[摘要]：城市商業(yè)銀行作為住房公積金金融業(yè)務(wù)受委托銀行的身份確立，是一個(gè)漸漸明晰的過程?，F(xiàn)行政策存在執(zhí)行上的問題，如何解決這些問題，維護(hù)政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，值得探討。

[關(guān)鍵詞]：住房公積金金融業(yè)務(wù)，城市商業(yè)銀行，地方財(cái)政，資金安全，良性發(fā)展

一、引言

住房公積金盤融業(yè)務(wù)的受委托銀行的確立，是一個(gè)漸漸明晰的過程。現(xiàn)行政策存在執(zhí)行上的問題，如何解決這些問題，維護(hù)政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，值得探討。本文著眼干城市商業(yè)銀行是否成為住房公積金金融業(yè)務(wù)受托辦理銀行，從合理到合法的可能性這個(gè)命越的研究，從住房公積金，城市商業(yè)銀行和地方財(cái)政三者的性質(zhì)和之間的關(guān)系人手，結(jié)合實(shí)際情況，探討住房公積金制度下金融業(yè)務(wù)的具體問題，并提出明確觀點(diǎn)：如果城市商業(yè)銀行將會不可避免地進(jìn)入對住房公積金的角逐，那么就應(yīng)該讓這個(gè)競爭明朗化合法化，并且控制在可控的范圍內(nèi)，而不能長期將之置于尷尬之地，增加了住房公積金存貸業(yè)務(wù)由于暗箱操作而導(dǎo)致的資金安全隱患，這樣才能達(dá)到真正對住房公積金加強(qiáng)管理以及促進(jìn)住房金融良性發(fā)展的目的，同時(shí)使法律法規(guī)的嚴(yán)肅性得以維護(hù)。

二、住房公積金金融業(yè)務(wù)歷史和現(xiàn)狀

從住房公積金的受托銀行來看，1998年前，住房公積金業(yè)務(wù)以建設(shè)銀行為唯一承辦行。建設(shè)銀行專門設(shè)立了經(jīng)辦住房公積金業(yè)務(wù)的部門一房地產(chǎn)信貸部。后經(jīng)國發(fā)[2002]12號文，于2002年5月13日出臺的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)住房公積金管理的通知》。其中對住房公積金專戶選擇開戶銀行的明確規(guī)定如下：住房公積金管理委員會應(yīng)在人民銀行規(guī)定的工商銀行，農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行和交通銀行等五家商業(yè)銀行范圍內(nèi)，確定受委托銀行，辦理住房公積金貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)和住房公積金賬戶的設(shè)立，繳存、歸還等手續(xù)。其中，受委托辦理住房公積金賬戶設(shè)立，繳存、歸還等手續(xù)的銀行，一個(gè)城市不得超過兩家。中央銀行在五家國有商業(yè)銀行之間對住房公積金業(yè)務(wù)進(jìn)行的第一次分割，這既是住房公積金業(yè)務(wù)規(guī)模的客觀要求，同時(shí)也是國有商業(yè)銀行之間利益交鋒的結(jié)果。

從國發(fā)[2002]12號文可以清楚的看到受托辦理住房公積金業(yè)務(wù)的銀行只有五大國有商業(yè)銀行的兩家。但現(xiàn)實(shí)情況如何呢?下面的報(bào)道并非個(gè)例：

在2008年11月22日《西安都市報(bào)》上，公布了西安的15家受委托銀行55個(gè)受委托銀行網(wǎng)點(diǎn)：“據(jù)悉，截至目前，我市共有15家受委托銀行可辦理住房公積金貸款業(yè)務(wù)，分別為：工商銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行，中國銀行，交通銀行、商業(yè)銀行、中信銀行，浦發(fā)銀行，興業(yè)銀行、民生銀行、光大銀行、華夏銀行、招商銀行、浙商銀行、北京銀行，委托銀行網(wǎng)點(diǎn)達(dá)55個(gè)?！?/p>

在這份名單中，我們豈止看到該市商業(yè)銀行一家非國有的商業(yè)銀行的身影而已!對于這件事情，媒體還有如下報(bào)道；

“據(jù)悉，早在2006年，該市住房公積金管理中心就率先將委托銀行由原來的5家擴(kuò)大到13家商業(yè)銀行，當(dāng)年公積金歸集額和個(gè)貸發(fā)放量同比翻了一番，2007年歸集、個(gè)貸兩項(xiàng)業(yè)務(wù)指標(biāo)雙雙跨入全國前10位。該市住房公積金管理中心主任對媒體表示，擴(kuò)大住房公積金業(yè)務(wù)委托銀行，不斷引入競爭機(jī)制，將會進(jìn)一步提高工作效率，降低職工購房負(fù)擔(dān)，對促進(jìn)公積金個(gè)貨業(yè)務(wù)的發(fā)展具有很大的推動作用?！?/p>

下面再來看另一個(gè)中等規(guī)模的城市政務(wù)公開欄2008年8月份的內(nèi)容：

湖州市公積金管理中心領(lǐng)導(dǎo)走訪受托銀行和城市商業(yè)銀行

8月2日下午，市公積金管理中心黨組書記、主任，副主任率中心科室負(fù)責(zé)人先后赴我市建、工、農(nóng)、中等受托承辦住房公積金金融業(yè)務(wù)的支行和積極參與配合住房公積金制度擴(kuò)面的城市商業(yè)銀行走訪慰問。

在走訪慰問中，市中心領(lǐng)導(dǎo)對銀行今年以來承辦公積金金融業(yè)務(wù)和制度擴(kuò)面工作做出的成績表示感謝，并聽取了銀行對我市住房公積金工作的建議和意見。還就公積金管理中心與銀行如何更好地加強(qiáng)合作。共同做好下一步的受托承辦住房公積金金融業(yè)務(wù)，特別是配合做好住房公積金制度擴(kuò)面工作進(jìn)行了商討。

可能由于政治及經(jīng)濟(jì)地位與西安不可相提并論的原因，在這里我們看到的是關(guān)于“配合住房公積金制度擴(kuò)面”這樣猶抱琵琶已然躍躍欲試的提法。

從上面的兩篇報(bào)道和相關(guān)信息，我們可以看到受托辦理住房公積金業(yè)務(wù)的銀行無論是“明目張膽”還是“猶抱琵琶”都早已經(jīng)從國家規(guī)定的五大國有商業(yè)銀行擴(kuò)大到非國有商業(yè)銀行，這已經(jīng)是不爭的事實(shí)。在信息高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，稍加留意就很容易發(fā)現(xiàn)，這種住房公積金和城市商業(yè)銀行之間眉來眼去已經(jīng)廣泛地既成事實(shí)，如果國家要做個(gè)初步統(tǒng)計(jì)的話，很少有某個(gè)城市的住房公積金能繞開城市商業(yè)銀行，這談這兩者之間的關(guān)系顯然是掩耳盜鈴的行為。

既然現(xiàn)實(shí)中長期存在的現(xiàn)象今凡無法忽視，就必然會引起人們的思考和提出這個(gè)問題。2008年3月，全國城市商業(yè)銀行中惟一的政協(xié)委員，北京銀行董事長閆冰竹向全國政協(xié)代表大會送上了一份題為《關(guān)于加快推進(jìn)城市商業(yè)銀行戰(zhàn)略重組的提集》，建議住房公積金等存款對城市商業(yè)銀行開放。

三、必然趨勢

1、城市商業(yè)銀行自身經(jīng)營發(fā)展的需要

城市商業(yè)銀行被稱為“市民的銀行”，主要以中小企業(yè)和城市居民為基本客戶群。作為地方性中小銀行，城市商業(yè)銀行的主要作用就是服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，服務(wù)當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)，服務(wù)城市居民。在這個(gè)經(jīng)營方向下，住房公積金業(yè)務(wù)自然應(yīng)該作為市民銀行的一個(gè)重要經(jīng)營內(nèi)容。同時(shí)，住房公積金業(yè)務(wù)持續(xù)高速增長勢頭和逐步擴(kuò)大的市場基礎(chǔ)，為受委托銀行提供了很大的業(yè)務(wù)發(fā)展空間準(zhǔn)房公積金政策和法制環(huán)境的日益完善，為銀行展業(yè)提供了有利外部條件；住房公積金業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)小，業(yè)務(wù)穩(wěn)定性好、經(jīng)濟(jì)效益高的特點(diǎn)，符合商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的方向。在這種情況下，怎么可能做到長期把與住房公積金一脈相承的同城城市商業(yè)銀行排除在外，無視它作為金融企業(yè)也需要利益最大化的生存本能，完全剝奪它從強(qiáng)制性的、穩(wěn)定的特定存貸業(yè)務(wù)中分取一瓢羹的權(quán)利?

2、市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的內(nèi)在需要

從目前來看，我國城商行在拓展新業(yè)務(wù)領(lǐng)域和綜合化經(jīng)營方面均受到政策限制。企業(yè)年金，開放式基金等托管業(yè)務(wù)，住房公積金等特定存款業(yè)務(wù)只對國有銀行和股份制銀行放開，不允許城商行涉足；另一方面，現(xiàn)行政策尚不允許城商行設(shè)立基金公司等非銀行金融機(jī)構(gòu)，不允許收購或參股外資金融機(jī)構(gòu)等。然而，從大多數(shù)城市商業(yè)銀行的發(fā)展來看，我國的城市商業(yè)銀行。特別是經(jīng)營發(fā)展良好的商業(yè)銀行已經(jīng)完全具備經(jīng)營被國有商業(yè)銀行壟斷的特定金融業(yè)務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，自然應(yīng)該公平競爭。

3、住房公積金、城市商業(yè)銀行與地方財(cái)政三者之間的關(guān)系推動了城市商業(yè)銀行參與住房公積金金融業(yè)務(wù)的受托身份

除了城市商業(yè)銀行自己作為金融企業(yè)，天生具有對利益的渴望之外，把住房公積金和城市商業(yè)銀行緊緊聯(lián)系在一起的關(guān)鍵角色是；地方財(cái)政。這種重要作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

(1)地方政府對住房公積金有著相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)和監(jiān)督權(quán)

《住房公積金管理?xiàng)l例》第八條對決策機(jī)構(gòu)的組成規(guī)定：直轄市和省、自冶區(qū)人民政府所在地的市以及其他設(shè)區(qū)的市(地，州，盟)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)。住房公積金管理委員會的成員中，人民政府負(fù)責(zé)人和建設(shè)，財(cái)政、人民銀行等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人以及有關(guān)專家占1／3，工會代表和職工代表占1／3，單位代表占1／3。

我國《城市商業(yè)銀行暫行管理辦法》第二十三條規(guī)定，城市商業(yè)銀行股東由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、個(gè)體工商戶、城市居民和地方財(cái)政入股資金構(gòu)成。城市商業(yè)銀行成立之初，基本的思路就是剝離城市信用社的呆壞賬，由地方財(cái)政入股(人行規(guī)定股權(quán)比例在30％以下)，通過規(guī)摸做大，注入地方政府信用來提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在現(xiàn)實(shí)操作中，出于自身利益考慮，絕大部分城市商業(yè)銀行中，地方政府所占股份大多接近和達(dá)到30％的上限，地方財(cái)政成為實(shí)際的最大股東。政府居于絕對控股地位。同時(shí)，其他出資人除城市信用社原有的個(gè)體工商戶、城市居民(兩者加起來占股本的比例都很小)外，基本上都是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)。也就是說，國有成份占絕對多數(shù)，而且出資人出于同一座城市。作為大股東的地方政府，在城市商業(yè)銀行治理中，還有選聘城市商業(yè)銀行的董事長，行長等高管人員的人事任免權(quán)。這些情況都意味著，各地的地方政府是城市商業(yè)銀行的實(shí)際控制者。

全國各地大多數(shù)城市的管理中心定期要向同級財(cái)政部門報(bào)送住房公積金歸集、使用計(jì)劃、年度預(yù)決算和財(cái)務(wù)報(bào)表，實(shí)行增值收益分配方案和管理費(fèi)用預(yù)決算報(bào)財(cái)政審核、管委會審批制度，接受財(cái)政監(jiān)督。城市政府審計(jì)部門對住房公積金的軌跡和使用情況要進(jìn)行定期和專項(xiàng)審計(jì)。

由此可見，地方政府對住房公積金有著相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，

(2)地方財(cái)政在住房公積金增值收益分配中享有的權(quán)利

《住房公積金財(cái)務(wù)管理辦法》第二十三條規(guī)定：住房公積金增值收益除國家另有規(guī)定外，應(yīng)按下列順序進(jìn)行分配：(一)住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。(二)上交財(cái)政的公積金中心管理費(fèi)用；(三)城市廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金。

從上述條款中可以清楚地看到，地方財(cái)政既參與決策重大事項(xiàng)，又對住房公積金的增值收益有完壘的審批權(quán)，控制著管理機(jī)構(gòu)的管理費(fèi)用，地方財(cái)政對住房公積金管理中心的受委托銀行選擇不可能不起到至關(guān)重要的作用。

四、可能存在的問題

如果將城市商業(yè)銀行列入住房公積金業(yè)務(wù)受委托銀行，必須事先考慮到的關(guān)鍵問題：城市商業(yè)銀行如果經(jīng)營不善，導(dǎo)致破產(chǎn)，濃情蜜意結(jié)束，委托其辦理的住房公積金存貸款怎么善后?

根據(jù)《住房公積金財(cái)務(wù)管理辦法》第三章《資產(chǎn)和負(fù)債》第十六條負(fù)債是指公積金中心委托受托銀行歸集的住房公積金。公積金中心應(yīng)及時(shí)為單位辦理住房公積金繳存登記，建立職工住房公積金明細(xì)帳，記載職工個(gè)人住房公積金的繳存、提取等情況。明確了公積金中心是所有住房公積金繳存者的債務(wù)人，同時(shí)按照委托合同約定，又是受委托銀行的委托方、存款人，如果受委托銀行破產(chǎn)，地方財(cái)政作為城市商業(yè)銀行的大股東，必須在股權(quán)范圍內(nèi)依法承擔(dān)起相應(yīng)部分的債務(wù)。

根據(jù)《商業(yè)銀行法》第七章《接管和終止》的條款規(guī)定：

第七十一條商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的。由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算。

商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲蓄存款的本金和利息?！耙虼耍逅憬Y(jié)束后剩下部分的損失怎么處理?作為大股東的地方政府究竟能對住房公積金存款作多大程度的保障?金融學(xué)者趙錫軍說，雖然中國有《公司法》、《破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》等一系列的法律，但是這些法律法規(guī)對金融機(jī)構(gòu)的退出缺乏操作性很強(qiáng)的辦法。監(jiān)管部門往往對銀行的準(zhǔn)入很嚴(yán)格，但是對日常監(jiān)管以及如何退出的問題重視不夠。他認(rèn)為，少數(shù)城市商業(yè)銀行之所以走上“絕路”。原因是非常復(fù)雜的，監(jiān)管層、地方政府，經(jīng)營管理者都有相應(yīng)的責(zé)任，但是，納稅人和儲戶是沒有責(zé)任的，不能讓他們來為這些最差的城商行買單。既然金融機(jī)構(gòu)實(shí)際上還缺乏市場化的退出機(jī)制，所以消滅最差的城市商業(yè)銀行只能靠政府來解決?！澳壳罢拇_處于一個(gè)比較尷尬的地步。因?yàn)閷?shí)際上他們并不清楚，如果這些經(jīng)營不好的金融機(jī)構(gòu)都由他們兜下來的話。這個(gè)黑洞到底有多大。對政府來說，這是無可奈何的選擇。但是政府不能不管，否則就會引起社會動蕩。所以這是在目前特定環(huán)境下特定的做法?！壁w錫軍強(qiáng)調(diào)。選樣看來，如果地方政府默許乃至鼓勵(lì)住房公積金存款放在城市商業(yè)銀行，除了法定的股東責(zé)任外，還同時(shí)負(fù)有對壘市的住房公積金繳存人的特定社會義務(wù)。

五、解決辦法

1、合法化城市商業(yè)銀行和住房公積金的受托身份

住房公積金和城市商業(yè)銀行的關(guān)系，如果將來合法化的話，將會和其他受委托銀行一樣，按照《住房公積金管理?xiàng)l例》的下列規(guī)定建立一種合同關(guān)系：

第十二條 住房公積金管理委員會應(yīng)當(dāng)按照中國人民銀行的有關(guān)規(guī)定，指定受委托辦理住房公積金金融業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行(以下簡稱受委托銀行)。住房公積金管理中心應(yīng)當(dāng)委托受委托銀行辦理住房公積金貸款，結(jié)算等金融業(yè)務(wù)和住房公積金賬戶的設(shè)立、繳存、歸還等手續(xù)。住房公積金管理中心應(yīng)當(dāng)與受委托銀行簽訂委托合同。如果在夸后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)不把這種既成事實(shí)的關(guān)系合法化的話，各地管理中心和受委托的城市商業(yè)銀行已經(jīng)簽定的合同，能不能得到法律有力的保護(hù)，或會不會排在其它債權(quán)之后，將會是一個(gè)隱患。

2、城市商業(yè)銀行自身進(jìn)行改革。增加勢力。

根據(jù)建設(shè)部的要求，承辦委托性住房金融業(yè)務(wù)的銀行要能夠與住房公積金管理中心的系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)對接。此外，就銀行內(nèi)部而言，委托性住房金融業(yè)務(wù)系統(tǒng)要與DCC系統(tǒng)、個(gè)貸系統(tǒng)等系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)動交易處理，以及與CALL CENTER、自助設(shè)備的眾多服務(wù)渠道進(jìn)行整合。對銀行提出了依托快速發(fā)展的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，達(dá)到委托性住房金融業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)全國集中以及全國住房公積金監(jiān)管系統(tǒng)提出的要求。為了達(dá)到這些要求，城市商業(yè)銀行不僅要從硬件方面做好各項(xiàng)準(zhǔn)備，更應(yīng)該從軟件方面儲備相應(yīng)的人才以滿足住房金融業(yè)務(wù)。

六、結(jié)論

從上述探討過程可以看出，國發(fā)[2002]12號文的規(guī)定目前已經(jīng)一不符合實(shí)際情況，二有悖于公平競爭的市場規(guī)律，屬于過時(shí)的行業(yè)規(guī)定。如果城市商業(yè)銀行將會不可避免地進(jìn)入對住房公積金的角度，那么就應(yīng)該讓這個(gè)競爭明朗化合法化，并且控制在可控的范圍內(nèi)，而不能長期將之置于尷尬之地，這增加了住房公積金存貸業(yè)務(wù)由于暗箱操作而導(dǎo)致的資金安全隱患，只有通過這樣才能達(dá)到真正對住房公積金加強(qiáng)管理以及促進(jìn)住房金融良性發(fā)展的目的，同時(shí)使法律法規(guī)的嚴(yán)肅性得以維護(hù)。