摘要:據(jù)《鹖冠子》載，魏文侯曾問扁鵲:“你們?nèi)值苤姓l的醫(yī)術(shù)最好?”扁鵲答:“長兄醫(yī)術(shù)最好，二兄次之，自己最差?！蔽暮钫f:“可以說出來聽一聽嗎?”扁鵲說:“長兄治病，是治于病情未發(fā)作之前，由于一般人不知道他事先能鏟除病因，所以他的名氣無法傳出去。二兄治病，是治于病情初起之時，一般人以為他只能治輕微的小病，所以他的名氣只及于鄉(xiāng)里。而我是治于病情嚴(yán)重之時，在經(jīng)脈上穿針管來放血，在皮膚上敷藥，所以都以為我的醫(yī)術(shù)最高明，名氣因此響遍天下。”這便是為后人所津津樂道的扁鵲三兄弟的故事。此中，扁鵲雖有自謙之嫌，卻是道出了事中防范好于事后防范，事前防范好于事中防范的質(zhì)樸道理，筆者也認(rèn)為事前防范、事中防范比事后防范取得的效果更為明顯，所花費的成本更少。近年來，財政系統(tǒng)內(nèi)部違法違紀(jì)案件屢禁不止，違紀(jì)金額逐年增多，違紀(jì)手段越來越隱蔽，給國家造成了巨大的損失。究其原因，主要是財政部門在公共財政資金的審批、投入和使用、收效等流程過程中存在約束力乏力和內(nèi)部控制制度失效等問題。

關(guān)鍵詞:內(nèi)部控制;財政工作;概述;作用;措施

一、概述

內(nèi)部控制是在一定的環(huán)境下，單位內(nèi)部控制主體為了達(dá)到其特定目標(biāo)所采用的一系列的管理程序和方法，防止、發(fā)現(xiàn)、糾正錯誤與舞弊而制定和實施的政策與程序。財政部門作為一個綜合經(jīng)濟(jì)管理部門，內(nèi)部控制涉及面廣，內(nèi)容十分復(fù)雜。財政內(nèi)部控制是指為了提高財政管理工作的質(zhì)量和效率，減少和消除財政管理風(fēng)險，保護(hù)財政資金的安全、完整和規(guī)范運行，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實施的一系列控制方法、措施和程序。是以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，由業(yè)務(wù)部門內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)部門之間關(guān)聯(lián)控制、考核控制部門專職控制三個方面相互作用的內(nèi)部管理機(jī)制。

隨著公共財政體系建設(shè)的日臻完善，為了提高財政管理水平和降低財政風(fēng)險，財政部門實施有效內(nèi)部控制的作用顯得愈加重要。

二、作用

(一)內(nèi)部控制能有效地促進(jìn)財政職能的高效發(fā)揮

內(nèi)部控制是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而產(chǎn)生的一種有效的管理制度，是實現(xiàn)財政目標(biāo)，履行財政職能，增強(qiáng)部門內(nèi)部自控和自我約束的重要途徑。它能確保在履行財政職能和重大決策中少走彎路，提高效率，從而更好地發(fā)揮財政職能，完成各項財政工作任務(wù)。

內(nèi)部控制既有暴露問題，糾正錯誤，抑制消極因素的作用，又有未雨綢繆，防患于未然，弘揚積極因素的作用。財政部門內(nèi)設(shè)各職能機(jī)構(gòu)幾乎都相對獨立管理著不同類型、不同用途的財政資金。同時，財政管理層次多，資金分配繁雜，面廣量大。如果財政系統(tǒng)內(nèi)部控制控制機(jī)制不健全，跟蹤不到位，必然會導(dǎo)致管理環(huán)節(jié)上的疏漏，造成不應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)損失，甚至出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)問題。只有做好財政內(nèi)部內(nèi)部控制工作，才能及時發(fā)現(xiàn)和糾正資金分配管理中存在的問題，減少或避免違法違紀(jì)、違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，從而推動各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行財政、財務(wù)管理工作的各項政策、法規(guī)和制度，自覺遵守財經(jīng)紀(jì)律，合理安排和正確使用各項財政資金，不斷提高財政管理水平。

(二)內(nèi)部控制能有效地促進(jìn)財政收支規(guī)范管理

財政部門對財政收支活動的管理過程，其實質(zhì)就是控制過程。財政內(nèi)部控制活動，其本身也是財政收支的管理活動。二者相輔相成，融為一體。隨著社會主義公共財政框架的確立，財政內(nèi)部控制工作的職能將逐步改變只重檢查不重管理，只重收繳不重整改，控制與管理相脫節(jié)的做法，日趨健全和完善，從而促使財政部門的財政管理行為更加趨于規(guī)范。

(三)內(nèi)部控制能有效地促進(jìn)財政隊伍的廉政建設(shè)

財政部門代表政府行使分配和使用財政資金的權(quán)力，在分配和使用財政資金時，特別是在頻繁的財政收支活動中，能否經(jīng)得住金錢與權(quán)力的誘惑與考驗;能否做到正人先正己，廉潔理財，將直接決定財政工作的質(zhì)量和財政干部的聲譽和形象。通過財政內(nèi)部內(nèi)部控制，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)，起到反腐倡廉的作用。在開展控制的同時，強(qiáng)化了廉政勤政意識，從而促進(jìn)財政系統(tǒng)的廉政建設(shè)。

目前，特別是一些從事具體工作的同志對財政內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，在財政管理工作中重分配、輕控制，重外部控制、輕內(nèi)部控制，存在內(nèi)部控制軟化、缺位的問題，有的財政部門還存在“燈下黑”現(xiàn)象。因此，為了有效地防止不良財政行為和非法行為，提高財政財務(wù)管理的效能，從內(nèi)部對財政機(jī)關(guān)及其工作人員在財政財務(wù)管理過程中遵紀(jì)守法情況實施有效的控制和指導(dǎo)，對內(nèi)規(guī)范管理，規(guī)范自身的理財和執(zhí)法行為，解決當(dāng)前財政系統(tǒng)內(nèi)部存在的問題，使財政控制“照亮自己”，筆者建議采取以下措施:

三、措施

(一)建章立制，構(gòu)建長效機(jī)制

內(nèi)部控制管理首先要建立健全各項內(nèi)部控制制度，并對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行評價。財政部門作為一個行政單位，一是要建立建全機(jī)關(guān)辦公制度、機(jī)關(guān)會議制度、印章管理及使用制度、辦公用品管理制度、日常事務(wù)管理制度、車輛管理制度、公文收發(fā)制度、檔案管理制度、接待制度、考核制度、學(xué)習(xí)制度、經(jīng)費管理制度、績效評價制度，等等。同時，成立專門機(jī)構(gòu)，定期對各項制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查考評，單位負(fù)責(zé)人對考評結(jié)果的公正性、公平性、客觀性進(jìn)行評價，在此基礎(chǔ)上獎勤懲懶、獎優(yōu)懲劣。強(qiáng)化靠制度管人，淡化以權(quán)力管人。其次是建立健全對權(quán)力的制約制度。財政部門要進(jìn)一步完善重大資金安排集體決策制度。建立責(zé)任機(jī)制、督查機(jī)制、獎懲機(jī)制、測評機(jī)制，健全公務(wù)員及事業(yè)人員工作行為規(guī)范、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制及財政監(jiān)管責(zé)任書的檢查、考評獎懲細(xì)則，完善干部輪崗實施細(xì)則等廉潔從政方面的規(guī)定。三是要及時健全、完善不相容職務(wù)相互分離控制、集體決策控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、會計核算控制、管理風(fēng)險控制、內(nèi)部報告控制、電子信息技術(shù)控制等各項制度。通過完善制度，推進(jìn)反腐倡廉工作的制度化、法制化，發(fā)揮法規(guī)制度的規(guī)范和保障作用，努力造就“不能為”的防范機(jī)制，有效防止權(quán)力失控，形成用制度規(guī)范干部的職務(wù)行為、按制度辦事、靠制度管人的工作機(jī)制。財政部門在建立內(nèi)部控制制度時，應(yīng)當(dāng)符合法定要求。否則，便會被視為違法，這樣既有損財政形象，而且也不利于提高財政管理水平。

(二)領(lǐng)導(dǎo)帶頭，激活全員參與

“工欲善其事，必先利其器”。內(nèi)部控制從觀念到落實需要有一個逐步實施的過程，有效實施關(guān)鍵還是要人去實施。首先要加強(qiáng)對財政干部職工內(nèi)控制度培訓(xùn)，提高其內(nèi)控意識，增強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行者的自我約束能力。

領(lǐng)導(dǎo)帶頭原則，全員參與，即內(nèi)部控制成功與否取決于工作人員的控制意識和行為，而單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的自覺控制意識和行為又是關(guān)鍵;在各項活動中，各部門或人員必須相互配合，各崗位和環(huán)節(jié)都應(yīng)協(xié)調(diào)同步，各項業(yè)務(wù)程序和辦理手續(xù)需要緊密銜接，從而避免扯皮和脫節(jié)現(xiàn)象，減少矛盾和內(nèi)耗，以保證經(jīng)營管理活動的連續(xù)性和有效性。內(nèi)部控制要充分發(fā)揮其作用需要單位所有工作人員的參與、執(zhí)行，任何人都不能例外，包括制定內(nèi)部控制制度的領(lǐng)導(dǎo)層。事實上，內(nèi)部控制制度是否有效與領(lǐng)導(dǎo)是否重視、是否帶頭執(zhí)行有極大關(guān)系。單位工作人員則具體執(zhí)行與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)的內(nèi)部控制制度，具體實施內(nèi)部控制的日常運行。單位上至領(lǐng)導(dǎo)層，下至各基層崗位和一般工作人員，誰也不能游離于內(nèi)部控制之外，也不能越權(quán)于內(nèi)控之上不受約束。如果普通工作人員認(rèn)為內(nèi)部控制和自己無關(guān)，就可能在涉及內(nèi)部控制的很多方面沒有積極主動性，比如不會提出改進(jìn)內(nèi)部控制的合理化建議，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制是約束、懲罰自己的，會產(chǎn)生和管理層對著干的錯誤想法。因此，內(nèi)部控制的建立和實施是單位上下的責(zé)任，單位的普通工作人員要變被動執(zhí)行為主動推進(jìn)，積極地投入到對其進(jìn)行維護(hù)和改善的工作中去。

(三)定崗定責(zé)，加強(qiáng)相互牽制

合理設(shè)置業(yè)務(wù)科室，明確崗位職責(zé)權(quán)限，使財政內(nèi)部各項管理業(yè)務(wù)活動，都經(jīng)過具有互相制約關(guān)系的兩個或兩個以上的控制環(huán)節(jié)才能完成，形成相互制衡機(jī)制。杜絕一個科室包辦整個業(yè)務(wù)的情況，盡可能避免出現(xiàn)職能交叉的現(xiàn)象。要根據(jù)各業(yè)務(wù)科室的職能，制定科學(xué)的業(yè)務(wù)流程，確保既合規(guī)又簡便。要合理授權(quán)，強(qiáng)化內(nèi)部牽制，相互牽制就是指對一項完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，必須分配給具有兩個或兩個以上的職位或人員分別完成，從而形成相互制約。其理論依據(jù)在于，幾個人發(fā)生同一錯弊而不被發(fā)現(xiàn)的概率是每個人發(fā)生該項錯弊的概率的連乘積，因而將降低誤差率。《會計法》規(guī)定:“記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項和會計事項的審批人員、經(jīng)辦人員、財物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約”。這就體現(xiàn)了相互牽制原則。相互牽制原則貫穿于內(nèi)部控制的全過程。應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)則和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)，權(quán)、利相結(jié)合。比如各專戶股室負(fù)責(zé)撥款指標(biāo)審批，而國庫股負(fù)責(zé)資金撥付，會計核算中心負(fù)責(zé)記帳業(yè)務(wù)。

(四)主次分明，運用成本效益

這里所說的成本包括人力資源成本、時間成本及財力成本。成本效益原則要求以最小的控制成本取得最大的控制效果。實施內(nèi)部控制的單位應(yīng)當(dāng)對內(nèi)部控制成本和由此而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行權(quán)衡，如果效益大于成本，便應(yīng)該建立相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，否則，便得不償失。也就是說，一項內(nèi)部控制制度既要有利于加強(qiáng)單位管理，但也不能阻礙單位的順暢運行。同時要求單位的內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)區(qū)別其重要程度，采用不同的控制程序和方法。對于重要的控制項目，控制程序應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)密。反之，則可以適當(dāng)簡化。例如在財務(wù)收支審批中，對于超過一定金額標(biāo)準(zhǔn)的費用支出或者需要重點管理的費用支出可由單位負(fù)責(zé)人親自審批，小額費用支出可由單位負(fù)責(zé)人授權(quán)其他人員審批。再比如，年初預(yù)算本子里已經(jīng)預(yù)算了的經(jīng)濟(jì)撥付，因為已經(jīng)人大審批通過，可以授權(quán)具體經(jīng)辦工作人員審核即可，而涉及重大財政政策、重大財政收支預(yù)算調(diào)整、重大財政改革措施等方面的財政核心業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)報局黨組或局長辦公會議討論，實行民主商議、集體決策。

(五)動態(tài)控制，實行風(fēng)險導(dǎo)向

內(nèi)部控制是一個過程，是一個實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程。也就是說，內(nèi)部控制是一個動態(tài)的管理過程，而不是一些靜態(tài)的管理制度。同時，內(nèi)部控制也是一個精益求精的過程，內(nèi)部控制不可能是盡善盡美的，應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能和管理要求的提高，不斷修訂和完善。內(nèi)部控制是一個發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、發(fā)現(xiàn)新問題、解決新問題的循環(huán)往復(fù)的過程。因此，單位要實施自查與重點檢查相結(jié)合，橫向監(jiān)督和縱向監(jiān)督相結(jié)合，內(nèi)查和外調(diào)相結(jié)合，定期檢查與不定期檢查相結(jié)合，經(jīng)常性檢查與先進(jìn)的監(jiān)管手段相結(jié)合的方法。審查和評價內(nèi)部控制的健全性和有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控制度存在的問題和漏洞，進(jìn)一步完善財政內(nèi)部控制制度。由于環(huán)境的不斷變化性，內(nèi)部控制也具有時效性，今天有效的內(nèi)部控制明天不一定有效。再加上內(nèi)部控制的固有缺陷難以避免，比如受制度滯后、人為錯誤、串通舞弊和濫用職權(quán)等的限制，內(nèi)部控制不能解決單位的所有安全隱患和操作風(fēng)險。因此全員要樹立風(fēng)險意識，針對各個風(fēng)險控制點，建立有效的風(fēng)險管理機(jī)制，通過風(fēng)險預(yù)警、識別、評估、分析、報告等措施，全面防范和控制業(yè)務(wù)活動中存在的管理風(fēng)險。內(nèi)部控制的關(guān)鍵風(fēng)險點是從實際工作運行中發(fā)現(xiàn)而提煉出來的。單位對于能夠在實際工作中及時發(fā)現(xiàn)操作流程中的低效率或管理漏洞，并能夠提出有效改善途徑的工作人員，要采取能夠激發(fā)其積極性的激勵措施，如給予物質(zhì)和精神并用的獎勵等，充分利用基層操作人員的智慧提升和改進(jìn)內(nèi)部控制，為內(nèi)部控制動態(tài)改進(jìn)提供基礎(chǔ)。對實施過程進(jìn)行跟蹤分析，不斷修訂、完善內(nèi)控制度，創(chuàng)造良好的內(nèi)控環(huán)境、提升內(nèi)控水平。

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(作者單位:江西省余干縣財政局)