摘要:內(nèi)部控制在現(xiàn)代行政事業(yè)單位管理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但目前單位內(nèi)控現(xiàn)狀不容樂觀，筆者分析了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制出現(xiàn)的問(wèn)題、成因， 并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;對(duì)策

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來(lái)的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，來(lái)提高管理的效果及效率。從1999年10月31日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》到《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度規(guī)范》都對(duì)內(nèi)部控制制度的相關(guān)內(nèi)容作出了明確的規(guī)定。目前，相比企業(yè)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)還相對(duì)滯后，實(shí)際工作中存在著不少漏洞。其產(chǎn)生的原因是多方面的，而認(rèn)清現(xiàn)實(shí)、分析原因、尋找對(duì)策，達(dá)到解決這些問(wèn)題的目的才是最具有實(shí)踐意義的。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題

(一)內(nèi)部控制意識(shí)不到位

內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)控環(huán)境中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，良好的內(nèi)控意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。許多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠，抱著有沒有無(wú)所謂的態(tài)度，或是對(duì)組織結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的責(zé)、權(quán)、利不明確，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng);而會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員”的角色，致使財(cái)務(wù)監(jiān)督與控制流于形式，無(wú)權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng)，對(duì)單位重要決策的過(guò)程和結(jié)果均不了解。

(二)預(yù)算控制比較薄弱

隨著我國(guó)部門預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度的加強(qiáng)，但實(shí)際運(yùn)用中相當(dāng)數(shù)量的單位預(yù)算控制仍顯薄弱。主要表現(xiàn)為:預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，部門預(yù)算編制達(dá)不到零基預(yù)算要求;預(yù)算的范圍有限，尚未涵蓋單位全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng);預(yù)算沒有在單位內(nèi)部按組織體系進(jìn)行細(xì)化，經(jīng)常有年度預(yù)算調(diào)整變動(dòng)情況發(fā)生，缺乏預(yù)算的剛性約束。

(三)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作較弱，基本管理制度不健全

有效的管理控制需要堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)工作作為支撐， 但大部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作仍顯薄弱，急需強(qiáng)化。有的單位迄今還沒有專門的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，許多財(cái)務(wù)事項(xiàng)的運(yùn)作與管理措施僅靠慣例，缺乏相應(yīng)的成文制度保證。后果是誰(shuí)也說(shuō)不清應(yīng)該怎么做，管理的隨意性較大。常表現(xiàn)為:財(cái)物崗位職責(zé)認(rèn)定不詳(無(wú)法制衡與監(jiān)督);會(huì)計(jì)處理程序不順暢(無(wú)法規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化);內(nèi)控制度缺乏或不完善(缺乏管理依據(jù));有章不循，制度流于形式(缺乏管理效力)。

(四)資產(chǎn)不實(shí)，資產(chǎn)管理混亂

資產(chǎn)是內(nèi)部控制的主要對(duì)象，在單位管理中居于核心地位。目前，普遍是單位內(nèi)部部門之間對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理相互脫節(jié)，后勤部門只管發(fā)放而不清楚資產(chǎn)價(jià)值和實(shí)物分布情況，使用部門只用不管。后果是單位不知自己家底多少，何談資產(chǎn)的利用與效益。常表現(xiàn)為:未建立固定資產(chǎn)明細(xì)賬(不知家底多少);未充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)(未發(fā)揮資產(chǎn)效用);未建立資產(chǎn)監(jiān)督體系(造成國(guó)有資產(chǎn)流失)。

(五)內(nèi)部控制體系不夠完善，業(yè)務(wù)流程不盡合理

業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)，其合理、有效與否直接決定著能否實(shí)現(xiàn)控制的目的。許多單位內(nèi)部財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)控制方法體系很不完善，比如:關(guān)鍵不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓，現(xiàn)實(shí)中卻有部分單位，會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任;有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)沒有明確的審批控制流程，或流程控制過(guò)于簡(jiǎn)單，僅僅局限在事后審批上;資產(chǎn)處理、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策與執(zhí)行缺乏相互制約和相互監(jiān)督機(jī)制;經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決定權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)集身于一人，重大經(jīng)濟(jì)決策不經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子討論;部分單位沒有建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，已建立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位也未能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。這些忽視了內(nèi)控是一種業(yè)務(wù)動(dòng)作過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣、監(jiān)督制約的動(dòng)態(tài)機(jī)制， 往往是行政命令代替制度政策， 只強(qiáng)調(diào)上下級(jí)行政關(guān)系， 忽視了權(quán)力的相互制衡;

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題的原因

(一)主觀因素

單位負(fù)責(zé)人和會(huì)計(jì)人員對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生影響的素質(zhì)主要有能力、知識(shí)和品質(zhì)三個(gè)方面。有些人員對(duì)《會(huì)計(jì)法》和財(cái)務(wù)管理知識(shí)了解不多，依法理財(cái)?shù)挠^念淡漠，管理理念不到位，缺乏責(zé)任感;有些人員對(duì)內(nèi)部控制的概念非常模糊，不理解內(nèi)部控制的意義所在，這些知識(shí)結(jié)構(gòu)或職業(yè)道德因素均使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的作用得不到很好發(fā)揮。

(二)客觀因素

目前，政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實(shí)際上是針對(duì)企業(yè)制定的。由于沒有考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，也沒有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費(fèi)管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、國(guó)庫(kù)集中支付和國(guó)庫(kù)直接支付等，實(shí)際上對(duì)行政單位的適用性是比較差的。還有，財(cái)政部門、審計(jì)部門對(duì)管理和監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不引起高度重視，不依法依程序處理，只是輕描淡寫的一筆帶過(guò)，很難觸及到失職、瀆職者靈魂深處，起到警醒的作用，相反還會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，致使一些立場(chǎng)不堅(jiān)定的觀望者加入此陣營(yíng)，引發(fā)內(nèi)部控制的更大問(wèn)題。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對(duì)策建議

(一)增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)控責(zé)任

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)、行政事業(yè)單位在對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管理時(shí)所采用的一種管理手段，是企業(yè)、行政事業(yè)單位有效的管理體系中不可缺少的一個(gè)組成部分。任何一個(gè)單位，盡管規(guī)模大小不一，性質(zhì)特點(diǎn)不同，都應(yīng)該根據(jù)各自的具體情況建立必要的內(nèi)部控制制度?！稌?huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》明確規(guī)定:單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立和健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

具體措施:一是單位負(fù)責(zé)人要認(rèn)真學(xué)習(xí)，提高對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，并在單位內(nèi)部推行責(zé)任到人制，將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)直接與決策層掛鉤。二是加強(qiáng)員工思想教育工作，以堅(jiān)持正面教育為主，使每個(gè)員工樹立正確的世界觀、人生觀和價(jià)值觀。增強(qiáng)對(duì)拜金主義，享樂主義的免疫力，促其從思想意識(shí)中不想為之。三是建立有效的相互制衡、激勵(lì)獎(jiǎng)懲的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)整個(gè)內(nèi)部控制隊(duì)伍的積極性，形成單位內(nèi)部控制人人參與、人人有責(zé)的良好氛圍。四是建立必要的信息披露制度，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和約束。

(二)完善部門預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算控制

加強(qiáng)預(yù)算管理預(yù)算管理是行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的核心，貫穿整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算管理，是確保業(yè)務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，是各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的條件保障。應(yīng)該做到:進(jìn)一步擴(kuò)大部門預(yù)算的范圍，要將各部門單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)均納入部門預(yù)算的實(shí)施范圍，并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序;將部門預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合按照財(cái)政下達(dá)的部門預(yù)算控制數(shù)，結(jié)合各部門單位內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、處室職責(zé)和工作任務(wù)等，編制內(nèi)部分處室的責(zé)任預(yù)算體系，并嚴(yán)格責(zé)任預(yù)算的考核機(jī)制;在支付環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。全面強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束。

(三)加強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，完善財(cái)務(wù)管理制度

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位分工時(shí)，一定要明確各部門組織及上崗個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，做到按事設(shè)崗、按崗設(shè)人，職責(zé)明確，并規(guī)定追究、查處責(zé)任的措施與獎(jiǎng)懲辦法;規(guī)范會(huì)計(jì)處理程序，嚴(yán)格按程序操作，確保基礎(chǔ)會(huì)計(jì)信息真實(shí)、明晰。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，還需要財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)。作為會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的有力保障—財(cái)物管理制度，各本單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)現(xiàn)有的各種規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，及時(shí)調(diào)整、修訂、補(bǔ)充和完善，統(tǒng)一制定若干業(yè)務(wù)管理制度及操作規(guī)程，從根本上解決制度不健全、流于形式、脫離實(shí)際的問(wèn)題，在具體的工作中要認(rèn)真抓好落實(shí)，用制度來(lái)管理和約束行為，用嚴(yán)格的制度提升會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作水平。

(四) 完善資產(chǎn)內(nèi)部控制和監(jiān)督機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失

內(nèi)部控制的重要任務(wù)之一是保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)安全、促進(jìn)資產(chǎn)保值增值。單位負(fù)責(zé)人要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制在保護(hù)資產(chǎn)的安全與完整、防范欺詐和舞弊行為、實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)目標(biāo)等方面的重要性，積極采取有效措施。相應(yīng)的措施:一是建立國(guó)有資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督制度并將工作的重點(diǎn)放在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)使用、處置及其他情況進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)管上，定期或不定期地進(jìn)行清查盤點(diǎn)，保證賬賬相符、賬實(shí)相符。二是建立國(guó)有資產(chǎn)處置審批權(quán)限制度，處置國(guó)有資產(chǎn)必須報(bào)國(guó)有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，確保國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整。三是把行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，督促單位領(lǐng)導(dǎo)自覺重視國(guó)有資產(chǎn)管理，對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)損失、損壞和浪費(fèi)的單位和個(gè)人要追究責(zé)任，區(qū)別情況進(jìn)行追償與處理。另外，對(duì)流動(dòng)性強(qiáng)的貴重資產(chǎn)，如:照相機(jī)、攝像機(jī)、便攜式計(jì)算機(jī)等嚴(yán)格責(zé)任到人，防止被個(gè)人長(zhǎng)期占有。

(五)健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為

全面清理整頓單位原有的各項(xiàng)管理制度、辦法，依照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范》有關(guān)要求，制定單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。內(nèi)容涉及:建立授權(quán)和分配的責(zé)任控制制度，以劃分各自責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)部牽制;建立資產(chǎn)清查盤點(diǎn)制度，對(duì)貨幣資金和其他資產(chǎn)嚴(yán)格管理，防范國(guó)有資產(chǎn)流失;建立采購(gòu)業(yè)務(wù)流程控制制度，原則是不能有同一部門或個(gè)人辦理采購(gòu)與付款的全過(guò)程，防止暗箱操作、以權(quán)謀私;建立內(nèi)部審計(jì)規(guī)范制度，強(qiáng)化其權(quán)威性與獨(dú)立性，發(fā)揮審計(jì)作用。

(六)加強(qiáng)審計(jì)功能

內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行是不夠的，還需要建立健全監(jiān)督機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行質(zhì)量不斷進(jìn)行評(píng)估，即對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、運(yùn)行及修整活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，針對(duì)這些問(wèn)題對(duì)癥下藥，制定改進(jìn)措施。除了嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)外，還可以借助必要的外部社會(huì)性質(zhì)的審計(jì)控制，外部控制是對(duì)內(nèi)部控制的再控制，可以改善會(huì)計(jì)控制環(huán)境，不斷改進(jìn)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行。

參考文獻(xiàn):

[1] 遲福林.事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理[M].外文出版社，2000

[2]周圓、宗新穎:行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在問(wèn)題與對(duì)策.會(huì)計(jì)之友，2006.1

[3]中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì).內(nèi)部審計(jì)理論與實(shí)務(wù)[M].北京:中國(guó)石化出版社.

[4] 何海棟.高校內(nèi)部控制及其構(gòu)建[J].中北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2005，21(3)l 83-84.

[5] 加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制的探討 財(cái)政監(jiān)督 2008/16

[6]《 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度》課題組.內(nèi)部會(huì)控制制度講解[M] 北京

北京科學(xué)技術(shù)出版社2002.4

(作者單位:河南博物院)