[摘 要] 高校內部控制規(guī)范存在著滯后性問題，應從內部環(huán)境、風險評估、控制活動及內部監(jiān)督等方面加以完善，防范職務犯罪等行為的發(fā)生，促進高校穩(wěn)定發(fā)展。

[關鍵詞] 高校;內部控制;問題;改進措施

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2009 . 20 . 007

[中圖分類號]F233 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194(2009)20-0020-02

近年來，我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高校辦學規(guī)模不斷擴大，經(jīng)費來源的多元化和決策、管理理念的不拘一格，使得高校的經(jīng)濟活動日益復雜。傳統(tǒng)的高校財務管理存在“重核算、輕管理”的弊端，相關的法律、法規(guī)及規(guī)章制度的建設也存在著滯后性，使得高校因內部控制不健全而造成的經(jīng)濟腐敗案件頻發(fā)。2008年在北大的“北京高校預防職務犯罪論壇”公布的數(shù)據(jù)顯示:教育系統(tǒng)職務犯罪案件從2003年以來呈逐年增長態(tài)勢，過去5年中，全國教育系統(tǒng)共破獲職務犯罪案件6 500件，7 000余名教育蛀蟲落網(wǎng)，涉案金額達到6億多元。借鑒企業(yè)相對完善的內部控制基本規(guī)范，構建具有高等教育核算特點的內部控制體系已勢在必行。

一、目前高校內部控制存在的問題

1. 對內部控制認識不足，內部控制不完善

COSO報告將內部控制定義為:“內部控制是由企業(yè)董事會、經(jīng)理階層和其他員工實施的，為運營的效率、財務報告的可靠性、相關法令的遵循性等目標的達成而提供合理保證的過程。具體內容包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息和溝通及監(jiān)督等五個要素?！毙鲁雠_的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》中將內部控制定義為:“內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。控制的目標是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。”無論是1994年美國的“COSO報告”，還是2008年由財政部會同證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會五方共同制定的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，內部控制只是單位內部實施的，促進目標實現(xiàn)的一種措施，或者說是指導性建議，并無法律的剛性約束，內部控制并不能從根本上杜絕違法亂紀行為的發(fā)生。因此，高校中有些領導認為內部控制的核心就是互相牽制，易形成高校機構臃腫，增多工作的環(huán)節(jié)，降低辦事效率;有些領導對高校內部控制規(guī)范的建設存在“亡羊補牢”的現(xiàn)象;也有些領導錯誤地認為，只要按預算執(zhí)行，就實現(xiàn)了經(jīng)費的全年的有效控制，這是學校的最行之有效的內部控制措施等;甚至有些領導誤認為內部控制就是財務部門管好用好錢的問題，與自己沒有什么關系。這些對內部控制不正確的認識，嚴重阻礙了高校內部控制規(guī)范的完善。

2. 高校財務會計制度陳舊，會計基礎相對薄弱

目前我國各高校執(zhí)行的《高等學校財務制度》從1997年1月1日起實施，至今已過去10多年，許多原有的規(guī)定，已不符合當前實際，失去了其指導性。致使高校在多元化籌資辦學過程中，面臨大量的經(jīng)濟業(yè)務沒有相應的財務制度加以監(jiān)督與控制，使得學校的財務部門在行使財務監(jiān)督權時缺乏必要的依據(jù)，一些經(jīng)濟行為甚至失去了財務監(jiān)督。由于缺乏明確的制度約束，高校內部有些部門利用職權，自定標準，自行收費，或擅自利用掌握的高校資產(chǎn)進行經(jīng)營活動，收取款項不納入學校財務部門統(tǒng)一管理，部門私設“小金庫”，任意支配，甚至個人私分。如2006年在江蘇115所高校中，查出有109所學校涉入教材回扣案件， 涉案金額達2 000多萬元，主要是部分人在行業(yè)“潛規(guī)則”的利誘下，將教材回扣放進“小金庫”，然后“洗”進個人的口袋。這些行為由于沒有相應的財務制度加以監(jiān)督、制約，游離于財務監(jiān)督之外，易滋生腐敗甚至犯罪行為。

3. 缺乏科學有效的風險評估與防范措施

長期以來，我國高校的教育經(jīng)費主要靠撥款，而目前，全國許多高校的工作重心在于學校規(guī)模的擴張，新教學園區(qū)的基礎設施建設，增設新專業(yè)擴大招生人數(shù)等方面，而對于盲目擴張帶來的還貸風險未有充分的認識。高校新校區(qū)建設過程中形成的巨額債務使得高校不能按期還本付息的財務風險在加大，另外某些高校中由于領導對風險認識不足，而在財務問題上出現(xiàn)了幾千萬元甚至上億元的資金出現(xiàn)了空洞現(xiàn)象，經(jīng)過連續(xù)多年的擴大招生后，不少高校已面臨生源競爭，高校在發(fā)展的過程中，面臨著前所未有的風險與挑戰(zhàn)。當國家貨幣政策緊縮或銀行拒絕貸款時，該資金鏈條存在斷裂的風險。目前，多數(shù)高校尚未形成一套簡便易行的風險評估指標體系及風險預警體系，必將影響風險防范措施的準確、及時、有效的實施。中國雖未有公辦高校因高額負債無法償還而宣告倒閉的報道，但普遍存在的高額債務是影響高校持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一大桎梏。

4. 現(xiàn)有的內部控制措施未能充分發(fā)揮效用

現(xiàn)階段，高校大都制訂了一些內部控制制度，但其主要用于應付有關部門的檢查、審計，形同虛設;有章不循、執(zhí)法不嚴，遇到問題隨意處理的現(xiàn)象很普遍。有些高校的內部審計部門，是輔助內部管理的機構，有些高校將其設于紀檢部門之下，甚至有些直接設在財務部門的內部，內部審計機構很難獨立行使審計職能。另外，學校內部審計部門提供的資料必須服從學校的整體利益，當某些不合規(guī)行為若被披露將影響學校的整體效益時，內部審計部門由于其缺乏完全的獨立性，相應的職能無法發(fā)揮。

二、改進高校內部控制的措施

1. 優(yōu)化高校內部控制的環(huán)境

內部環(huán)境是高校實施內部控制的基礎，高校應根據(jù)《會計法》、《預算法》、《高等學校財務制度》等建立規(guī)范的高校議事規(guī)則與執(zhí)行流程，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等各方的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。高校的校長作為單位的法人代表，無論是否懂財務知識，均對本校出具的會計資料負責。因此，健全高校的內部控制制度，首先應從強化校領導的責任意識入手，要加強管理層對內部控制重要性的認識，使管理層能主動參與學校內部控制的設計和執(zhí)行，并能以身作則，嚴格遵守內部控制制度。這將有助于內部控制措施在高校中自上而下落實到位。對于涉及較大金額的對外投資、大型設備的招投標等重大的業(yè)務和事項，也應實行集體決策審批或者聯(lián)簽制度，任何個人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策。此外，要在高校中樹立全體教職工都是內部控制責任人的意識，全體教職工共同參與并完善學校的內部控制建設。

2. 建立高校風險預警體系，有效防范風險

在市場經(jīng)濟條件下，高校的財務管理同樣面臨著巨大的風險與不確定性，當風險積累到一定嚴重程度時，有可能引發(fā)高校的財務危機。由于財務危機并非在朝夕之間形成，有著一個較長的潛伏時期，因此建立高校的財務風險預警體系，在財務危機的初期發(fā)出危險預警信號，促使管理者及時采取有效措施應對風險，將會最大限度地降低風險對高校正常運行的沖擊力。

高校在構建風險預警體系時，應借鑒科學的計量分析方法，廣泛采集高校日常運行過程中的樣本數(shù)據(jù)，如高校的財務報表數(shù)據(jù)、收支預算數(shù)據(jù)、發(fā)展規(guī)劃及相關財務資料，采用比例分析、數(shù)學模型等方法，及時發(fā)現(xiàn)高校存在的風險，并向高校的管理層示警。為構建行之有效的風險預警體系，高校應建立信息管理組織機構，并配備必要的專業(yè)人員，明確信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息反饋的高效流程，為信息的有序傳遞提供有效的行政與技術保障。

此外，高校還要建立重大風險預警機制和突發(fā)事件的應急處理機制，當發(fā)生意外事件時，能有條不紊地啟用應急預案，責任人員落實到崗，處置措施落實到位，使突發(fā)事件得到妥善處理。

3. 健全高校風險的控制活動

高?？衫眯畔①Y源優(yōu)勢，借助高科技平臺，通過人工控制與自動控制、預防控制與發(fā)現(xiàn)控制相結合的方法，將各類風險控制在可承受的限度內?？刹扇〉膬炔靠刂拼胧┲饕?不相容職務分離、授權審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、預算控制、績效評價控制等。

高校應將健全會計系統(tǒng)控制作為內部控制建設的一個重點，并結合工作實際，不斷發(fā)展創(chuàng)新。高校的業(yè)務活動范圍在不斷拓展，財務管理手段也在不斷創(chuàng)新，如網(wǎng)上銀行的普及、國庫集中支付制度的實施、“收支兩條線”改革等，使得傳統(tǒng)的內部控制活動面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。由于電算化的普及，一方面會計人員的編制在縮減，另一方面新的核算方式與核算要求使得傳統(tǒng)的崗位分工界限模糊，一人多崗、多人一崗的交叉現(xiàn)象日益復雜化。在日常財務核算中，必須將不相容職務分離與授權審批進行合理的規(guī)劃，才能從組織規(guī)劃上保證內部控制措施的落實，嚴格執(zhí)行會計系統(tǒng)的控制措施，結合預算控制、績效評價控制并配以相應的激勵機制，提升內部控制措施的實施效果。

4. 完善高校內部審計職能，強化內部監(jiān)督

內部監(jiān)督是高校對內部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，評價內部控制的有效性，對于發(fā)現(xiàn)的內部控制缺陷，及時加以改進，是實施內部控制的重要保證。高校應逐步完善內部控制監(jiān)督制度，同時在機構設置上，設立獨立的內部審計機構。對于內部控制中的日常監(jiān)督，可根據(jù)多年積累的經(jīng)驗，設計一套相對易執(zhí)行的標準化流程，進行一些常規(guī)與持續(xù)性的監(jiān)督;另外可在高校的發(fā)展戰(zhàn)略、組織結構、運營活動、業(yè)務流程、關鍵崗位員工等發(fā)生較大調整或變化的情況下，對內部控制的某一方面或某些方面進行有針對性的專項監(jiān)督檢查。

內部審計部門及其人員在評價內部控制的有效性，以及提出改進建議方面起著關鍵作用。近年來，隨著高等教育事業(yè)的發(fā)展，高校的內部審計職能及其業(yè)務范圍也在不斷拓展，高校內部審計的重點也從原先的校辦企業(yè)審計逐步過渡到職能部門的負責人的經(jīng)濟責任審計，學校的財務收支運行情況審計，基建項目、學校的成本效益分析等方面。高校應賦予其內部審計部門以適當?shù)臋嗔σ源_保審計職責的履行;保持內部審計部門負責人與學校管理層溝通渠道暢通，以及賦予內部審計部門追查異常情況的權力和提出合理建議的權力。高校內部審計部門應根據(jù)學校的具體實情，對學校內部各單位進行風險評估，建立風險等級評分制度，選擇風險高的單位優(yōu)先審計、重點審計，對發(fā)現(xiàn)的重大問題，可通過專項審計報告的形式向管理層反映。

主要參考文獻

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