摘要:國家開發(fā)銀行自成立以來，在發(fā)揮其社會政策性功能的同時進行著開發(fā)性探索， 2007年被正式批準全面推行商業(yè)化運作，這一制度性改革是我國社會經(jīng)濟變革基礎上政策性銀行制度變遷的結果。同時改革中的國開行也面臨著特有的風險控制問題，本文就商業(yè)化改革國開行所面臨的主要風險進行制度性分析，并提出相關建議。

關鍵詞:商業(yè)化轉型;開發(fā)銀行;風險管理

一、引言

自1994年國家開發(fā)銀行作為中國的政策性銀行成立以來，在肩負著扶持建設、引導經(jīng)濟發(fā)展等社會責任的同時，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展及轉型大背景的變化，國開行在商業(yè)化發(fā)展方面也在進行著試水探索，2007年國家開發(fā)銀行作為政策性銀行改革的先行者由國務院批準其全面推行商業(yè)化運作，這是我國政策性銀行制度變遷的結果。而作為轉型中特殊政策性銀行企業(yè)，既不能偏頗于政策性以準公共產(chǎn)品自居，更不能脫離自身的政策性社會職能以追求商業(yè)化利益的現(xiàn)代企業(yè)存在，在雙重角色下其自身的風險性既不能以現(xiàn)代商業(yè)性銀行來衡量，也不能以具有公共產(chǎn)品性質的非贏利組織來控制，則在經(jīng)營決策和管理過程中難免會產(chǎn)生更多不固定性因素影響開發(fā)行商業(yè)化改革道路中健康性成長，因此轉型中國開行風險控制管理更值得關注。

李剛(2006)認為立法滯后和融資渠道單一是政策性銀行存在風險的基本原因。張波(2007)講信息渠道不通暢，制度缺陷是中國政策性銀行風險存在的一個主要因素。朱寶林、羅銘(2008)認為國開行在推行軟貸款業(yè)務運行中的主要風險為缺少專門的政策性銀行法，國開行的貸款具有投資期限長、投資回報率低和風險較高的特性，具有一定的產(chǎn)業(yè)風險。孫輝(2009)認為改制后的國開行面臨的主要風險為改制風險、融資平臺風險、創(chuàng)新業(yè)務法律政策風險及人力資源不足風險，缺乏健全的業(yè)務風險評估體系和手段。而本文認為國開行在轉型道路上存在的不論是立法滯后、信息不對稱、改制所帶來的效益損失，還是投融資業(yè)務決策、內(nèi)部結構管理控制等最終根源于制度性問題，把轉型中的國開行面臨的主要風險存在的主要原因歸結為不當?shù)闹贫劝才藕秃线m制度的缺失。

二、國家開發(fā)銀行在商業(yè)化轉型中面臨的主要風險

(一)機構設置的結構性風險

1、分支機構層次少。一定的組織結構是在既有的約束條件(包括制度約束和經(jīng)濟理論中所說的一些傳統(tǒng)性約束)所決定的機會集合下有目的地創(chuàng)立的，它是一個有目的的實體，是由創(chuàng)立者設計出來、用來最大化其收入、以及實現(xiàn)其他一些由社會制度結構所提供的機會所限定的目標。國開行在商業(yè)化改革前其制度約束即作為國家政策性銀行，積極貫徹國家宏觀經(jīng)濟政策，通過對重點產(chǎn)業(yè)、基礎設施信貸支持，是以實現(xiàn)社會效益為根本目標的非營利性政策性金融機構組織。所以國開行最初的體制框架是一財政融資的觀念為主導，由部門制定項目，政府機構攤派發(fā)債，貸款由商業(yè)銀行委托管理，不需要有商業(yè)化經(jīng)營機構和過多的分支機構，實行總分行制，目前在全國設有34家分行和3家代表處。

但隨著國開行過渡到開發(fā)性金融機構上來，其制度約束目標除社會政策性目標外還有商業(yè)性贏利性目標，2007年經(jīng)批準改制成為國家開發(fā)銀行股分有限公司，改制后變?yōu)槔^工、農(nóng)、中、建之后的第五家大型國有商業(yè)銀行，但是又不同于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行。相對其運用的金融資源和業(yè)務而言，開行現(xiàn)在的機構規(guī)模較小，其兩層的總分行結構對市場化競爭和業(yè)務擴展是不利的，這樣一個有效的經(jīng)濟組織機構的缺失勢必會影響自身潛在經(jīng)濟績效。因此無形中形成了由制度約束目標改變引起的以特殊金融組織機構為載體的結構安排由高效率向低效率轉變的風險。

2.專業(yè)人力資源不足。轉型中的國開行是從帶有濃重行政色彩氣氛中走出的，傳統(tǒng)的政策性銀行大多是由政府指派項目投向任務，國家財政信用擔保融資，較少的具有專業(yè)的商業(yè)化管理、經(jīng)營投資決策和風險評估人才，傳統(tǒng)的政策性銀行的很大程度上扮演著行政政策執(zhí)行者，相應的國開行工作職員并非是為適應商業(yè)化經(jīng)營管理模式而存在的。面臨市場化經(jīng)營管理模式的引進，員工工作理念是否能與時俱進的轉變，是否能及時引進專業(yè)技術性人才最終決定于人力資源管理制度和國開行自身組織機構設置。

(二)功能定位風險

現(xiàn)在國開行兼顧著政策性和商業(yè)性金融功能，仍主要通過開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務，為國民經(jīng)濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略服務，貫徹宏觀經(jīng)濟政策籌集和引導社會資金，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動市場建設和規(guī)劃先行，支持國家重點項目建設;支持城鎮(zhèn)化、中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護等以此增強國力，改善民生。但需注意的是國開行已經(jīng)是股份制商業(yè)性銀行，一定程度上具備一般商業(yè)銀行的性質和功能，商業(yè)銀行是以盈利為目的的企業(yè)，具有從事業(yè)務所需要的自有資本，它依法經(jīng)營、自負盈虧、以利潤為目標，并以其全部法人財產(chǎn)對外承擔責任，以利潤最大化最為自己的經(jīng)營目的。

那么作為一個已不是傳統(tǒng)型政策銀行的國開行，只要還擔負著社會性使命，就不能視為完全性質的商業(yè)銀行，就始終面臨著社會利益和自身企業(yè)利益的雙面權衡利益權衡不當?shù)娘L險。在什么規(guī)則下應以社會利益為大，什么階段下應以追求自身利益為目的始終是制度規(guī)則問題，應以多大程度的兼顧在社會和企業(yè)自身之間都得應由量化和定性的制度性規(guī)定。

(三)投融資業(yè)務經(jīng)營風險

從開行的經(jīng)營業(yè)績來看，它始終緊密結合形勢及時調(diào)整工作重點，嚴格把握貸款的投向發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，支持社會發(fā)展。截至2008年底，開行貸款余額2.8萬億元，累計本息回收率99.74%，連續(xù)9年處于國內(nèi)外先進水平;雖受地震災害等因素影響，不良貸款率仍保持在0.97%的低位。但是隨著市場化程度的越來越大，經(jīng)濟運行中深層次矛盾的日益暴露，開發(fā)行同樣面臨著相應的風險隱患。而且轉型之后其對貸款的投向和風險的關注從依靠政府轉變?yōu)橐揽渴袌觯瑥年P注擔保人轉向第一借款人，作為商業(yè)性銀行更加關心的應是借款人的未來盈利能力和實際財務狀況以保證所投資金安全和回報順利。最終商業(yè)化改革后面臨的投資風險會隨著市場化程度增大而增大，這些都得需要一定的風險預警體系來評估和防御，而這些體系性機構設施也正是剛步入市場化運作的國開行因為在政府的籠罩下所忽視的。

從資金來源上看，改革后的國開行雖然可以吸收一定的銀行存款，但是其主要籌資渠道仍是通過發(fā)行金融債券，2008年籌資總量突破1億，累計債券發(fā)行量突破人民幣4萬億元，但是這些是在國家信用級債券基礎上風險權重為零的基礎上形成的，一旦金融債券性質在過渡期結束后將會完全變?yōu)楣緜?，發(fā)行的成本有可能增加的同時公司債券的信用度也會有所降低。

由以上分析可知不論是國開行的貸款投向對象和關注力度的改變，還是將會面臨缺少穩(wěn)定的低成本資金來源的風險，都是皆因國開行的經(jīng)營體制的轉型而導致的一系列業(yè)務性質的轉變。

(四)制度環(huán)境風險

信息不對稱。開行商業(yè)化運作推進以來，一系列風險預測信息化管理體系成為其改進重點，銀行前后臺及部門之間、銀企之間信息不通暢，銀行內(nèi)部管理決策人員得不到充分有效信息來提高決策有效性，這對政策性銀行本身就是一潛的隱患性風險，從跨入市場化門檻，商業(yè)銀行性質決定了開行首當其沖要解決即信息渠道不通暢問題。

立法滯后。我國還沒有專門的政策性銀行法，國開行一方面肩負著社會使命，處于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結構調(diào)整需要去支持其它商業(yè)性金融不愿介入或無力介入的領域，承受著一定政策性風險，開行部分貸款因有國家機關等不具備保證人資格擔保而處于貸款保證缺乏合法性和不確定狀態(tài)。另一方面，國開行已是商業(yè)化改制過的股份制金融企業(yè)，本應按商業(yè)銀行法來發(fā)展管理，但恰其仍擔負社會性政策性責任，卻只能視為是特殊的商業(yè)銀行或特殊的政策性銀行，既不能按照傳統(tǒng)政策性銀行法規(guī)管理也不能按傳統(tǒng)商業(yè)性銀行法規(guī)管理，適合轉型中的政策性銀行法律法規(guī)缺少的正是不可忽視的風險。

文化等非正式制度重視不足。企業(yè)文化作為一種非正式制度無形中約束著人與人之間的形式準則、行為方向及慣例。在現(xiàn)代企業(yè)中員工的企業(yè)精神、責任心、工作態(tài)度和理念等自身素質無不受所在企業(yè)文化意識形態(tài)的熏陶和影響，從而更加影響著一個企業(yè)未來發(fā)展。而銀行風險文化是一種集現(xiàn)代銀行經(jīng)營思想、風險管理理念、風險管理行為、風險道德標準與風險管理環(huán)境等要素于一體的文化力，是企業(yè)文化建設的的重要組成部分。對于步入市場化經(jīng)營探索階段的國開行，由傳統(tǒng)政策性銀行轉變而來，傳統(tǒng)政策性金融機構由國家出資，政策性虧損和經(jīng)營性虧損的界限模糊，常以政府為依靠，經(jīng)營壓力不大，在缺少金融機構外部考核和激勵機制的同時，約束力不強，內(nèi)在動力不足，給職員帶來的信號即為“干好干壞一個樣”企業(yè)精神理念沒有樹立，更不用談銀行風險文化建設。國開行能否完全轉變成競爭力強的現(xiàn)代金融企業(yè)，具備高素質的風險文化等企業(yè)文化理念是關鍵。

三、政策建議

國家開發(fā)銀行由于商業(yè)化運作帶來的組織形式、經(jīng)營管理模式的轉變及由此帶來的新風險的可能性，追其根源是政策性銀行制度變革導致原有政策性銀行規(guī)則體系不能適應新的發(fā)展需求的緣故，因此解決一系列風險控制問題須從根本上逐步解決風險背后的制度性缺陷。

(一)從國開行自身內(nèi)部控制而言。針對其內(nèi)部總分行制經(jīng)營機構設置，要擴大其經(jīng)營范圍和市場化區(qū)域，就應適當根據(jù)需要增多其分支機構以提高業(yè)務效率;建立適合自己的內(nèi)部激勵約束機制和內(nèi)部管理控制制度，一方面把主要風險指標、經(jīng)營性虧損控制指標等與銀行管理、營業(yè)人員的收入狀況、業(yè)績考核等掛鉤，形成外部約束機制，另一方面，引進職業(yè)經(jīng)理人，依據(jù)自身市場拓展需求引進專業(yè)性人才;在內(nèi)部管理上健全風險控制設施，建立嚴格的審貸分離制度，規(guī)范貸款程序，落實貸款責任以抑制投資業(yè)務風險發(fā)生;轉變經(jīng)營理念，定期進行專業(yè)人才培訓，研究探索開發(fā)行面臨的風險識別，測量;定位于市場，把金融發(fā)展目標與社會經(jīng)濟目標緊密結合，以開發(fā)性方法實現(xiàn)發(fā)展目標，鼓勵體制創(chuàng)新，最終達到降低風險實現(xiàn)最大效益目的。

(二)從監(jiān)管部門角度講。在監(jiān)管理念上不能把國開行視為一般性商業(yè)銀行來監(jiān)管，也不能遵循原有政策性銀行監(jiān)管體制。應結合國開行業(yè)務模式和特點，借鑒國外先進政策性銀行成功經(jīng)驗，探索先進管理方法，對其監(jiān)管體制應是“量體裁衣”。其次，從以前對其部分業(yè)務監(jiān)管模式轉向全面業(yè)務風險監(jiān)管，雖然國開行相對與我國其他政策性銀行的業(yè)績水平較高，不良貸款率也較低，但面對商業(yè)化轉型后的探索性發(fā)展，各種監(jiān)管指標都應有硬性的制度性規(guī)定來杜絕不必要風險。

(三)對政府角度而言。商業(yè)化轉型中的國開行是處在是經(jīng)濟轉軌和政府轉型的雙轉軌大環(huán)境中，需要的是完善的市場經(jīng)濟體制和服務型政府政府。首要由政府來做的即為制定完善的適合改革中的政策性金融機構的法律法規(guī)，來從正式制度上約束銀行經(jīng)濟行為，提供金融經(jīng)濟秩序，促進國開行的健康發(fā)展，如諾斯《西方世界之興起》講:“使債務被尊重，合同必須強迫執(zhí)行，不論主權誰屬，只能在安全、有秩序和在法律保護的商業(yè)路線。交易市場和契約關系之下，利潤才能增值”。其次發(fā)揮政府調(diào)控引導職能，使市場信息通暢，發(fā)揮市場價格功能，例如如哈耶克在《致命的自負》中提到:“創(chuàng)造財富不僅僅是物質過程…而是千百種分散的不同信息，它們結晶為價值，以此引導人們進一步做出決定”?？傊疄閲_行發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，其提高風險控制能力推動其發(fā)展，不僅是為國開行自身創(chuàng)造價值，更是為我國其它政策性銀行的改革之路奠定基礎。

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(作者單位:河南大學經(jīng)濟學院)