[摘 要] 為了提高城市管理的質(zhì)量，科學(xué)地評價城市管理工作績效，本文采用平衡計分卡方法提出了城市管理績效評價體系，并運用層次分析法確定各項指標(biāo)權(quán)重。將指標(biāo)分類為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，確定各項指標(biāo)隸屬函數(shù)值，最終得出績效評分結(jié)果。不僅為管理者提供了決策依據(jù)，也為城管執(zhí)法人員指引了工作方向。

[關(guān)鍵詞] 城市管理;層次分析法;平衡計分卡

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 22 . 024

[中圖分類號]F294;C931 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2009)22 - 0066 - 05

1 引 言

城市管理即在城市建成區(qū)內(nèi)，政府統(tǒng)一實施對城市的基本管理，內(nèi)容包括公用設(shè)施管理、道路交通管理、市容環(huán)境管理、園林綠化管理、房屋土地管理、市政工程設(shè)施管理、市政公用設(shè)施的管理，以及人為或自然因素導(dǎo)致城市市容環(huán)境和環(huán)境秩序受到影響或破壞的情況下使之恢復(fù)正常的處理。隨著我國城市建設(shè)的快速發(fā)展，城市管理的隊伍與組織逐漸壯大，城市管理工作對維護城市的秩序和安全，促進城市的健康發(fā)展起著更加重要的作用，而且公眾參與城市管理的程度也越來越高。城市的管理模式也由過去傳統(tǒng)的模式向數(shù)字化城市管理新模式轉(zhuǎn)變，不少城市建立了監(jiān)督中心和指揮中心管理體制，并改進了城市管理流程。雖然有的城市的管理績效評價機制已經(jīng)建立，對客觀評價城管績效起到一定的積極作用，但其績效評價機制并不完善，并不適應(yīng)新的城市管理模式。比如，城市管理傳統(tǒng)模式下群眾被動接受政府的城市管理結(jié)果，城市管理的績效評價側(cè)重于城管工作人員的執(zhí)法業(yè)務(wù)和隊伍建設(shè);而在城市管理新模式下，群眾占主導(dǎo)地位，反映問題并監(jiān)督相關(guān)工作的完成情況，“公眾服務(wù)”新理念被提出。因而，群眾滿意度是新模式下城市管理績效評價的重要指標(biāo)。此外，數(shù)字化城市管理要求加強信息化建設(shè)，計算機設(shè)備情況、網(wǎng)站建設(shè)等被納入績效指標(biāo);“和諧城管”要求和不法商販等減少沖突，市民投訴率被納入績效指標(biāo)。

完善的績效評價體系能調(diào)動城管工作人員積極性，指引其日后工作的努力方向，減少執(zhí)法人員與群眾的沖突。因此，正確合理地評價城市管理績效尤為重要。本文結(jié)合城市管理新模式，提出城市管理績效評價體系，將管理科學(xué)方法應(yīng)用到城市管理中，切實有效地為管理者提供決策依據(jù)。

2 城市管理績效評價指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重

2.1 績效評價方法

國內(nèi)外績效評價的主要方法有ABC分類加權(quán)法，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)，主觀經(jīng)驗法，動態(tài)綜合評價方法和層次分析法(AHP)等。其中，ABC分類加權(quán)法(ABC-Method)是基于分類轉(zhuǎn)化的思想，試圖通過把權(quán)重由定性轉(zhuǎn)為定量，通過數(shù)學(xué)計算得出最終的權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)，方法簡單，但在量化指標(biāo)方面有些粗略。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法(DEA)是以相對效率概念為基礎(chǔ)，用于評價相同類型的多投入、多產(chǎn)出的決策單元的效率，例如D Siegel et al. 采用DEA方法，應(yīng)用隨機前沿生產(chǎn)函數(shù)進行科技成果轉(zhuǎn)化效率分析[1]。主觀經(jīng)驗法是基于決策者個人經(jīng)驗，根據(jù)對各項評價指標(biāo)重要程度的認(rèn)識，或者從引導(dǎo)意圖出發(fā)，對各項評價指標(biāo)的權(quán)重進行分配。動態(tài)綜合評價方法則常常應(yīng)用于隨時間變動指標(biāo)或參數(shù)變動較大的情況下， 例如N Hill等把公司分為穩(wěn)健、財務(wù)危機和破產(chǎn)3種狀態(tài)，運用動態(tài)綜合評價方法測算財務(wù)狀態(tài)轉(zhuǎn)變的條件概率和轉(zhuǎn)換率[2]。層次分析法是由美國運籌學(xué)家T. L . Saaty于20世紀(jì)70年代提出的一種定性與定量相結(jié)合的決策分析方法[3]。它是一種將決策者對復(fù)雜系統(tǒng)的決策思維過程模型化、數(shù)量化的方法。首先將問題分解成若干層次和若干元素，再對這些元素進行兩兩比較并作排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重。層次分析法操作簡單，通過對各元素間簡單的比較和計算，即可得出每個元素的重要性程度，為決策提供依據(jù)。本文將采用層次分析法來確定指標(biāo)權(quán)重。

平衡計分卡(Balanced Scorecard，BSC)由美國哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓于1992年提出，從多維度把握企業(yè)價值創(chuàng)造機制的角度[4] [5]。BSC方法平衡4個關(guān)鍵因素——顧客，財務(wù)，內(nèi)部業(yè)務(wù)和學(xué)習(xí)成長，有效衡量組織績效[6]。平衡計分卡方法不僅廣泛應(yīng)用于各類企業(yè)評價體系的確立，也運用于政府部門。本文采用平衡計分卡方法，從財務(wù)層面、市民層面、內(nèi)部業(yè)務(wù)管理層面、學(xué)習(xí)創(chuàng)新與自我成長層面建立城市管理部門的績效指標(biāo)評價體系。

2.2 城市管理績效評價指標(biāo)體系

城市管理績效是城市管理活動所產(chǎn)生的效能和結(jié)果，是衡量城市管理水平的最重要指標(biāo)。按照系統(tǒng)性和實用性原則，本文建立了一個比較完整的、易于測評的城市管理績效評價指標(biāo)體系，它包括4個層次，40個具體的指標(biāo)。各項指標(biāo)大部分為定量指標(biāo)，以便搜集相關(guān)數(shù)據(jù)進行量化評估。財務(wù)層面的目標(biāo)是降低執(zhí)法成本，降低城市治理成本。財務(wù)投入分為固定資產(chǎn)投入和無形資產(chǎn)投入，既要考慮具體設(shè)備的經(jīng)濟費用，也要考慮員工費用。市民層面目標(biāo)是提高市民滿意度。內(nèi)部業(yè)務(wù)管理層面的目標(biāo)是提高執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法效率，規(guī)范執(zhí)法行為，提高信息化程度，做到政務(wù)公開。學(xué)習(xí)創(chuàng)新與自我成長層面的目標(biāo)是加大執(zhí)法力度，調(diào)整執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，提高執(zhí)法素質(zhì)。該指標(biāo)體系對現(xiàn)有城市管理績效評價體系進行了修改，剔除了無法測量或無關(guān)聯(lián)的因素，引入了與提高群眾滿意度密切相關(guān)的因素，具體指標(biāo)見表1。

由于每個績效指標(biāo)對城管整體工作的影響程度不同，因而它們在評價中重要程度也各不相同。不同層面的績效因素之間不存在可比性，因此本文采用AHP法首先確定這4個維度的權(quán)重Wi(i=1，2，3，4)，每個層面有Ni(i=1， 2，3，4)項指標(biāo)Xij;再計算這4個層面中各項績效指標(biāo)的權(quán)重Wij( j=1，2，…，Ni)。在此評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采用1～9比率對各層面及同一層面各項指標(biāo)進行兩兩比較，并進行一致性檢驗。

矩陣R1表示這4個層面相互間的重要性程度，

rij(i，j=1，2，3，4)表示第i個層面相對于第j個層面的重要性，rij =1/ rji 。同理，R2 、R3 、R4 和R5這4個矩陣分別表示4個層面下各項具體指標(biāo)相互間的重要性程度，M2 、M3、 M4和 M5分別表示這4個層面下指標(biāo)的數(shù)量，也是相應(yīng)矩陣的維度。

2.3 城市管理指標(biāo)隸屬函數(shù)值的確定

城市管理績效指標(biāo)以定量指標(biāo)為主，如城管通及時解決率等，將具體數(shù)值與預(yù)期數(shù)值進行比較就能得到該指標(biāo)任務(wù)的完成狀況。此外，還有一些定性指標(biāo)，如市民滿意度等，一般通過走訪調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)問卷等形式得到數(shù)據(jù)。

用模糊綜合評價方法，結(jié)合評價指標(biāo)體系，建立隸屬度矩陣R。隸屬度r為某一評價因素屬于某一評價等級的程度。設(shè)V={差，較差，一般，中，良，優(yōu) }={V1，V2， V3，V4，V5， V6}。若某指標(biāo)的隸屬度矩陣r1={0.64，0.22，0.08，0.029， 0.019，0.012}，其中的6個數(shù)值則分別說明該指標(biāo)實際完成情況隸屬于差、較差、一般、中、良、優(yōu)的程度。

具體地，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)隸屬函數(shù)值的確定如下:

(1)定性指標(biāo)隸屬函數(shù)值的確定。設(shè)共有n人參與調(diào)查，統(tǒng)計各評估指標(biāo)xij屬于各評估等級Vt(t=1，…，6)的頻數(shù)mijt，記xijt =mijt /n， xijt表示評估指標(biāo)隸屬于Vt等級的隸屬度。

(2)定量指標(biāo)隸屬函數(shù)值的確定。將數(shù)量指標(biāo)分為效益型指標(biāo)(越大越好型)和成本型指標(biāo)(越小越好型)兩種情況考慮。

效益型(越大越好型)指標(biāo)。先確定該指標(biāo)的最差、最優(yōu)臨界值a、b(a

3 城市管理績效評價的應(yīng)用

采用層次分析法，對某城市管理績效進行評價。發(fā)放調(diào)查問卷，請專家對各項指標(biāo)重要性進行打分。綜合專家評分情況，得出各項指標(biāo)的權(quán)重，見表1。

計算指標(biāo)隸屬度矩陣，并與指標(biāo)權(quán)重相乘，得到一個1×6階矩陣，矩陣中的數(shù)字分別反映了城管績效隸屬于差、較差、一般、中、良、優(yōu)的程度，最終得到一個總評分。將此評價方法運用在某城市的4個區(qū)中，設(shè)評價滿分為1 000分，評價結(jié)果如圖1所示。

圖1中清晰地反映了各區(qū)城市管理的狀況，為決策者提供了數(shù)據(jù)依據(jù)，同時也為各區(qū)今后城市管理工作的發(fā)展指引了方向。

4 總 結(jié)

建立城市管理績效評價體系能使城市管理更加科學(xué)有效，實現(xiàn)城市管理方式的轉(zhuǎn)變，是城市管理建立長效機制的前提。完善的評價體系促進城市管理從經(jīng)驗管理向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變，從運作管理向制度管理轉(zhuǎn)變，從問題管理向預(yù)防管理轉(zhuǎn)變。在本文提出的城市管理績效評價的4個層面中，市民層面的指標(biāo)權(quán)重最大，為36.5%，其次是內(nèi)部業(yè)務(wù)管理層面、學(xué)習(xí)創(chuàng)新與自我成長層面，財務(wù)層面比重最低，為15.5%。指標(biāo)權(quán)重的高低排序充分說明:若要提高城市管理和執(zhí)法綜合水平，必須將公眾服務(wù)的理念放在首位，努力做到從群眾出發(fā)，讓群眾滿意。

本文采用平衡計分法確定影響城市管理績效的4個層面，確定每個層面下的各項指標(biāo)，并用層次分析法確定4個層面的權(quán)重及每個層面各指標(biāo)權(quán)重。通過專家打分得出多個判斷矩陣以確定指標(biāo)權(quán)重，避免了單個專家主觀判斷的片面性，提高了利用平衡計分卡進行績效評價的可操作性和績效評價結(jié)果的合理性，比完全憑借領(lǐng)導(dǎo)個人經(jīng)驗和知識主觀評價更科學(xué)、更合理。

主要參考文獻

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