摘要：根據(jù)中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的特點(diǎn)，完善中國(guó)農(nóng)村土地征收解決機(jī)制，已經(jīng)成為中國(guó)制度建設(shè)的重點(diǎn)。相關(guān)的制度建設(shè)應(yīng)該包括：建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)；政府只能在“公共利益”需要情況下征收土地；完善征地補(bǔ)償制度，推行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證；建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，采取多項(xiàng)措施解決農(nóng)民生活和生存問(wèn)題；建立公平、公正、可行的征地糾紛裁決制度；完善訴訟等救濟(jì)途徑等。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地征收；公共利益；社會(huì)保障

中圖分類號(hào)：F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2009）10－0033－02

一、中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛的基本特點(diǎn)

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度。2007年10月1日開始實(shí)施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！苯陙?lái)，過(guò)度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動(dòng)的核心內(nèi)容。在城市化進(jìn)程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災(zāi)區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進(jìn)。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會(huì)糾紛中極其突出的熱點(diǎn)問(wèn)題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費(fèi)爭(zhēng)議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國(guó)農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財(cái)政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費(fèi)改革推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始逐步減輕，并使稅費(fèi)矛盾趨向緩和。長(zhǎng)期依靠稅費(fèi)收入的地方財(cái)政被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財(cái)政收入的重要來(lái)源。（2）部分地方政府追求政績(jī)，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒(méi)有得到保護(hù)。（5）征收補(bǔ)償安置制度不合理，拖欠情況嚴(yán)重。（6）征地裁決機(jī)制不健全，糾紛解決機(jī)制不暢通，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等救濟(jì)途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國(guó)憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國(guó)家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國(guó)有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。這實(shí)際上意味著供應(yīng)土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實(shí)踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲(chǔ)備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機(jī)制的建議

完善中國(guó)農(nóng)村土地征收糾紛解決機(jī)制，必須從源頭、過(guò)程、結(jié)果三個(gè)方面，同時(shí)著手，方能力求標(biāo)本兼治。首先，要堅(jiān)持“政府僅能在公共利益需要情況下征收土地”這一基本原則，對(duì)于非公益性用地，應(yīng)盡快完善農(nóng)地入市的有關(guān)制度，以農(nóng)民自主出讓土地為核心要素。在目前所有制情況下，政府將集體土地變更權(quán)屬關(guān)系改為國(guó)有，只能也應(yīng)當(dāng)是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)地入市的規(guī)則進(jìn)行。關(guān)于公共利益如何界定有多種主張，為避免政府以各種各樣的辦法“演繹”公共利益，“包裝”公共利益，比較多的是主張立法予以明確，先給出概括定義，然后明確列舉。筆者主張，即便是公用事業(yè)用地亦不當(dāng)然優(yōu)先于農(nóng)業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院等用地依然需要進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)公共利益的目的認(rèn)定需要在征地程序中構(gòu)成單獨(dú)的環(huán)節(jié)，并且需要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，若有爭(zhēng)議，應(yīng)以法院的認(rèn)定為最終裁決。其次，建立與被征地農(nóng)民和被拆遷居民平等協(xié)商的機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。有關(guān)部門應(yīng)對(duì)擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)，并且賦予被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。任何征地項(xiàng)目和拆遷項(xiàng)目都要與被征地農(nóng)民集體、被征地農(nóng)戶和被拆遷居民充分協(xié)商，補(bǔ)償安置工作沒(méi)有落實(shí)的，征地和拆遷不得進(jìn)行。再次，完善征地補(bǔ)償制度，建立公平、公正、可行的土地征收糾紛裁決制度。農(nóng)民失去土地使用權(quán)所遭受的損失和預(yù)期的利益都應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦膹浹a(bǔ)，從結(jié)果上看，補(bǔ)償是充分的、合理的、及時(shí)的。征地補(bǔ)償必須考慮對(duì)失地農(nóng)民的安置，在幫助農(nóng)民維持簡(jiǎn)單生計(jì)的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、改善生活條件等基本需要，使之獲取良好的居住、就業(yè)和生存保障(包括教育、就醫(yī)、養(yǎng)老)。補(bǔ)償還要“遵循控制耕地非農(nóng)化趨勢(shì)的原則，以確保工業(yè)化和城市化對(duì)農(nóng)地的占用納入合理利用和保護(hù)有限的土地資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展?！睉?yīng)當(dāng)根據(jù)土地的區(qū)位和相應(yīng)的使用權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓價(jià)格制定的補(bǔ)償數(shù)額。土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目的補(bǔ)償價(jià)格參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格，實(shí)行公平補(bǔ)償。除了上述補(bǔ)償外，還應(yīng)適當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用，具體包括：（1）殘地?fù)p失，主要是被征地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作所遭受的損害；（2）土地區(qū)位價(jià)差；（3）其他間接損失，如個(gè)人營(yíng)業(yè)損失及適當(dāng)?shù)木駬p失等；（4）當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民最低生活保障水平。

在具體確定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序上，既可以推行價(jià)格聽(tīng)證制度，也可以由法院在具體個(gè)案裁決中決定。應(yīng)該設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)土地征收糾紛予以裁決，該裁決機(jī)構(gòu)獨(dú)立于批準(zhǔn)和實(shí)施征地的政府機(jī)構(gòu)，裁決人員既可以是專職的、具有充分任職保障的、中立的官員，也可以仿效商業(yè)仲裁采取委員會(huì)制，組成人員可以由官員和專家組成。對(duì)裁決的申請(qǐng)時(shí)效、程序、裁決期限等都應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的規(guī)定，更為重要的是應(yīng)當(dāng)將裁決的受理范圍擴(kuò)大，不僅僅是補(bǔ)償和安置問(wèn)題，對(duì)聽(tīng)證、公告、征地實(shí)施等程序的異議都可以提請(qǐng)裁決機(jī)構(gòu)解決。對(duì)裁決機(jī)構(gòu)做出的裁決不服，可以針對(duì)原征地決定提起行政訴訟。

必須指出的是，農(nóng)村土地征收，必須遵循和諧社會(huì)理念，建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，采取多項(xiàng)措施解決農(nóng)民生活和生存問(wèn)題。目前中國(guó)社會(huì)保障機(jī)制尚沒(méi)有覆蓋農(nóng)村，對(duì)失地農(nóng)民的安置也僅側(cè)重于金錢補(bǔ)償，如果缺乏計(jì)劃和理財(cái)?shù)哪芰Γ邢薜难a(bǔ)償款將很快花光，農(nóng)民將陷入赤貧狀態(tài)，對(duì)生活和生存都將構(gòu)成嚴(yán)重威脅，同時(shí)對(duì)社會(huì)秩序和安定局面也將造成重大影響。因此，必須建立和健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，建立養(yǎng)老保障制度和失地生活保障制度，并將失地農(nóng)民納入最低生活保障制度，對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)進(jìn)行推廣。此外，還需要采取各項(xiàng)有效措施解決被征地農(nóng)民的生存問(wèn)題，比如采取留地安置、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)安置、土地入股安置和生產(chǎn)資料置換安置等多種形式，解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。筆者以為失地農(nóng)民的保障，將最終通過(guò)調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)保障政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的對(duì)接來(lái)解決，政府可以通過(guò)對(duì)土地轉(zhuǎn)讓征收特別稅來(lái)加速這一變革的進(jìn)程。

Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition

ZHENG Yu1，CHU Yin2

（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）

Abstract：acording to the characteristerics of Chinese rural land acquistion， rebuilding the regime to solve the problem about rural land acquistion is very important to China. The series points include how to build system to restrict the government only can acquist the land for public interest;how to build system to protect farmers rights; how to build the reasonable compensation system for the famers. And how to build the law systems to give the right sentence

key words：rural； land acquistion； public interest； social security

[責(zé)任編輯吳高君]