農(nóng)村合作金融組織的改革和創(chuàng)新是新時期社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容和成敗關(guān)鍵。我國關(guān)于農(nóng)村合作金融法律保障方面存在許多問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展。在正確認(rèn)識和深入分析農(nóng)村合作金融組織法律保障方面存在的問題的基礎(chǔ)上，又科學(xué)總結(jié)了其他國家依法保障農(nóng)村合作金融發(fā)展的成功經(jīng)驗，然后提出一些科學(xué)合理的對策，以期推動農(nóng)村合作金融改革和組織創(chuàng)新。

農(nóng)村合作金融發(fā)展的法律困境

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)相互沖突

2003年啟動的農(nóng)村信用合作社改革被認(rèn)為是歷次改革中力度最大也是最有效的一次，但在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的目標(biāo)相互沖突的問題值得深思。這次改革為農(nóng)村信用社設(shè)立了兩個目標(biāo)，一是商業(yè)性目標(biāo)，即把農(nóng)村信用社看成商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)信社應(yīng)該定位于以盈利為目標(biāo)的市場主體：二是政策性目標(biāo)，即農(nóng)信社要承擔(dān)扶持“三農(nóng)”等眾多的政策性金融義務(wù)。部分學(xué)者已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面分析了農(nóng)村信用社改革多目標(biāo)沖突的問題。事實上，農(nóng)村信用社多目標(biāo)的安排在法律上也是值得商榷的。作為合作組織，以農(nóng)戶和農(nóng)村集體出資，其服務(wù)宗旨不會偏離支農(nóng)的方向。問題是如果放棄合作制地位，轉(zhuǎn)型為以“四自”為特點的股份制銀行后，國家強制其堅持支農(nóng)和服務(wù)社區(qū)的方向就缺乏法理依據(jù)。

農(nóng)村合作金融組織法律供給滯后

在現(xiàn)行農(nóng)村金融組織法律制度中，缺乏直接調(diào)整農(nóng)村合作金融法律關(guān)系的法律規(guī)范。有關(guān)農(nóng)村合作金融組織的相關(guān)規(guī)定大多以政府經(jīng)濟(jì)政策的形式予以頒布。相比法律，政策缺乏公共性，這從政策制定的主體和程序上可以體現(xiàn)出來：缺乏救濟(jì)性，受到侵害的利益主體無法宣示自己的權(quán)利，找不到獲得司法力量支持的通道。政策主導(dǎo)下的改革，不可避免會在一定程度上排除了市場主體的發(fā)言權(quán)，進(jìn)而堵塞了司法力量的進(jìn)入渠道。雖然我國已經(jīng)通過了《農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》，但是在這部法律以及全國人大的司法解釋中，并沒有明確農(nóng)民現(xiàn)在有組建自己的金融合作組織的權(quán)利。

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度存在缺陷

人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)比照商業(yè)銀行對農(nóng)村信用社進(jìn)行監(jiān)管。首先，這種監(jiān)管模式與農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)合作性不適用。合作社本質(zhì)特征是社員入股組成，實行民主管理。主要為社員服務(wù)，盈利也不是為了分紅，而是用于積累。農(nóng)村合作金融組織經(jīng)營活動的非盈利性決定了它與商業(yè)銀行追求利潤的最大化有著本質(zhì)區(qū)別。將主要適用于營利性組織的《商業(yè)銀行法》適用于不以營利性為目的的信用合作社組織，這明顯違背了合作性金融組織自身的運行規(guī)律。其次，用商業(yè)銀行的要求和標(biāo)準(zhǔn)來制約農(nóng)村信用社，造成其負(fù)擔(dān)過重，不利于激活農(nóng)村金融市場。

產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清

中國農(nóng)信社50多年來幾經(jīng)合并重組，產(chǎn)權(quán)關(guān)系表面上看是明確的，一般認(rèn)為是“法人產(chǎn)權(quán)”，是社員入股組成，而實際上產(chǎn)權(quán)始終不明晰。農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)由兩部分構(gòu)成，一部分是社員入股形成的社員所有的產(chǎn)權(quán)，另一部分是經(jīng)營中形成的屬于各產(chǎn)權(quán)主體共有的公共積累。按照現(xiàn)行制度，集體形成的公共積累是不可分割的，它與社員股權(quán)沒有直接的量化關(guān)系，但這部分資本金應(yīng)該由誰來代表，始終沒有明確。由于占更大比例的公共積累作為集體財產(chǎn)跟社員之間并沒多少的現(xiàn)實利益關(guān)系，這就使得社員難以形成將農(nóng)村信用社視為自己的合作組織的觀念，社員入股實際演變?yōu)椤按婵睢敝贫?。而長期以來對社員股權(quán)的忽視，造成社員與信用社之間的資產(chǎn)關(guān)系不明晰。

法人治理結(jié)構(gòu)失衡

雖然全國各地農(nóng)信社已普遍建立了“三會”制度，在形式上設(shè)立了民控和民管的治理結(jié)構(gòu)，但由于信用社的產(chǎn)權(quán)虛構(gòu)與信用社的“主人”缺位，導(dǎo)致在制度安排上仍然按照官辦的運行機(jī)制進(jìn)行操作，因此，“三會”徒有虛名。首先，社員代表大會成立以后，每年雖然召開一次大會，但社員代表普遍沒有參加的積極性。即使到會，也極少有代表能夠就信用社經(jīng)營管理中的問題進(jìn)行有價值的質(zhì)詢和探討。理事會與社員代表大會之間形成嚴(yán)重的信息不對稱，這在一定程度上加劇了最高權(quán)力機(jī)構(gòu)名不副實的狀況。其次，理事會成員選舉受政府操縱。理事會的理事人選通常受地方政府的控制，有時理事會選舉就是一種簡單的程序，沒有任何實質(zhì)的意義。由于信用社資源的配置都是以政府為中心進(jìn)行的，因此即使以全體社員為基礎(chǔ)確立的“三會”，在實際運作中也不是對社員負(fù)責(zé)，而是對地方政府負(fù)責(zé)，即有關(guān)農(nóng)村信用合作社的一切活動的最高決策權(quán)屬于政府。

國外農(nóng)村合作金融法制建設(shè)的經(jīng)驗

始終堅持合作金融的基本原則

審視西歐農(nóng)村合作金融模式、美國合作金融模式、日本合作金融模式等比較成功的農(nóng)村合作金融發(fā)展過程，可以看出，盡管由于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史背景以及社會文化傳統(tǒng)的差別，合作金融的具體模式存在一些差異，但是自愿、民主、互助互利等合作制的基本原則始終沒有變過，這也是國外合作金融生存發(fā)展的根本原因。如德國合作金融組織已經(jīng)有150多年的歷史，雖然德國的經(jīng)濟(jì)體制和銀行體制發(fā)生了很大的變化，但合作銀行的合作制原則和為社員服務(wù)的宗旨始終沒有改變。德國《公司法》明確規(guī)定了“合作銀行就是按合作制組建的商業(yè)銀行，是社員擁有的銀行?！?/p>

通過立法規(guī)范農(nóng)村合作金融的發(fā)展

法律環(huán)境會直接影響金融生態(tài)。有無專門的立法是一個國家合作制農(nóng)村金融組織是否走向規(guī)范發(fā)展道路的重要標(biāo)志。大多數(shù)國家的農(nóng)村合作金融能夠蓬勃發(fā)展，關(guān)鍵的原因在于其有比較完善的農(nóng)村合作金融法保障農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革發(fā)展的法制化和規(guī)范化。美國、日本、德國等國家都有比較完善的關(guān)于合作金融的法律體系。美國在1916年就通過了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法》，德國早在1889年就頒布了第一部合作社法。

建立完善的行業(yè)自律組織，強化內(nèi)部監(jiān)管

各國均建立了全國性和地方性的合作金融組織的行業(yè)自律組織，代表和保護(hù)其成員和利益相關(guān)者的經(jīng)濟(jì)、法律、財務(wù)等方面的利益，為其成員提供業(yè)務(wù)咨詢、信息服務(wù)和培訓(xùn)服務(wù)。德國不僅建立了全國信用合作聯(lián)盟和區(qū)域性合作銀行的行業(yè)自律組織，還建立了信用合作與其他合作社相互融合的行業(yè)自律體系。

具有嚴(yán)密的風(fēng)險防范系統(tǒng)

首先，為了加強對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的外部管理，各國均建立了比較完善的外部監(jiān)管體制。德國是金融混業(yè)經(jīng)營的代表，對農(nóng)村合作金融監(jiān)管采取綜合監(jiān)管模式，主要依托金融監(jiān)管局、聯(lián)邦銀行和行業(yè)審計的監(jiān)管體制，保證農(nóng)村合作金融在規(guī)范的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展。其次，普遍建立了存款保險制度和緊急救援制度。美國和日本對合作金融的存款統(tǒng)一實行強制保險；德國政府對信用合作的存款實行自愿投保，不強制保險。緊急救援制度各國的具體實施辦法不同，對于瀕臨破產(chǎn)的存款銀行，美國和意大利由中央銀行直接提供特別的低利貸款，法國和比利時由銀行管理當(dāng)局和其他商業(yè)銀行聯(lián)合建立特別機(jī)構(gòu)提供資金援救。通過建立風(fēng)險防范系統(tǒng)，優(yōu)化外部環(huán)境，防范化解風(fēng)險，促進(jìn)了農(nóng)村合作金融安全穩(wěn)健運行。

具有強有力的政府支持

在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的過程中，多數(shù)國家的政府都制定了一套支持農(nóng)村合作金融發(fā)展的政策和措施。第一，政府通過注資參股或者融資支持等方式從資金上給予支持。美國政府直接出資，創(chuàng)建了農(nóng)村合作金融組織，如美國聯(lián)邦土地銀行，最初的股金主要由政府提供，占總股金的80％。日本的農(nóng)林中央金庫最初是由日本政府出資20億日元創(chuàng)建。法國的農(nóng)業(yè)信貸互助銀行總行屬于政府金融機(jī)構(gòu)，其資金全部來自政府財政撥款。第二，政府制定各種優(yōu)惠政策鼓勵合作金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村提供資金。如日本政府規(guī)定免征合作金融機(jī)構(gòu)的營業(yè)稅、所得稅、固定資產(chǎn)稅，允許分紅進(jìn)入成本，政府對農(nóng)協(xié)合作組織發(fā)放的貸款給予利率補貼，對其存貸款利率、資本充足率實行優(yōu)惠政策等，這不僅保證了農(nóng)業(yè)資金用于農(nóng)業(yè)，還為非農(nóng)資金轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)打下了基礎(chǔ)。

促進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展的法律保障措施

促進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展的立法模式選擇

從立法內(nèi)容上看，根據(jù)所制定法律內(nèi)容的屬性，可以分為促進(jìn)型立法和管理型立法兩種類型。管理型立法通常發(fā)生在其所調(diào)整的社會關(guān)系已經(jīng)發(fā)展到一定程度，形成了一定的規(guī)模，國家不得不加以干預(yù)，主要體現(xiàn)政府的管理職能。促進(jìn)型立法通常針對那些社會關(guān)系尚未得到良好發(fā)育、市場規(guī)模并未形成，但是需要鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域，更多強調(diào)政府的服務(wù)功能，較多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范、鼓勵性規(guī)范。對于農(nóng)村合作金融組織而言，應(yīng)該在立法時更多采用任意性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范、鼓勵性規(guī)范，支持農(nóng)村合作性金融的發(fā)揮咱，因此更適宜采用促進(jìn)型的立法模式。

從立法體例上看，立法分為縱向個別立法與橫向綜合立法。兩種立法模式相比較，縱向個別立法模式靈活性強，有利于保證法律法規(guī)的穩(wěn)定。橫向綜合立法的協(xié)調(diào)性強。在這種模式下，同一部法律能夠有效協(xié)調(diào)各金融組織之間的關(guān)系，保證各種類型的農(nóng)村金融組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。根據(jù)我國農(nóng)村金融組織特點，從體例上，對農(nóng)村合作金融組織應(yīng)該進(jìn)行單獨立法。首先。由于農(nóng)村合作金融組織與其他農(nóng)村金融組織相比具有不：同的運作規(guī)則要求，以及政府在農(nóng)村合作金融組織發(fā)展中不同角色定位，這些特點決定了需要進(jìn)行單獨立法；其次，從世界各國的農(nóng)村合作金融組織立法來看，大多都采取縱向個別立法模式，如調(diào)整美國農(nóng)產(chǎn)品信貸公司法律關(guān)系的是《農(nóng)產(chǎn)品信貸公司特許法》，調(diào)整日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法律行為與關(guān)系的是《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》。

農(nóng)村合作金融立法原則之選

一種觀點認(rèn)為農(nóng)村信用合作社的改革要以合作制為主導(dǎo)；另一種觀點則認(rèn)為農(nóng)村信用合作社要放棄合作制，走商業(yè)化道路；第三種觀點比較折中，認(rèn)為我國農(nóng)村信用合作社的改革要商業(yè)化和合作金融共同發(fā)展。筆者贊同第三種觀點。首先，在農(nóng)村合作金融立法時談合作社的制度選擇必須是基于市場經(jīng)濟(jì)體制對合作社合作原則的共識和遵循之上，不能脫離市場經(jīng)濟(jì)而遵循僵化的概念主義。按照嚴(yán)格的概念主義觀點，合作社的合作原則與商業(yè)化是不可兼容的。我們認(rèn)為，合作社的合作原則在其發(fā)展過程中也會存在制度嬗變的趨向，在堅持合作原則的前提下可以倡導(dǎo)商業(yè)化經(jīng)營。其次，選擇農(nóng)村合作金融立法原則要真實反映我國國情，不能盲目照搬國際經(jīng)驗。雖然一些發(fā)達(dá)國家農(nóng)村合作金融組織開始出現(xiàn)向盈利性合作金融企業(yè)發(fā)展的商業(yè)化傾向，但是這種商業(yè)化傾向是與這些國家實現(xiàn)了工業(yè)化和城市化，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額大幅度下降，農(nóng)村人口急劇減少的國慶相適應(yīng)的。而我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，總的來說，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金需求相當(dāng)龐大，農(nóng)村合作金融組織的資金用來支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，農(nóng)村合作金融立法必須堅持合作制基本原則，以為社員提供服務(wù)為目標(biāo)，為農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

健全農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)

首先，改革農(nóng)村信用社的組織結(jié)構(gòu)，建立自上而下、自成體系的合作金融系統(tǒng)。世界各國農(nóng)村合作金融組織基本上都采取多級法人制度，各級合作金融組織都是獨立法人，都有自主經(jīng)營權(quán)，每級法人都有各自的成員入股，實行自上而下的控股制度，形成一個個獨立的經(jīng)營體系。自上而下的組織體系不僅有利于把分散弱小的信用社聯(lián)合起來，增強其競爭能力，而且健全的網(wǎng)絡(luò)方式有利于調(diào)度資金，合理配置金融資源。目前，我國的信用社直到省級，省與省之間聯(lián)系紐帶的缺乏大大減弱了各信用社的競爭力，所以，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段的改革中應(yīng)該考慮建立信用社的中央級機(jī)構(gòu)，以完善這種二元結(jié)構(gòu)的缺失。其次，各級機(jī)構(gòu)之間要廢除行政手段，而采取經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)。雖然我國的社會制度有別于其他國家，但是我們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是一致的。所以，我們應(yīng)該借鑒其他國家農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的良性發(fā)展。此外，農(nóng)村合作金融組織內(nèi)部的民主管理制度要逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代商業(yè)銀行的法人治理結(jié)構(gòu)。建立自上而下的合作金融系統(tǒng)以后，必須導(dǎo)致合作金融組織規(guī)模的擴(kuò)大，不同性質(zhì)的社員間的持股比例差異擴(kuò)大，一人一票制難以調(diào)動大股東投資積極性，要突破一人一票制，對大股東給予票數(shù)加權(quán)。

完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度

在建立自上而下、自成體系的合作金融系統(tǒng)的同時，不斷明晰各級農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。首先，以法律形式明確合作金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系。我國至今沒有出臺《合作金融法》，合作金融的產(chǎn)權(quán)界定沒有一部權(quán)威的法律做支撐。我們必須通過立法，明確界定農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸入股社員所有。其次，確立合作契約制度與股份制相結(jié)合的多層合作的農(nóng)村合作產(chǎn)權(quán)制度。完全采取合作制來構(gòu)建農(nóng)村合作金融體制，勢必排斥一部分資金于“三農(nóng)”之外，不利于增強對“三農(nóng)”的資金支持力度。因此，合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多層次合作時應(yīng)積極引進(jìn)股份制的產(chǎn)權(quán)組織形式，吸引更多的資本加入到農(nóng)村合作金融體系中來，提高服務(wù)“三農(nóng)”的能力。此外，對現(xiàn)有農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)重新界定。從金融功能的角度看，農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)制度改革可以是合作制、股份制，或股份合作制，也可以同時并存。我國是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡的國家，各地農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況和發(fā)展水平差異很大，不同地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村金融的需求也不盡相同。因此，我們應(yīng)該根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，進(jìn)行不同產(chǎn)權(quán)模式的改革。

建立和完善我國農(nóng)村合作金融的保障機(jī)制

健全的保障機(jī)制是農(nóng)村合作金融組織持續(xù)發(fā)揮咱的重要條件，這已被發(fā)達(dá)國家農(nóng)村合作金融的發(fā)展經(jīng)驗所證實。首先，我國應(yīng)盡快建立涵蓋廣泛的全國性存款保險制度，形成適合中國國情的金融穩(wěn)定機(jī)制，不僅有利于發(fā)揮各種金融組織體系抗御風(fēng)險能力，而且有利于對出現(xiàn)嚴(yán)重問題、瀕于破產(chǎn)或破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時處置，防止個別金融機(jī)構(gòu)倒閉引發(fā)的區(qū)域性金融危機(jī)。其次，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險立法，建立和完善農(nóng)業(yè)保險機(jī)制。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，又尚未大規(guī)模建立農(nóng)業(yè)保險，在遇到不可抗力因素時，農(nóng)村合作金融會遭遇巨大的系統(tǒng)風(fēng)險。

強化農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管法律制度

首先，中國人民銀行和銀監(jiān)會之間要加強溝通協(xié)作。銀監(jiān)會是我國農(nóng)村合作金融的監(jiān)管主體，隨著改革的深入，它對農(nóng)村合作金融的監(jiān)管重點應(yīng)從對改革進(jìn)展的監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)移到風(fēng)險合規(guī)監(jiān)管上，與此同時，根據(jù)分類監(jiān)管的原則，要對農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、省級聯(lián)社、縣級一法人社和兩級法人社分別制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，以提高監(jiān)管的有效性。其次，建立信用評估制度。定期對具有法人資格的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)管理狀況、管理水平等做立體解剖，確定其信用等級并予以公布。最后，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用，增強農(nóng)村合作金融內(nèi)部控制力量。中國銀行業(yè)協(xié)會農(nóng)村金融工作委員會已于2005年底成立，至此，在我國農(nóng)村信用社現(xiàn)有的以中國銀監(jiān)會和各省級政府為主的監(jiān)管構(gòu)架中就多了一個行業(yè)自律組織。為促進(jìn)行業(yè)自律的進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善同業(yè)公約及規(guī)章，建立規(guī)章制度執(zhí)行情況的信息披露制度及獎懲制度，處理好與法定金融監(jiān)管部門的關(guān)系。此外，要建立包括內(nèi)部審計監(jiān)管機(jī)制、信貸管理制度和崗位責(zé)任制度等在內(nèi)的農(nóng)村合作金融內(nèi)控監(jiān)管管理體系，保證農(nóng)村合作金融安全穩(wěn)健運行。

在現(xiàn)代社會，金融對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用日益強大，建設(shè)新農(nóng)村與構(gòu)建和諧社會離不開農(nóng)村金融組織的支持。只有通過既科學(xué)規(guī)范又切實可行的體制創(chuàng)新與法律制度建設(shè)，為促進(jìn)農(nóng)村合作金融發(fā)展提供法律制度保障，才能為農(nóng)村合作金融的發(fā)展提供一個健康的外部環(huán)境。

(本欄目由國家發(fā)改委國際合作中心供稿)