一致，其實(shí)源于對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)的不一致。從政府的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管是政府的本位職能，招商引資是政府的積極行為，不容否定，要進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管也不能由此而去干涉或代行企業(yè)行為，企業(yè)的自主行為權(quán)利不容侵犯，所以企業(yè)明知故犯的有意侵害相對(duì)于政府監(jiān)管不到位造成的損害要嚴(yán)重得多，政府不能為企業(yè)的過(guò)錯(cuò)承擔(dān)過(guò)多。政府不能包辦一切。而從群眾的立場(chǎng)來(lái)說(shuō)，政府是公共利益的代表，理應(yīng)對(duì)群眾的一切負(fù)起責(zé)任，在群眾利益受到侵害的時(shí)候，政府沒(méi)有不能管或沒(méi)法管的事情，政府就是萬(wàn)能的。

一方面，在現(xiàn)代政府理念的要求下，政府謀求職能的退位或轉(zhuǎn)變，把政府管不好和不能管的事務(wù)歸還市場(chǎng)和社會(huì)。從而也把相應(yīng)的一些責(zé)任劃歸市場(chǎng)和社會(huì)，努力追求小政府大作為；而另一方面，群眾卻依賴傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的習(xí)慣，認(rèn)為政府仍然可以對(duì)一切大小事務(wù)進(jìn)行調(diào)整、分配和干涉，凡是自己做不好的就要求政府來(lái)做，政府不能有任何的推卸和懈怠。正是在這樣兩種觀念的錯(cuò)位糾結(jié)下，造成了目前我國(guó)政府在追求轉(zhuǎn)型的過(guò)程中出現(xiàn)了許多看似不該而又確實(shí)客觀存在的一些困境，比如地方政府遇到的一些上訪案件中。有些根本就不是在政府職能范圍內(nèi)可協(xié)調(diào)解決的。政府也不可能拿出很好的解決方案，往往只得以怪招進(jìn)行直付。

二、造成政府職能轉(zhuǎn)變困境的原因分析

造成政府職能轉(zhuǎn)變困境的表面原因是老百姓的認(rèn)知基礎(chǔ)不到位，對(duì)政府形成了傳統(tǒng)觀念上的依賴感，認(rèn)為政府理應(yīng)包辦一切，而實(shí)質(zhì)上卻是政府在職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇策略上還存在諸多不足。

1、缺乏民眾的認(rèn)同基礎(chǔ)，職能轉(zhuǎn)變理念淪為精英們的政治

從1988年中央就明確提出政府職能轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在已有二十多年，然而職能轉(zhuǎn)變的民眾認(rèn)同基礎(chǔ)卻不深，據(jù)筆者平時(shí)與普通民眾的交流訪談中，大部分民眾對(duì)政府可以做什么不可以做什么并沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，在其傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)中。小到雞毛蒜皮的事情都可以找政府，把政府迷信為“萬(wàn)能的主”，沒(méi)有政府不能管的事情。這種觀念的沿襲，即是中國(guó)兩千年封建社會(huì)的思想迷信，也是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的思維慣性。在這樣一種民眾認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上的改革，往往只能成為一些卓有見(jiàn)識(shí)的政治家和理論家的理想藍(lán)圖，其社會(huì)推動(dòng)力不足造成改革的必然失效。甚至是失敗。

2、缺乏可替代產(chǎn)品的進(jìn)入，造成退而難出、轉(zhuǎn)而不變的尷尬局面

政府職能的退出或轉(zhuǎn)變，就如同在一個(gè)已均衡的力場(chǎng)中，突然撤出其中的一方力柱。如果沒(méi)有其它相應(yīng)的可替代的力柱進(jìn)行補(bǔ)位支撐，必然導(dǎo)致力場(chǎng)的崩塌。所以，在政府謀求的從市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域中的退出或轉(zhuǎn)變，必須要考慮這一系統(tǒng)立場(chǎng)變化后的力量再次均衡。要么有新的可以替代的力量進(jìn)人，要么系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)重新排序或組織實(shí)現(xiàn)力場(chǎng)的均衡，否則，職能轉(zhuǎn)變不可能成為漂亮的轉(zhuǎn)身。

而從目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀來(lái)看，政府雖極力退出或轉(zhuǎn)變一些市場(chǎng)和社會(huì)職能。但在推出或轉(zhuǎn)變后。市場(chǎng)和社會(huì)的運(yùn)行并不如設(shè)想的那么好，究其原因就是缺乏一種新的可均衡的力量進(jìn)人。比如在長(zhǎng)沙湘和化工廠鎘污染事件中，如果企業(yè)應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，那么在企業(yè)不可背負(fù)相關(guān)賠付責(zé)任情況下，其參保的保險(xiǎn)公司應(yīng)該來(lái)進(jìn)行賠付，但是我們發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)運(yùn)作中，由于保險(xiǎn)業(yè)的不發(fā)達(dá)，它無(wú)法成為一支有力的力柱支撐起政府職能退位或轉(zhuǎn)變以后市場(chǎng)和社會(huì)力場(chǎng)的平衡，造成企業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題后，最終卻又將包袱拋給了政府。政府有說(shuō)不出的苦衷，卻又難違責(zé)任的良心。

3，缺乏有效監(jiān)管，責(zé)任追究中難逃干

政府職能在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的退出或轉(zhuǎn)變后，監(jiān)管職能只會(huì)加強(qiáng)，因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)和社會(huì)的宏觀調(diào)控必然要通過(guò)監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)監(jiān)管職能是政府職能轉(zhuǎn)變后的必然選擇。追求對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的有效監(jiān)管也是現(xiàn)代卓越政府的重要目標(biāo)之一。然而，在當(dāng)前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，監(jiān)管職能不能做到有效跟進(jìn)是導(dǎo)致一些市場(chǎng)和社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因，政府在責(zé)任追究中難逃干系，往往舉起巴掌就打到了自己的嘴巴。比如在長(zhǎng)沙湘和化工廠鎘污染事件中，環(huán)保部門的監(jiān)管不力造成失職口實(shí)。公眾對(duì)政府公信力的質(zhì)疑也就無(wú)可厚非，而要在事件處置中重建政府的權(quán)威，付出的代價(jià)和努力何止百倍。

三、擺脫政府職能轉(zhuǎn)變困境的對(duì)策思考

政府職能轉(zhuǎn)變是政府進(jìn)化的重要內(nèi)容，是政府改革和發(fā)展的前進(jìn)方向。要擺脫當(dāng)前職能轉(zhuǎn)變的困境需要從多方著手，系統(tǒng)地把握，通過(guò)對(duì)困境形成原因的分析，我們認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面嘗試破題：

1，建立政府意志與民情互動(dòng)機(jī)制獲取民眾認(rèn)同

政府職能轉(zhuǎn)變絕不是政治精英們送給民眾的可愛(ài)卻不可及的禮物，而應(yīng)是民眾對(duì)政府理性認(rèn)識(shí)后的必然選擇。當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變大多停留在政府自身層面，普通老百姓對(duì)此認(rèn)識(shí)并不多，或許，對(duì)政府“管多了、管亂了”的社會(huì)現(xiàn)象有相對(duì)較多的認(rèn)識(shí)。但沒(méi)有上升到理性層面，不能客觀看待政府在某些場(chǎng)合上的“不作為”。如何實(shí)現(xiàn)老百姓客觀理性地看待政府職能轉(zhuǎn)變，這就需要建立政府意志與民情互動(dòng)機(jī)制，讓民眾對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變有最新的認(rèn)知。首先，要讓老百姓參與政府決策與運(yùn)作過(guò)程，能夠建立一個(gè)群眾參與渠道，使普通老百姓認(rèn)識(shí)到政府的作用、職能、權(quán)限，絕不能把政府權(quán)力神秘化，無(wú)限夸大政府能力；其次。要讓老百姓能夠監(jiān)督政府的行為，能夠建立一種群眾監(jiān)督機(jī)制，使普通老百姓對(duì)政府職能的邊界有清晰的認(rèn)識(shí)，知道政府有所為和有所不為的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

政府職能轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)步的需要，說(shuō)到底，是為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民權(quán)利的需要，只有讓人民群眾認(rèn)識(shí)到這一重要意義，就會(huì)得到人民群眾的擁護(hù)與支持。

2，建立市場(chǎng)和社會(huì)內(nèi)部自平衡機(jī)制支持職能轉(zhuǎn)型

政府職能轉(zhuǎn)變意味著在一些市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域，政府不再直接干預(yù)其運(yùn)行。政府的退出，是為了讓市場(chǎng)和社會(huì)的內(nèi)部活力發(fā)揮得更為充分一些。推進(jìn)政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把那些政府不該管、管不好、管不了的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，還權(quán)于民、還權(quán)于市場(chǎng)、分權(quán)于社會(huì)。除法律、行政法規(guī)有規(guī)定的外，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項(xiàng)，凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，凡是行業(yè)組織通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，政府都不應(yīng)再管。

但是，沒(méi)有政府的參與，市場(chǎng)和社會(huì)會(huì)不會(huì)就必然運(yùn)行更好呢?這是一個(gè)值得深入探討的話題，但可能也是永遠(yuǎn)也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)答案的話題，因?yàn)殛P(guān)于政府與市場(chǎng)之間關(guān)系的學(xué)術(shù)論爭(zhēng)由來(lái)已久，最后的可能是，政府和市場(chǎng)都會(huì)存在“失靈”，所以我們不能期待兩者截然地分開?？梢韵胂蟮氖?，在沒(méi)有政府直接干預(yù)的市場(chǎng)或社會(huì)的行為中?？隙ㄐ枰环N自動(dòng)平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府存在時(shí)的積極作用。這種平衡機(jī)制正是起到支柱的作用使得市場(chǎng)或社會(huì)這個(gè)大的立場(chǎng)達(dá)到均衡，從而實(shí)現(xiàn)支持政府職級(jí)轉(zhuǎn)型。而這種機(jī)制的構(gòu)成應(yīng)該包括這樣兩個(gè)方面力量：一是培育發(fā)達(dá)的現(xiàn)代保險(xiǎn)業(yè)，它將為市場(chǎng)或社會(huì)活動(dòng)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，使政府職能的退出和轉(zhuǎn)變沒(méi)有后顧之憂；二是引導(dǎo)發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織等民間組織。讓它成為市場(chǎng)或社會(huì)發(fā)展的有力推手，積極維護(hù)公平有序的競(jìng)爭(zhēng)，解決政府管不好的中間事務(wù)，增強(qiáng)政府職能退出后的社會(huì)接管能力。

3，建立有效的監(jiān)管機(jī)制維護(hù)市場(chǎng)和社會(huì)的有序運(yùn)行

政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面是政府監(jiān)管機(jī)制的加強(qiáng)。即追求有效的監(jiān)管，使得市場(chǎng)和社會(huì)能夠有序運(yùn)行，不至于出現(xiàn)類似長(zhǎng)沙湘和化工廠鎘污染事件中責(zé)任不清的現(xiàn)象，而要政府包攬一切責(zé)任。實(shí)現(xiàn)有效的政府監(jiān)管，需要做到這樣幾，個(gè)方面：一是監(jiān)管參照的標(biāo)準(zhǔn)體系的完善，要保證對(duì)市場(chǎng)或社會(huì)的監(jiān)管過(guò)程中，對(duì)其行為有相對(duì)詳盡的參照標(biāo)準(zhǔn)，使得其行為不走模糊或灰色路線；二是要保證監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)，能夠有一支獨(dú)立的監(jiān)管隊(duì)伍，其人員編制要配齊，行政經(jīng)費(fèi)要充足，絕對(duì)不能既當(dāng)裁判又當(dāng)隊(duì)員，去參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，最后被監(jiān)管對(duì)象買辦；三是監(jiān)管技術(shù)要到位，保證監(jiān)管及時(shí)有效，不能出現(xiàn)“道高一尺，魔高一丈”的現(xiàn)象，被監(jiān)管對(duì)象反監(jiān)管。

總之，政府職能轉(zhuǎn)變必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程，也絕不是單從政府一方意志得以貫徹而能成功的，它需要民眾的心理認(rèn)同，需要社會(huì)和市場(chǎng)內(nèi)部力量的重構(gòu)和協(xié)作，我們期待對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變有了不同認(rèn)識(shí)后的新一輪突破。