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        關(guān)于國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革與完善

        2009-12-31 00:00:00陳尚云
        金融經(jīng)濟(jì) 2009年9期

        摘要:隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,傳統(tǒng)的財(cái)政支出管理手段已不能適應(yīng)中央政府的要求,于是國(guó)庫(kù)集中收付制度作為西方成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所普遍采用的財(cái)政資金收付管理制度在我國(guó)得以推行。現(xiàn)階段,我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度日趨成熟,但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題,如何加以改革與完善,已成為我國(guó)學(xué)術(shù)界所關(guān)注的焦點(diǎn)。

        關(guān)鍵字:國(guó)庫(kù)集中收付制度;改革;完善

        一、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度的產(chǎn)生

        隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善,要求財(cái)政職能做出相應(yīng)的轉(zhuǎn)變,將建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變成為滿(mǎn)足社會(huì)需要的公共財(cái)政。而傳統(tǒng)的財(cái)政分散支付方式一方面對(duì)預(yù)算執(zhí)行控制和監(jiān)督不嚴(yán),另一方面,由于資金分散支付和存儲(chǔ),導(dǎo)致財(cái)政收支活動(dòng)信息反饋遲緩以及財(cái)政資金使用效率不高,這嚴(yán)重制約著我國(guó)財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。國(guó)庫(kù)集中收付制度作為被西方成熟資本主義國(guó)家所普遍采用的財(cái)政資金收付制度自20世紀(jì)90年代便引起了我國(guó)理論界的探討,終于在2001年被我國(guó)在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的前提以試點(diǎn)的方式借鑒過(guò)來(lái)并使用至今。

        國(guó)庫(kù)集中收付制度是將政府所有的財(cái)政性資金集中在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)指定的代理行開(kāi)設(shè)賬戶(hù),同時(shí),所有的財(cái)政收入均通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)收繳,所有的財(cái)政支出也均通過(guò)這一賬戶(hù)撥付的一種財(cái)政資金收付制度。按照2001年3月財(cái)政部、中國(guó)人民銀行印發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》,國(guó)庫(kù)集中收付制度的基本框架為:(1)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。該體系包括財(cái)政部門(mén)在中國(guó)人民銀行開(kāi)設(shè)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)、按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)、在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)、在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)小額現(xiàn)金賬戶(hù)以及經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)特殊過(guò)渡性專(zhuān)戶(hù);(2)規(guī)范收入收繳程序。主要包括:所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理,收入直接繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專(zhuān)戶(hù);(3)規(guī)范支出撥付程序。即支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。(4)完善相關(guān)配套措施。例如進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革以及修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法等。

        二、我國(guó)國(guó)庫(kù)集中收付制度在執(zhí)行中存在的問(wèn)題

        現(xiàn)階段,國(guó)庫(kù)集中收付制度作為財(cái)政支出改革的重要內(nèi)容之一,已在全國(guó)各地試行。財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,改革剛剛起步,在執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)遇到一些問(wèn)題,歸納起來(lái)有以下幾點(diǎn)。

        (一)執(zhí)行層觀念上的制約

        前面提到,作為一種先進(jìn)的財(cái)政資金收付管理制度,國(guó)庫(kù)集中收付對(duì)財(cái)政資金的收繳與支付的規(guī)范科學(xué)、嚴(yán)格,不僅改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的、執(zhí)行層所熟悉的財(cái)政資金按部門(mén)和預(yù)算級(jí)次分散支付的方式,并且對(duì)預(yù)算編制工作提出了更高的要求,這必然引起各方面利益相關(guān)者的抵觸情緒。由于國(guó)庫(kù)集中收付制度增強(qiáng)了財(cái)政支出的透明度和規(guī)范性,對(duì)設(shè)立“賬外賬”、“小金庫(kù)”等現(xiàn)象能夠有效地進(jìn)行遏止,這對(duì)一些部門(mén)和個(gè)人的既得利益勢(shì)必有所影響,出現(xiàn)了一些預(yù)算單位或個(gè)人對(duì)這項(xiàng)制度的不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響國(guó)庫(kù)集中制度制度功能的發(fā)揮。此外,與西方國(guó)家政府不同,我國(guó)政府缺乏先進(jìn)的管理理念,如市場(chǎng)導(dǎo)向的理念,講究效益、追求效率的理念,系統(tǒng)控制、合規(guī)守信的理念等,而這些這些先進(jìn)的管理理念恰恰是政府和社會(huì)公眾共同遵守的行為規(guī)范,并以制度的方式貫穿在財(cái)政收支管理中的,于是,管理觀念的束縛也削弱了國(guó)庫(kù)集中收付的執(zhí)行力。

        (二)預(yù)算管理體制的制約

        隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和完善,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成和發(fā)展的預(yù)算管理體制越來(lái)越不利于國(guó)庫(kù)集中收付制度改革,嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效率。當(dāng)前,預(yù)算管理體制存在的較為突出的問(wèn)題在于以下兩個(gè)方面。

        第一,納入國(guó)庫(kù)集中收付系統(tǒng)的財(cái)政資金不完整,不利于財(cái)政宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。當(dāng)前,我國(guó)的財(cái)政資金仍然分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。預(yù)算內(nèi)資金是國(guó)家集中資金,繳入國(guó)庫(kù),已納入國(guó)庫(kù)集中收付范圍,是我國(guó)執(zhí)行宏觀調(diào)控政策的基礎(chǔ),然而預(yù)算外資金實(shí)行收支兩條線管理,收入繳入地方政府財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù),支出由當(dāng)?shù)刎?cái)政根據(jù)支出單位的預(yù)算安排執(zhí)行。這些預(yù)算外資金的大量存在,縮小了國(guó)家制定宏觀財(cái)政政策的依據(jù)范圍,這在一定程度上減弱了政策調(diào)控的運(yùn)行效果,增加了預(yù)算資金的流失和管理的風(fēng)險(xiǎn),使實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付改革的目標(biāo)打了折扣。

        第二,預(yù)算編制時(shí)間倉(cāng)促導(dǎo)致其不夠細(xì)化、科學(xué)。我國(guó)目前預(yù)算編制工作一般是從當(dāng)年10月份開(kāi)始到來(lái)年3月份人大討論批準(zhǔn)截止,歷時(shí)不到半年,時(shí)間較為倉(cāng)促,勢(shì)必造成預(yù)算編制不夠細(xì)、不科學(xué)、不準(zhǔn)確,使得預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中要進(jìn)行較多地調(diào)整,涉及到國(guó)庫(kù)集中收付中的調(diào)整指標(biāo)、用款計(jì)劃和開(kāi)具支付令等多個(gè)環(huán)節(jié),由此削弱了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,同時(shí)增加了無(wú)謂的工作量。

        (三)外部因素的制約

        影響國(guó)庫(kù)集中收付制度在執(zhí)行的外部因素主要包括:第一,行政不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。由于建立國(guó)庫(kù)集中收付制度要求以公平、規(guī)范的行政環(huán)境為基礎(chǔ),但我國(guó)財(cái)政分配和政府預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的行政不正當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象十分普遍,它們破壞了建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的環(huán)境基礎(chǔ),直接影響到國(guó)庫(kù)集中收付制度的效果;第二,相關(guān)法律、制度過(guò)時(shí)。例如,我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》是1994年通過(guò)的,《國(guó)家金庫(kù)條例》則是1985年通過(guò)的。隨著我國(guó)的財(cái)政收入制度改革、財(cái)政支出制度改革、公共財(cái)政體制的建立等改革的不斷深入,這些法律、制定已有許多地方不能適應(yīng)改革的進(jìn)程,不能適應(yīng)國(guó)庫(kù)收付制度和政府采購(gòu)制度改革后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù);第三,財(cái)政監(jiān)督不力。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后財(cái)政監(jiān)督的思路、方式、手段應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,由事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后的綜合監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。從大檢查突擊性監(jiān)督向日常全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變,由監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)變到監(jiān)督服務(wù),但仍存在各部門(mén)職責(zé)不清、分工不明。

        三、完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的建議

        國(guó)庫(kù)集中收付制度是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的重要內(nèi)容,建立適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)庫(kù)集中收付制度是大勢(shì)所趨。但是,由于國(guó)庫(kù)改革的復(fù)雜性、艱巨性,特別是針對(duì)在改革中出現(xiàn)的很多問(wèn)題,需要進(jìn)一步予以解決。

        (一)更新國(guó)庫(kù)管理理念

        前面提到,國(guó)庫(kù)集中收付制度的順利執(zhí)行需要執(zhí)行層(各部門(mén)、各利益相關(guān)者)積極配合,因而更新國(guó)庫(kù)管理理念是國(guó)庫(kù)集中收付制度的前提。國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立公共財(cái)政的必然要求,而且是一項(xiàng)涉及全社會(huì)的反腐治本的重要舉措,是從體制上遏制腐敗的有效方法。在實(shí)際工作中要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中收付的宣傳力度,突破各種思想束縛,轉(zhuǎn)變觀念,從各個(gè)角度宣傳它的科學(xué)性和先進(jìn)性。尤其是作為這項(xiàng)改革實(shí)施主體的各級(jí)財(cái)政部門(mén),也要更新觀念,樹(shù)立服務(wù)意識(shí),轉(zhuǎn)變工作作風(fēng),真正從管理者變成服務(wù)者,爭(zhēng)取更多的人理解、支持這項(xiàng)改革。對(duì)工作人員來(lái)講,要通過(guò)學(xué)習(xí)改革實(shí)施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟練地操作信息管理系統(tǒng),全面學(xué)習(xí)現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理知識(shí),財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)知識(shí),樹(shù)立為預(yù)算單位服務(wù)的意識(shí),提高自身素質(zhì),做好日常核算工作。此外,制度所涉及的行政部門(mén)必須認(rèn)識(shí)到建立國(guó)庫(kù)集中收付制度是建立社會(huì)主義公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容,徹底破除傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的國(guó)庫(kù)管理不講效益、不求效率的舊觀念,牢固樹(shù)立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的法制觀念、市場(chǎng)觀念、效率觀念、系統(tǒng)控制等國(guó)庫(kù)管理新理念,積極引進(jìn)和學(xué)習(xí)西方國(guó)家先進(jìn)的管理思想與方法,全面加強(qiáng)財(cái)政管理。

        (二)改革預(yù)算管理體制

        國(guó)庫(kù)集中收付制度是預(yù)算管理體制的核心制度之一,預(yù)算管理體制中還有其他相關(guān)制度,只有良好的相關(guān)環(huán)境,才有可能建設(shè)完善的國(guó)庫(kù)集中收付制度。因此,完善預(yù)算管理體制是國(guó)庫(kù)集中收付制度運(yùn)行的重要條件。改革預(yù)算管理體制可以從全面推行部門(mén)預(yù)算著手,部門(mén)預(yù)算是指由各個(gè)政府部門(mén)編制的、反映政府各部門(mén)所有收入和支出情況的政府預(yù)算。通俗的講,就是一個(gè)部門(mén)所有的收入和支出都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中得到反映,這種預(yù)算體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)預(yù)算管理體制的基本要求,是建立國(guó)庫(kù)集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。與此同時(shí),實(shí)行部門(mén)預(yù)算后,不僅保證了預(yù)算的統(tǒng)一性和完善性,還能有效防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,提高預(yù)算執(zhí)行的透明度。此外,還應(yīng)細(xì)化、優(yōu)化預(yù)算科目,建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政管理體制的建立,現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目的缺點(diǎn)和局限性日益突出,如部門(mén)收支項(xiàng)目分類(lèi)較粗且不夠科學(xué),不利于細(xì)化預(yù)算編制和預(yù)算約束,致使財(cái)政支出運(yùn)行中出現(xiàn)許多漏洞。因此,為適應(yīng)改革和發(fā)展的需要,必須對(duì)現(xiàn)行預(yù)算科目進(jìn)行全面、科學(xué)的改革。而建立科學(xué)的預(yù)算編制制度則是一方面各部門(mén)要?jiǎng)訂T全員積極參與預(yù)算編制工作,為今后預(yù)算執(zhí)行打好基礎(chǔ);另一方面則要給與預(yù)算編制以足夠的時(shí)間以保證進(jìn)行科學(xué)的論證,切不可倉(cāng)促了事。

        (三)完善國(guó)庫(kù)集中管理的相關(guān)配套措施

        首先,完善國(guó)庫(kù)集中收付制度的監(jiān)督體系。完善責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進(jìn)行的重要保障。這里首先要建立和完善部門(mén)內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。通過(guò)法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建,在資金支付周期的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制,并加強(qiáng)國(guó)庫(kù)支付中心內(nèi)部的制度性管理控制,以保證各項(xiàng)規(guī)則的順利執(zhí)行。此外,還應(yīng)建立支付責(zé)任追究制度,防利用職權(quán)“尋租”??傊晟苾?nèi)部制度,最大可能地縮小“租”的存在,并加大尋租成本,減少尋租收益,使尋租的凈收益小于尋租的凈成本,從而把“經(jīng)濟(jì)人”的尋租行為引導(dǎo)、改變?yōu)閷だ袨?。再者還應(yīng)建立和完善外部的(包括審計(jì)部門(mén)、中國(guó)人民銀行等)綜合、全方位監(jiān)管制度,確保外部監(jiān)督做到獨(dú)立、客觀和公正,善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

        其次,修訂和制定相關(guān)法律法規(guī),完善制度環(huán)境。相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)國(guó)庫(kù)管理的性質(zhì)、特點(diǎn),在深化改革過(guò)程中,需要提高不同層次的法律法規(guī)及制度,對(duì)其管理進(jìn)行界定、規(guī)范。針對(duì)已經(jīng)明顯過(guò)時(shí)的法律法規(guī),應(yīng)根據(jù)客觀情況進(jìn)行及時(shí)更新,從而為國(guó)庫(kù)集中收付制度提供法律保障。

        最后,完善國(guó)庫(kù)集中收付制度相關(guān)信息化系統(tǒng)的建設(shè)。國(guó)庫(kù)集中收付制度本身是高效率、高速度、低成本運(yùn)作的財(cái)政收付系統(tǒng),其實(shí)施是建立在信息化系統(tǒng)之上的,因此財(cái)政部門(mén)、政府支出部門(mén)和銀行部門(mén)之間必須建立協(xié)調(diào)的信息管理系統(tǒng),保證財(cái)政部門(mén)能及時(shí)獲得有關(guān)財(cái)政支出的信息和資料,并對(duì)每筆財(cái)政資金運(yùn)行進(jìn)行有效的監(jiān)控。

        四、結(jié)束語(yǔ)

        總之,國(guó)庫(kù)集中收付制度是一種先進(jìn)的財(cái)政收付管理手段,在防止腐敗、提高政府執(zhí)政效率等方面發(fā)揮著極為重要的功能。盡管在我國(guó)實(shí)施該制度以來(lái)出現(xiàn)了許多問(wèn)題,筆者認(rèn)為這都源于原有經(jīng)濟(jì)體制方面的束縛。只有加大改革力度,突破種種束縛,國(guó)庫(kù)集中收付制度的優(yōu)越性就能充分體現(xiàn)出來(lái)。

        參考文獻(xiàn):

        [1]王文堯、鐘衛(wèi),國(guó)庫(kù)集中收付制度探析,商業(yè)經(jīng)濟(jì),2006年第3期

        [2]馬韻、朱旭東,我國(guó)國(guó)庫(kù)支付制度的演進(jìn)及其效率評(píng)價(jià),統(tǒng)計(jì)與決策,2006年第17期

        (作者單位:山東省平陰縣財(cái)政局)

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