近年來，我國高等教育的發(fā)展速度非常迅猛，大學(xué)正在由精英型高等教育機(jī)構(gòu)向大眾化教育構(gòu)過渡。然而，大學(xué)似乎正在越來越遠(yuǎn)離其本來的面目，大學(xué)原有的特色正逐漸喪失，正日益向行政機(jī)關(guān)靠攏，失去了昔日學(xué)術(shù)殿堂的功能：很多大學(xué)忙于建房而疏于學(xué)科建設(shè)，大師難覓：一味滿足社會即時的需要，急功近利主導(dǎo)大學(xué)的教學(xué)和科研，大學(xué)已逐漸喪失了社會批評的功能：一味追求數(shù)量和規(guī)模，忽視了質(zhì)量和水平的提高；如果聽之任之，也許我國大學(xué)與世界一流大學(xué)的差距將會越來越大，大學(xué)將難以完成其使命。

社會在轉(zhuǎn)型，教育要轉(zhuǎn)制。而教育管理體制應(yīng)該怎么轉(zhuǎn)也是時下困擾相關(guān)決策者的一個重大問題。筆者認(rèn)為應(yīng)從“政校不分”到“政校分開”。很多時候，一提到“政校分開”，就有人會瞪大眼睛，疑竇頓生：“這不是要使學(xué)校脫離政治嗎”?究其原因，無非是沒有很好地了解其真正含義，“政校分開”的“政”是政府的“政”，而不是政治的“政”：“政校分開”涉及的只是政府與學(xué)校之間的關(guān)系，而不涉及政治與學(xué)校的關(guān)系。從另一種相對微觀的意義上說，政校分開，指的是教育行政管理部門和學(xué)校在辦學(xué)職能上分開。

前幾年高校大躍進(jìn)，擴(kuò)招、并校、建大學(xué)城，人人興奮莫名。但是突然，高校畢業(yè)生找不到工作，家長、學(xué)生開始郁悶。然后公眾又被嚇了一跳：高校欠了很多債。專家們十分認(rèn)真地討論，高?？渴裁磥磉€債?公眾也問：難道高校也要破產(chǎn)嗎?但其實高校書記、校長精明地欠下了債務(wù)，政府則會主動地稀里糊涂償還。

可以預(yù)計，在現(xiàn)有的大學(xué)體制下，未來大學(xué)債務(wù)必將呈現(xiàn)出膨脹趨勢。要想走出太學(xué)背負(fù)巨債的陷阱，需要對大學(xué)治理體系進(jìn)行根本改革，像當(dāng)初實現(xiàn)政企分開一樣，實現(xiàn)政府、大學(xué)分開。大學(xué)負(fù)債，很大程度上是地方政府操縱甚至強(qiáng)制的結(jié)果。大學(xué)高速擴(kuò)招，本身就是政府的安排，大學(xué)管理層之所以無法讓大學(xué)置身于地方發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的狂潮之外，也是因為，書記校長們的任免掌握在政府手中，而政府對書記校長的考核，在很大程度上看其是否配合政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)。大學(xué)商業(yè)化不過是大學(xué)行政化在特定時期的具體表現(xiàn)而已。大學(xué)當(dāng)然可以公辦，政府也當(dāng)然有責(zé)任給大學(xué)撥發(fā)一定款項。但是，公辦不等于政府直接管理大學(xué)，政府撥款也并不必然讓政府有借口操縱大學(xué)。一個合理的大學(xué)治理體系，必須把政府與大學(xué)隔離開來。可行的辦法是，建立大學(xué)理事會，作為大學(xué)財政與行政的最高決策機(jī)構(gòu)。理事會以獨立理事為主，校長由這個理事會選聘，并對其負(fù)責(zé)。大學(xué)的重大建設(shè)、發(fā)展項目，必須由該理事會審議。這方面，海外辦學(xué)的經(jīng)驗值得借鑒。這樣，大學(xué)將成為一個獨立的法人，理事會將是一個信托機(jī)構(gòu)，接受政府撥款和捐款，并盡到善意使用信托資金的法律責(zé)任。政府與大學(xué)的關(guān)系跟其他捐助者沒有太大區(qū)別。

政校分開與防治高校腐敗

天津大學(xué)原校長單平及副校長杭建民涉嫌炒股被免職事件已經(jīng)塵埃落定，但留下的反思卻并未停止。目前，像天津大學(xué)這樣的部屬高校，其資金主要來源于學(xué)生繳費，政府撥款，社會捐贈以及通過校辦企業(yè)獲得收入等等，對于前兩者教育部有嚴(yán)格規(guī)定，而來自社會方面的捐贈，一般捐贈者會指定用途或配以監(jiān)管，學(xué)校很難挪作他用。所以通過校辦企業(yè)或公司的名義來獲取收入這一塊成為各大學(xué)另辟蹊徑個的唯一選擇。

而大學(xué)本身有其特殊性，盡管是屬于政府興辦，但從其性質(zhì)上來講，還是國有失學(xué)，或者說全民所有的大學(xué)，政府只是委托環(huán)節(jié)中的一環(huán)。大學(xué)是非贏利性機(jī)構(gòu)，但校辦企業(yè)的盈利導(dǎo)向并不存在問題，是因為通過大學(xué)資金獲得的收益并不進(jìn)入個人腰包，而是要用于與大學(xué)發(fā)展相關(guān)的用途。當(dāng)然存在的情況是，多半由企業(yè)負(fù)責(zé)人拿走，或者設(shè)所謂小金庫等等，而沒有被用于大學(xué)的基建、教授招聘或者學(xué)生培養(yǎng)等。究其原因，卻又與政府辦校有關(guān)。

教育部在天大投資案發(fā)生后，召開緊急會議要求“全國各高等院校黨委和行政領(lǐng)導(dǎo)班子，認(rèn)真吸取天大巨額資金損失案的教訓(xùn)，對校辦單位資金使用管理情況開展一次清查，對出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改?！币簿褪撬^的自查。聯(lián)想到當(dāng)日李金華對高校審計出的巨大問題但又無法作為的無奈，所謂自查的效力難免讓人懷疑。即便形成了“領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策”，是不是就一定能保證投資不出風(fēng)險呢?

醫(yī)療和教育改革被譽為改革過程中“最后的堡壘”。而且大學(xué)又沒有向社會公開其財務(wù)預(yù)決算，更缺乏獨立第三方的審計，加上考核大學(xué)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)不明，所以導(dǎo)致一個大學(xué)校長難以真正產(chǎn)生對學(xué)校負(fù)責(zé)的激勵。而之所以目前原本屬于全民的非營利性組織——大學(xué)會有資金上的挪用與不時耳聞的學(xué)術(shù)腐敗，這一切源于行政辦校的思路從根本上出錯。國企改革過程中“政企分開”的經(jīng)驗可以為大學(xué)改革提供借鑒與啟示，現(xiàn)在已經(jīng)到了“政校分開”，還大學(xué)作為非營利性組織的真面目的時候了。

政校分開的必要性

我國的教育體制仍然在計劃經(jīng)濟(jì)時代的模式里徘徊，其實質(zhì)就是“政校不分”。它就像一根鐵鎖鏈，束縛了我國大中小學(xué)校的“手腳”，壓抑了校長和教師的積極性與創(chuàng)造性，導(dǎo)致廣大學(xué)校的發(fā)展缺乏內(nèi)在活力。在這樣一個市場經(jīng)濟(jì)體制快速發(fā)展的年代里，“政企分開”已從理論走向?qū)嵺`，“政校分開”也已成為深化教育體制改革的迫切需要，同時也是我們教育工作者的歷史責(zé)任。

中國高校體制的主要問題是政校不分。建國初期，我國建立了與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政校不分的高等教育體制。那時別無借鑒，只有學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的高校體制；那時政府工作人員，大多行伍出身，只是熟悉軍隊的命令體制、路徑依賴和制度慣性，使人們選擇了政校不分的體制。中國現(xiàn)行的高等教育模式仍然是以行政控制為主導(dǎo)、政府融投資者、辦學(xué)者、管理者為一體的政校不分體制。這種模式能夠集中使用人力、物力、財力于政府要優(yōu)先發(fā)展的大學(xué)、專業(yè)里。

在經(jīng)濟(jì)體制已由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，其在計劃經(jīng)濟(jì)條件下的優(yōu)勢正在逐漸變成市場經(jīng)濟(jì)條件下的劣勢。政校不分造成教育行政部門管了許多如招生權(quán)、用工分配權(quán)等本應(yīng)高校管的事情，管的過多，統(tǒng)的過死，造成高校行政化，大學(xué)日益向行政機(jī)關(guān)靠攏，昔日學(xué)術(shù)殿堂的功能正逐漸失去，教學(xué)和科研過于急功近利，追求數(shù)量和規(guī)模而忽視質(zhì)量和水平的現(xiàn)象并不鮮見。政校不分造成就業(yè)難。僵化的行政管理使教改步履艱難，教學(xué)內(nèi)容陳舊、教師照本宣科、學(xué)生死記硬背、缺乏創(chuàng)造力，因此“畢業(yè)即失業(yè)、大學(xué)生不如農(nóng)民工”。市場經(jīng)濟(jì)體制與政校不分的教育體制的矛盾日益突出。中國的高等教育近年來發(fā)展很快，主要靠的是引入市場機(jī)制。公有的資金不能滿足教育發(fā)展的需要，因而發(fā)展民辦高校，實現(xiàn)公立高校和民辦高校之間的競爭，制度互補，提高了高校質(zhì)量：學(xué)生交費上學(xué)，分擔(dān)教育成本，緩解了辦學(xué)經(jīng)費緊張的問題。居民收入增長，富裕階層的出現(xiàn)和貧富差距的拉大，選擇性教育需求的擴(kuò)展，也是辦學(xué)投入多元化產(chǎn)生、發(fā)展的客觀原因。資金來源的多元化，相應(yīng)要求政校分開。因為資金的所有者從關(guān)心其資金使用效益出發(fā)，要求相應(yīng)的教育決策權(quán)和管理權(quán)。辦學(xué)資源配置市場化，學(xué)校消耗的人力、物力等教育生產(chǎn)要素都受到市場供求的調(diào)節(jié)，學(xué)校要在生產(chǎn)要素市場上通過價格競爭獲取。大學(xué)的招生數(shù)量、專業(yè)設(shè)置、層次結(jié)構(gòu)、教學(xué)內(nèi)容等要適應(yīng)勞動力市場的需要，受勞動力市場的調(diào)節(jié)。教育投資市場化、多元化，也有利于提高教育投資效率和實現(xiàn)教育公平。教育投入多元化，學(xué)校數(shù)量增加，學(xué)生擇校余地增加，學(xué)生擇校的過程就是評價學(xué)校質(zhì)量的過程，促進(jìn)教育質(zhì)量提高。

“政校分開”符合黨和國家關(guān)于教育改革與發(fā)展的一系列文件及法規(guī)的基本精神。早在80年代中期，黨和國家就提出了解決這一問題的新思路和新措施。《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力：而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！薄爸醒胝J(rèn)為，要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)地進(jìn)行改革。改革管理體制，在加強(qiáng)宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權(quán)，擴(kuò)大學(xué)校的學(xué)自主權(quán)?！薄吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》正式提出了“政事分開”的原則：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體?！薄罢路珠_”是一個適用范圍比較寬的一般性原則，它覆了政府與科研、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。具體到政府與學(xué)校的關(guān)系上，“政事分開”，是“政校分開”。雖然，《中國教育改革和發(fā)展綱要》只涉及了高等學(xué)校，還有一個“是否適用于基礎(chǔ)教育各級各類學(xué)?！钡膯栴}，但這絕對是一個值得進(jìn)一步探討的問題。

高等教育體制以及運行機(jī)制的性質(zhì)與方式受制于一定的政治經(jīng)濟(jì)體制與運行機(jī)制的性質(zhì)與方式。有什么樣的政治經(jīng)濟(jì)體制以及運行機(jī)制，就有什么樣的高教體制以及運行機(jī)制與之相適應(yīng)。那么，隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制，高校的政校不分的體制也應(yīng)該轉(zhuǎn)向政校分開的市場體制。在市場體制下，企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)需求，選擇勞動者。目前，大學(xué)生就業(yè)越來越難，原因是存在結(jié)構(gòu)性短缺與過剩的矛盾，這說明高校的計劃體制已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。經(jīng)濟(jì)市場化的改革成功為高等教育改革提供了經(jīng)驗和示范，教育必須面向市場，高等教育政校分開勢在必然。這是政校分開的根本原因。