摘要:隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的財政支出管理手段已不能適應(yīng)中央政府的要求，于是國庫集中收付制度作為西方成熟市場經(jīng)濟國家所普遍采用的財政資金收付管理制度在我國得以推行。現(xiàn)階段，我國國庫集中收付制度日趨成熟，但在實際執(zhí)行過程中仍存在諸多問題，如何加以改革與完善，已成為我國學術(shù)界所關(guān)注的焦點。

關(guān)鍵字:國庫集中收付制度;改革;完善

一、我國國庫集中收付制度的產(chǎn)生

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，要求財政職能做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，將建設(shè)型財政轉(zhuǎn)變成為滿足社會需要的公共財政。而傳統(tǒng)的財政分散支付方式一方面對預(yù)算執(zhí)行控制和監(jiān)督不嚴，另一方面，由于資金分散支付和存儲，導致財政收支活動信息反饋遲緩以及財政資金使用效率不高，這嚴重制約著我國財政職能的轉(zhuǎn)變。國庫集中收付制度作為被西方成熟資本主義國家所普遍采用的財政資金收付制度自20世紀90年代便引起了我國理論界的探討，終于在2001年被我國在結(jié)合我國國情的前提以試點的方式借鑒過來并使用至今。

國庫集中收付制度是將政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，同時，所有的財政收入均通過國庫單一賬戶收繳，所有的財政支出也均通過這一賬戶撥付的一種財政資金收付制度。按照2001年3月財政部、中國人民銀行印發(fā)了《財政國庫管理制度改革試點方案》，國庫集中收付制度的基本框架為:(1)建立國庫單一賬戶體系。該體系包括財政部門在中國人民銀行開設(shè)的國庫單一賬戶、按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶、在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財政專戶、在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶以及經(jīng)國務(wù)院和省級人民政府批準或授權(quán)財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)特殊過渡性專戶;(2)規(guī)范收入收繳程序。主要包括:所有財政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財政專戶;(3)規(guī)范支出撥付程序。即支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。(4)完善相關(guān)配套措施。例如進一步推進預(yù)算編制改革以及修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法等。

二、我國國庫集中收付制度在執(zhí)行中存在的問題

現(xiàn)階段，國庫集中收付制度作為財政支出改革的重要內(nèi)容之一，已在全國各地試行。財政國庫集中收付制度改革是一項系統(tǒng)工程，改革剛剛起步，在執(zhí)行過程中難免會遇到一些問題，歸納起來有以下幾點。

(一)執(zhí)行層觀念上的制約

前面提到，作為一種先進的財政資金收付管理制度，國庫集中收付對財政資金的收繳與支付的規(guī)范科學、嚴格，不僅改變了計劃經(jīng)濟體制下所形成的、執(zhí)行層所熟悉的財政資金按部門和預(yù)算級次分散支付的方式，并且對預(yù)算編制工作提出了更高的要求，這必然引起各方面利益相關(guān)者的抵觸情緒。由于國庫集中收付制度增強了財政支出的透明度和規(guī)范性，對設(shè)立“賬外賬”、“小金庫”等現(xiàn)象能夠有效地進行遏止，這對一些部門和個人的既得利益勢必有所影響，出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個人對這項制度的不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象，嚴重影響國庫集中制度制度功能的發(fā)揮。此外，與西方國家政府不同，我國政府缺乏先進的管理理念，如市場導向的理念，講究效益、追求效率的理念，系統(tǒng)控制、合規(guī)守信的理念等，而這些這些先進的管理理念恰恰是政府和社會公眾共同遵守的行為規(guī)范，并以制度的方式貫穿在財政收支管理中的，于是，管理觀念的束縛也削弱了國庫集中收付的執(zhí)行力。

(二)預(yù)算管理體制的制約

隨著社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和完善，計劃經(jīng)濟體制下逐步形成和發(fā)展的預(yù)算管理體制越來越不利于國庫集中收付制度改革，嚴重影響了財政資金的使用效率。當前，預(yù)算管理體制存在的較為突出的問題在于以下兩個方面。

第一，納入國庫集中收付系統(tǒng)的財政資金不完整，不利于財政宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。當前，我國的財政資金仍然分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)資金是國家集中資金，繳入國庫，已納入國庫集中收付范圍，是我國執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的基礎(chǔ)，然而預(yù)算外資金實行收支兩條線管理，收入繳入地方政府財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的財政專戶，支出由當?shù)刎斦鶕?jù)支出單位的預(yù)算安排執(zhí)行。這些預(yù)算外資金的大量存在，縮小了國家制定宏觀財政政策的依據(jù)范圍，這在一定程度上減弱了政策調(diào)控的運行效果，增加了預(yù)算資金的流失和管理的風險，使實行國庫集中收付改革的目標打了折扣。

第二，預(yù)算編制時間倉促導致其不夠細化、科學。我國目前預(yù)算編制工作一般是從當年10月份開始到來年3月份人大討論批準截止，歷時不到半年，時間較為倉促，勢必造成預(yù)算編制不夠細、不科學、不準確，使得預(yù)算執(zhí)行過程中要進行較多地調(diào)整，涉及到國庫集中收付中的調(diào)整指標、用款計劃和開具支付令等多個環(huán)節(jié)，由此削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，同時增加了無謂的工作量。

(三)外部因素的制約

影響國庫集中收付制度在執(zhí)行的外部因素主要包括:第一，行政不適當?shù)母深A(yù)。由于建立國庫集中收付制度要求以公平、規(guī)范的行政環(huán)境為基礎(chǔ)，但我國財政分配和政府預(yù)算執(zhí)行過程中的行政不正當干預(yù)現(xiàn)象十分普遍，它們破壞了建立國庫集中收付制度的環(huán)境基礎(chǔ)，直接影響到國庫集中收付制度的效果;第二，相關(guān)法律、制度過時。例如，我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過的，《國家金庫條例》則是1985年通過的。隨著我國的財政收入制度改革、財政支出制度改革、公共財政體制的建立等改革的不斷深入，這些法律、制定已有許多地方不能適應(yīng)改革的進程，不能適應(yīng)國庫收付制度和政府采購制度改革后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù);第三，財政監(jiān)督不力。實行國庫集中收付制度后財政監(jiān)督的思路、方式、手段應(yīng)當進行相應(yīng)的調(diào)整，由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變，由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù)，但仍存在各部門職責不清、分工不明。

三、完善國庫集中收付制度的建議

國庫集中收付制度是財政國庫管理制度改革的重要內(nèi)容，建立適合中國國情的國庫集中收付制度是大勢所趨。但是，由于國庫改革的復雜性、艱巨性，特別是針對在改革中出現(xiàn)的很多問題，需要進一步予以解決。

(一)更新國庫管理理念

前面提到，國庫集中收付制度的順利執(zhí)行需要執(zhí)行層(各部門、各利益相關(guān)者)積極配合，因而更新國庫管理理念是國庫集中收付制度的前提。國庫集中收付制度是建立公共財政的必然要求，而且是一項涉及全社會的反腐治本的重要舉措，是從體制上遏制腐敗的有效方法。在實際工作中要切實加強對國庫集中收付的宣傳力度，突破各種思想束縛，轉(zhuǎn)變觀念，從各個角度宣傳它的科學性和先進性。尤其是作為這項改革實施主體的各級財政部門，也要更新觀念，樹立服務(wù)意識，轉(zhuǎn)變工作作風，真正從管理者變成服務(wù)者，爭取更多的人理解、支持這項改革。對工作人員來講，要通過學習改革實施方案，掌握改革方案及制度的精髓，熟練地操作信息管理系統(tǒng)，全面學習現(xiàn)代財政經(jīng)濟管理知識，財務(wù)會計知識，樹立為預(yù)算單位服務(wù)的意識，提高自身素質(zhì)，做好日常核算工作。此外，制度所涉及的行政部門必須認識到建立國庫集中收付制度是建立社會主義公共財政框架的重要內(nèi)容，徹底破除傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的國庫管理不講效益、不求效率的舊觀念，牢固樹立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的法制觀念、市場觀念、效率觀念、系統(tǒng)控制等國庫管理新理念，積極引進和學習西方國家先進的管理思想與方法，全面加強財政管理。

(二)改革預(yù)算管理體制

國庫集中收付制度是預(yù)算管理體制的核心制度之一，預(yù)算管理體制中還有其他相關(guān)制度，只有良好的相關(guān)環(huán)境，才有可能建設(shè)完善的國庫集中收付制度。因此，完善預(yù)算管理體制是國庫集中收付制度運行的重要條件。改革預(yù)算管理體制可以從全面推行部門預(yù)算著手，部門預(yù)算是指由各個政府部門編制的、反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預(yù)算。通俗的講，就是一個部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中得到反映，這種預(yù)算體現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制對預(yù)算管理體制的基本要求，是建立國庫集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。與此同時，實行部門預(yù)算后，不僅保證了預(yù)算的統(tǒng)一性和完善性，還能有效防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度。此外，還應(yīng)細化、優(yōu)化預(yù)算科目，建立科學的預(yù)算編制制度。隨著我國市場經(jīng)濟體制和公共財政管理體制的建立，現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的缺點和局限性日益突出，如部門收支項目分類較粗且不夠科學，不利于細化預(yù)算編制和預(yù)算約束，致使財政支出運行中出現(xiàn)許多漏洞。因此，為適應(yīng)改革和發(fā)展的需要，必須對現(xiàn)行預(yù)算科目進行全面、科學的改革。而建立科學的預(yù)算編制制度則是一方面各部門要動員全員積極參與預(yù)算編制工作，為今后預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ);另一方面則要給與預(yù)算編制以足夠的時間以保證進行科學的論證，切不可倉促了事。

(三)完善國庫集中管理的相關(guān)配套措施

首先，完善國庫集中收付制度的監(jiān)督體系。完善責任機制、強化執(zhí)法監(jiān)督，是改革順利進行的重要保障。這里首先要建立和完善部門內(nèi)部責任機制。通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制，并加強國庫支付中心內(nèi)部的制度性管理控制，以保證各項規(guī)則的順利執(zhí)行。此外，還應(yīng)建立支付責任追究制度，防利用職權(quán)“尋租”?？傊?，要完善內(nèi)部制度，最大可能地縮小“租”的存在，并加大尋租成本，減少尋租收益，使尋租的凈收益小于尋租的凈成本，從而把“經(jīng)濟人”的尋租行為引導、改變?yōu)閷だ袨椤Ｔ僬哌€應(yīng)建立和完善外部的(包括審計部門、中國人民銀行等)綜合、全方位監(jiān)管制度，確保外部監(jiān)督做到獨立、客觀和公正，善于發(fā)現(xiàn)問題。

其次，修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)，完善制度環(huán)境。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國庫管理的性質(zhì)、特點，在深化改革過程中，需要提高不同層次的法律法規(guī)及制度，對其管理進行界定、規(guī)范。針對已經(jīng)明顯過時的法律法規(guī)，應(yīng)根據(jù)客觀情況進行及時更新，從而為國庫集中收付制度提供法律保障。

最后，完善國庫集中收付制度相關(guān)信息化系統(tǒng)的建設(shè)。國庫集中收付制度本身是高效率、高速度、低成本運作的財政收付系統(tǒng)，其實施是建立在信息化系統(tǒng)之上的，因此財政部門、政府支出部門和銀行部門之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng)，保證財政部門能及時獲得有關(guān)財政支出的信息和資料，并對每筆財政資金運行進行有效的監(jiān)控。

四、結(jié)束語

總之，國庫集中收付制度是一種先進的財政收付管理手段，在防止腐敗、提高政府執(zhí)政效率等方面發(fā)揮著極為重要的功能。盡管在我國實施該制度以來出現(xiàn)了許多問題，筆者認為這都源于原有經(jīng)濟體制方面的束縛。只有加大改革力度，突破種種束縛，國庫集中收付制度的優(yōu)越性就能充分體現(xiàn)出來。

參考文獻:

[1]王文堯、鐘衛(wèi)，國庫集中收付制度探析，商業(yè)經(jīng)濟，2006年第3期

[2]馬韻、朱旭東，我國國庫支付制度的演進及其效率評價，統(tǒng)計與決策，2006年第17期

(作者單位:山東省平陰縣財政局)