[摘 要] 本文通過對中、日兩國養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀及特點的比較分析，從中歸納出主要的實踐經(jīng)驗，并進一步提出建立適合中國國情的養(yǎng)老保障制度的思路，這對于完善我國社會保障體系，發(fā)展國家經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老保障制度;企業(yè)年金;啟示

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 22 . 025

[中圖分類號]D632.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2009)22 - 0070 -4

目前，伴隨人口老齡化問題的日益突出，作為社會保障體系基本組成部分的養(yǎng)老保障制度的弊端也日益明顯。世界各國對原有養(yǎng)老保障制度進行了改革，重新調(diào)整了政府、市場、個人三者之間的權(quán)利和義務(wù)，目的是通過市場的效率來彌補政府的不足和失靈。總的發(fā)展趨勢是:第一，政府的社會保險財政給付責(zé)任減小，其工作重點轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC退休人員基本需求和弱勢群體的最低需求;第二，政府從養(yǎng)老保障的主要提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)管，推動市場機制運營的職業(yè)補充養(yǎng)老保險個人儲蓄性養(yǎng)老保險的發(fā)展;第三，政府、市場和個人三者的養(yǎng)老責(zé)任逐漸趨于均衡，形成目前較為流行的多支柱養(yǎng)老保障模式。在這個過程中，不同國家建立了各具特色的養(yǎng)老保障體系及各項保障計劃，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、中國養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀及特點

中國社會保障制度已經(jīng)有了50年歷史，前30年是以《勞動保險條例》為代表的“低工資、多就業(yè)、高補貼、高福利”的國家包著企業(yè)，企業(yè)包著職工的統(tǒng)包政策。這種“父愛”式的保障體制使職工備感安全而處亂不驚，但也同時喪失了“動力”機制，乃至造成當(dāng)代體制轉(zhuǎn)換中的沉重歷史包袱。改革開放以后的l5年，國有企業(yè)逐步走向獨立，企業(yè)保險隨之轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌。但是，高福利待遇和高瞻養(yǎng)率導(dǎo)致的高繳費率，使社會統(tǒng)籌的推進步履異常艱難，擴面難、收繳難，基金調(diào)劑更難。困難地區(qū)、困難行業(yè)中的社會弱勢群體生活陷入貧困。進入20世紀90年代中期，隨著社會主義市場經(jīng)濟的定位和國企改革的進一步深化，中國社會保障體制開始進入一個體制和制度創(chuàng)新的階段。在體制上，圍繞“一個中心，兩個確保，三條保障線”做了大量工作;在制度創(chuàng)新方面，將個人賬戶制度引入養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，形成“低水平、廣覆蓋、多層次、雙方負擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合”的基本思路。

目前我國城鎮(zhèn)企業(yè)已統(tǒng)一了基本養(yǎng)老保障制度，積極發(fā)展補充保險(企業(yè)年金)。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障還未出臺統(tǒng)一的辦法。農(nóng)村養(yǎng)老保障還在進一步探索。

1. 城鎮(zhèn)企業(yè)基本養(yǎng)老保障

我國養(yǎng)老保障制度改革基本上是按照城鄉(xiāng)有別、企業(yè)先行的原則分層次展開的。企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度改革是從退休費用社會統(tǒng)籌起步的。20世紀90年代，國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(1991)、《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》(1995)和《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(1997)。這些改革措施的出臺，使企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保障制度發(fā)生了很大的變化。1998年，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，要求把實行行業(yè)統(tǒng)籌的企業(yè)的基本養(yǎng)老保險工作，全部移交地方管理。基本養(yǎng)老保險屬地方管理的實施，標志著養(yǎng)老保障制度在統(tǒng)一規(guī)范方面前進了一大步。

目前，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障的覆蓋面不斷擴大。2002年末全國11 128萬人和3 608萬名離退休人員參加了基本養(yǎng)老保險，分別比上年增長3.02%和6.71%。其中，企業(yè)參保職工9 090萬人，企業(yè)參保離退休人員3 333萬人，分別比上年下降1.17%和增長5.31%。絕大多數(shù)離退休人員按時足額領(lǐng)到基本養(yǎng)老金。全年基本養(yǎng)老保險基金收入 3 171.5億元，支出2 842.9億元，2002年末基金滾存結(jié)余1 608億元。養(yǎng)老金社會化發(fā)放的目標基本實現(xiàn)，年末企業(yè)離退休人員社會化發(fā)放率為99.4%，比上年底提高1.6個百分點。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌調(diào)劑功能進一步增強，目前，全國各省、自治區(qū)、直轄市(除西藏外)均實行了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌或建立了省級調(diào)劑金制度。

2. 企業(yè)補充養(yǎng)老保險(企業(yè)年金)

企業(yè)補充養(yǎng)老保險即企業(yè)年金，是指企業(yè)在參加國家基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上，依據(jù)國家政策和本企業(yè)經(jīng)濟狀況建立的，旨在提高職工退休后生活水平、對國家基本養(yǎng)老保險進行重要補充的一種養(yǎng)老保險形式。1991年《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中，第一次提出“國家提倡、鼓勵企業(yè)實行補充養(yǎng)老保險”。2000年國務(wù)院《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》中，將企業(yè)補充養(yǎng)老保險正式更名為“企業(yè)年金”，并明確規(guī)定:有條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金，并實行市場化運營和管理。企業(yè)年金實行基金完全積累，采用個人賬戶方式進行管理，費用由企業(yè)和職工個人繳納，企業(yè)繳費在工資總額4%以內(nèi)的部分，可從成本中列支。

目前，企業(yè)年金發(fā)展有如下特點:一是行業(yè)發(fā)展快于地方，水平高于地方。行業(yè)人員為395.7萬人，占70.6%;地方參保人數(shù)為164.6萬人，占29.4%。行業(yè)積累基金149.3億元，人均3 773元;地方積累42.6億元，人均2 588元。二是經(jīng)濟水平?jīng)Q定年金發(fā)展水平。從區(qū)域分布看，上海、廣東、浙江、福建、山東、北京等地區(qū)基金積累較多，超過億元，僅上海就積累基金22.2億元。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯高于內(nèi)地省份。從行業(yè)分布看，電力、石油、民航、電信、鐵道等行業(yè)明顯高于其他行業(yè)，其中電力行業(yè)積累達到58.7億元，占全國積累基金的31%。三是國企參保積極性高。行業(yè)參保企業(yè)中，參保國企占到93%;地方參保企業(yè)中，國企占55%。

3. 機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保障

與企業(yè)職工養(yǎng)老保障制度相比，目前機關(guān)、事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保障制度改革滯后，還處在初期探索階段。目前，全國開展了不同形式的養(yǎng)老保險改革的試點。在改革試點中，大都堅持了以下原則:一是養(yǎng)老保險費用由國家、單位和個人共同負擔(dān)，逐步實行個人繳納養(yǎng)老保險費。二是基金籌集以支定收，略有結(jié)余，逐步積累。三是為職工建立養(yǎng)老保險個人賬戶或手冊，探索基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的辦法。四是養(yǎng)老金由離退休人員所在單位支付逐步改為由機關(guān)、事業(yè)單位社會保險經(jīng)辦機構(gòu)直接發(fā)放或委托銀行代為發(fā)放。

機關(guān)、事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障制度改革的基本做法:一是確定養(yǎng)老保險繳費基數(shù)。二是確定單位和個人繳費比例。單位繳費比例一般在20%左右。少數(shù)實行個人繳費的地區(qū)，繳納比例起步一般為1%或3%，最高限定在8%。三是建立養(yǎng)老保險個人賬戶。不同試點記入個人賬戶的比例不盡相同。四是加強養(yǎng)老保險基金管理和監(jiān)督。由于國家尚未出臺總體改革辦法，各地機關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革工作還不夠規(guī)范。

4. 農(nóng)村養(yǎng)老保障

改革開放以前，我國主要是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保險加上有限的集體(人民公社制度)保障。20世紀80年代以來，上海、浙江、江蘇等地區(qū)的鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城市職工養(yǎng)老保險的做法，探索建立了農(nóng)民的養(yǎng)老保險辦法。隨后，根據(jù)國家“七五”計劃關(guān)于“抓緊研究建立農(nóng)村社會保險制度，并根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展情況，進行試點，逐步實行”的要求和《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，開展了建立縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點。1992年，民政部發(fā)布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，體現(xiàn)了自我保障為主、互助互濟為輔的原則。1995年，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的通知》強調(diào)，“在農(nóng)村群眾溫飽問題已基本解決、基層組織比較健全的地區(qū)，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，是建立健全農(nóng)村社會保障體系的重要措施”。1999年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)《保險業(yè)整頓與改革方案的通知》，要求對現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險試點進行清理整頓。2002年，黨的十六大報告指出，在有條件的地方積極探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險。至2002年末，全國已有31個省、自治區(qū)、直轄市，1 955個縣(區(qū)、市)不同程度地參加了農(nóng)村養(yǎng)老保險，人數(shù)達到 5 462萬人，有124萬人領(lǐng)取了養(yǎng)老金，農(nóng)村養(yǎng)老保險累積余額為233億元。

二、日本養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀及特點

日本社會保障制度形成于20世紀20年代，在戰(zhàn)后取得長足發(fā)展，基本形成了綜合性的體系。但是，在社會保障制度的建立和運行過程中，日本實行了重視家庭功能的社保政策，體現(xiàn)了東方文化的特色。目前，日本社會保障制度的種類繁多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，主要包括養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度和工傷事故保險制度等。

日本從1942年開始推行養(yǎng)老保障制度，1961年建立了基礎(chǔ)養(yǎng)老金(也稱國民年金)制度，規(guī)定20歲以上國民都有義務(wù)加入基礎(chǔ)養(yǎng)老金，日本從此實現(xiàn)“全民皆有養(yǎng)老金”。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的變化，日本又在國民年金的基礎(chǔ)上建立了以企業(yè)薪職人員為對象的厚生年金和以公務(wù)員為對象的共濟年金。養(yǎng)老金制度的不斷完善和發(fā)展，為經(jīng)濟的迅速發(fā)展創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會環(huán)境。

在日本，國民年金和厚生年金保險費的征收是強制性的。國民年金資金來源于個人繳納的保險費和國家財政預(yù)算，繳費率是按工資水平遞增，工資收入水平愈高，上繳費率愈大。厚生年金和共濟年金的資金則由個人和單位按同比例分擔(dān)。國民年金和厚生年金采用“后代人撫養(yǎng)前代人”的社會保險方式，由國家統(tǒng)一管理，所以又稱為公共養(yǎng)老金。養(yǎng)老金的支付除了基礎(chǔ)部分之外，還要考慮物價和工資的增長。也就是說，在養(yǎng)老金支付額中，還包括隨工資上升而增加的“工資浮動”部分和隨物價上漲而上浮的“物價浮動”部分。目前，一對老年夫婦只要在退休前繳足了公共養(yǎng)老金保險費，就能每月領(lǐng)到金額為23萬日元的養(yǎng)老金，相當(dāng)于在職人員平均實際月收入的80%，在有自己住宅的前提下，生活費、衣著費、醫(yī)療費、交通費、通信費和娛樂費都能得到基本保證。

目前，在日本參加厚生年金保險的民營企業(yè)中有60%實行了企業(yè)年金制度。日本的企業(yè)年金是企業(yè)對職工勞動的補償，是對國民年金和厚生年金的補充，是由企業(yè)根據(jù)各自的需要和承受能力制定的制度，具有以下幾個主要特點:

(1)目前大部分企業(yè)實際上把企業(yè)年金分為兩部分，一部分仍一次性支付，另一部分以年金方式支付。這樣做的好處是，既可以把一筆錢留在企業(yè)，企業(yè)調(diào)度使用方便;又另有一筆錢交給商業(yè)保險公司投資運營，免除了職工對企業(yè)未來支付能力的擔(dān)心。

(2)一次性支付的數(shù)額原則上與職工在本企業(yè)工作年限及退休時基本工資高低掛鉤，但事先并不許諾，要根據(jù)支付時的具體情況來決定。如果職工退休時企業(yè)經(jīng)濟狀況不好，也可以少支付。

(3)企業(yè)年金按照“預(yù)先積累方式”籌集，即制度建立初期多收保險費，積累起一筆基金，待達到一定積累額之后，再按照“支付金額=保險費+利息”的公式(即收支相等原則)進行支付。

(4)企業(yè)年金的大部分費用由企業(yè)承擔(dān)，個人也負擔(dān)一部分。

(5)企業(yè)年金由信托銀行和人壽保險公司管理、經(jīng)營和支付。企業(yè)要分別與職工和信托銀行或人壽保險公司簽訂年金合同;職工先將本人應(yīng)負擔(dān)的保險費交給企業(yè)，再由企業(yè)將職工所交費用和企業(yè)應(yīng)負擔(dān)的費用交給信托銀行或人壽保險公司。信托銀行和人壽保險公司可以運用這筆資金進行投資，投資方向包括國債、貸款信托、動產(chǎn)信托、股票、不動產(chǎn)以及外匯證券等。企業(yè)職工退休后，由信托銀行按規(guī)定向職工支付退休金。如果基金實現(xiàn)增值，超過了需要支付的數(shù)量，可以將規(guī)定保留額以外的部分退還給企業(yè)。由于許多企業(yè)同信托銀行或人壽保險公司簽訂了合同，故企業(yè)年金按不同委托者分別加以管理。

(6)企業(yè)年金的水平有一定限制。企業(yè)年金與厚生年金相加不能超過公務(wù)員共濟年金的水平(共濟年金的水平相當(dāng)于退休時工資的70%)，并且可以列入成本開支。如果超過了，超過部分要征稅。

三、啟示——建立適合中國國情的養(yǎng)老保障制度

我國社會總體上已步入老齡化階段。中國的老齡化與日本老齡化最大的不同之處是，中國社會的人口老齡化超前于現(xiàn)代化，即“未富先老”，老年人口規(guī)模大，老人福利缺乏強大的經(jīng)濟支持。但近年來中國經(jīng)濟已開始高速發(fā)展，如同日本20世紀六七十年代“經(jīng)濟起飛”時面臨許多相似的問題。而中國與日本老齡化也存在很多共同之處。譬如發(fā)展速度快，老齡化人口地區(qū)分布不平衡，老齡化城鄉(xiāng)倒置等。日本在人口老齡化過程中所采取的制度和政策以及在解決老齡問題時的經(jīng)驗和教訓(xùn)等方面，對于中國社會養(yǎng)老保障制度的建立與完善，無疑具有很大的借鑒和啟示作用。

1. 企業(yè)年金制在養(yǎng)老保障制度中應(yīng)處的地位

我國目前雖已建立了3個層次的養(yǎng)老金制度模式，但現(xiàn)階段養(yǎng)老保障改革的重點仍停留在統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度的建立和完善上，而類似于國外職業(yè)養(yǎng)老金計劃的企業(yè)補充養(yǎng)老保險目前只處于一種零星發(fā)展的狀態(tài)。這主要是由于人們長期將企業(yè)補充養(yǎng)老保險的功能定位于輔助性地位，擔(dān)當(dāng)著基本養(yǎng)老保險的補充角色。隨著我國養(yǎng)老保障制度改革的深入，大力發(fā)展類似國外職業(yè)養(yǎng)老金計劃的企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度勢在必行，企業(yè)補充養(yǎng)老保險制度在多層次養(yǎng)老保障體系中也應(yīng)擔(dān)當(dāng)重要角色，而不僅僅是處于輔助性地位。這可從養(yǎng)老金工資替代率上體現(xiàn)出來。我國目前實行“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保障制度，職工退休后從統(tǒng)籌賬戶中取得的基本養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金總的替代率，相當(dāng)于職工退休時工資的45%～55%，這樣水平的替代率只能滿足退休職工的基本生活需要，而國際公認的退休職工保持正常生活水平的替代率為75%。因此，需要建立一個普遍性的企業(yè)層次的養(yǎng)老金計劃，使其提供的替代率在20%～30%，從而使總的替代率達到75%，以保持退休職工的正常生活水平。

2. 進一步完善養(yǎng)老保險基金的立法工作

由于相關(guān)立法不完善，基金運營中各相關(guān)方面幾乎都無法可依，產(chǎn)生許多問題，最明顯的，在費用的征繳、基金管理運營、基金運行的監(jiān)督等方面多依靠政策行事。實踐中企業(yè)因不愿承受沉重的繳費壓力而逃避繳費的現(xiàn)象屢見不鮮。雖然這與我國企業(yè)繳費率過高不無聯(lián)系，但逃避繳費損害的是就業(yè)人員的利益，如果單純依靠行政手段制止，總顯得力不從心。如果把養(yǎng)老基金的方方面面上升到法律的高度，用法律的手段加以規(guī)范，現(xiàn)有的很多問題就會迎刃而解。比如，用逃避繳費的法律責(zé)任來狠剎逃費的風(fēng)氣;規(guī)定基金管理和監(jiān)督的機構(gòu)、職權(quán)和程序，避免權(quán)力行使過程中的“暗箱操作”;建立基金管理和運營分開制度，引入基金托管人競爭機制，確保基金的保值增值等。

3. 調(diào)整和規(guī)范法定退休年齡

目前我國的法定退休年齡為男60周歲，女干部55周歲，女工人50周歲。此外，還制定了一些允許提前退休的政策，一些女職工在40歲的時候即可以辦理正式退休手續(xù)。這顯然是不合理的，提高退休年齡可以降低撫養(yǎng)比，減輕養(yǎng)老保險基金的壓力，也可以充分合理地發(fā)揮勞動力資源的作用。與國際慣例相比，我國規(guī)定的退休年齡較低，特別是與日益延長的平均壽命不相適應(yīng)，女職工的退休年齡分成兩個年齡段也只存在于我國。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，干部工人之間的界限也必然淡化，直至取消;因破產(chǎn)等原因造成的職工失業(yè)應(yīng)通過領(lǐng)取失業(yè)救濟金或最低生活保障金等方式予以解決，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到養(yǎng)老保險基金上;隨著勞動力自主擇業(yè)和合理流動，特殊工種等作為提前退休的條件也不適應(yīng)，那些因病、殘喪失勞動能力的人，可通過申領(lǐng)特別殘疾保障金或最低生活保障金的方式予以解決。當(dāng)然，調(diào)整退休年齡是一個十分敏感的重大問題，應(yīng)積極穩(wěn)妥地分步實施。首先應(yīng)逐步取消允許提前退休的規(guī)定，再逐步將女職工的退休年齡統(tǒng)一為60周歲，并根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展?fàn)顩r、人均壽命變化等情況適當(dāng)延長法定退休年齡。

4. 注重建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障制度

首先，養(yǎng)老保障制度的覆蓋面由部分居民擴大到全體居民，是一個長期的、漸進的歷史過程。在強調(diào)政府的立法、政策參與和事后監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上，要結(jié)合我國的工業(yè)化、城市化進程和人口的變化趨勢，認真算經(jīng)濟賬，才能建立一個可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老保障制度。此外，養(yǎng)老保障涉及許多社會成員的既得利益，并不是一個簡單的經(jīng)濟問題。因此，即使有了明確的改革目標，也要謹慎對待歷史遺留問題，并制定可行的過渡政策和具體措施。

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