[摘 要] 財政投資評審是財政實施監(jiān)管職能的具體體現(xiàn)，本文擬將近年來我國財政投資評審的最新研究成果加以介紹。

[關(guān)鍵詞] 財政 投資評審 綜述

財政投資評審是財政實施監(jiān)管職能的具體體現(xiàn)，其在加強財政投資監(jiān)督管理，提高財政投資效益，構(gòu)筑公共財政框架等方面均具有十分重要的意義。關(guān)于財政投資評審的研究工作主要集中職能定位、評審模式和評審方法等三個方面。

一、關(guān)于財政投資評審職能定位的研究綜述

自從1994年財政部門收回原來由建設(shè)銀行代為行使的評審職能以來，關(guān)于財政投資評審的職能定位問題，明顯存在一個認(rèn)識逐步清晰深化的過程。最初，人們一般將財政投資評審視為財政職能的延伸;而在當(dāng)前，人們已經(jīng)將財政投資評審定位為財政職能的重要組成部分，將財政投資評審視為財政部門加強預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的重要手段。

朱志剛認(rèn)為，財政投資評審應(yīng)該是財政工作的題中應(yīng)有之意，是財政監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)和有效手段，進一步加強投資評審工作是新時期財政工作和財政改革的要求。 加強投資評審工作是深化預(yù)算管理改革，提高預(yù)算管理水平的必然要求。 應(yīng)該站在公共財政體制改革、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和預(yù)算制度改革的高度，充分認(rèn)識新形勢下財政投資評審工作的地位和作用。財政評審機構(gòu)承擔(dān)的是公共任務(wù)，不應(yīng)該將財政評審機構(gòu)看作中介機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)是一個由國家撥款的單位，而不是依靠評審收費來養(yǎng)活自己的機構(gòu)。

龐敦之認(rèn)為，財政投資評審工作為財政投資管理提供基礎(chǔ)性、技術(shù)性服務(wù)，是財政基本建設(shè)投資管理監(jiān)督的方式和手段，是財政基本建設(shè)管理職能的延伸。

魏躍華認(rèn)為，財政投資評審機構(gòu)，是財政部門所屬(或主管)的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，承擔(dān)(或履行)政府投資項目預(yù)算、決(結(jié))算的經(jīng)濟技術(shù)監(jiān)管職責(zé)。其專業(yè)審核是財政項目預(yù)算運行機制的必要環(huán)節(jié)。

黃佩筠認(rèn)為，政府只有經(jīng)過科學(xué)縝密的評審過程，才能優(yōu)化資源配置，滿足社會對公共產(chǎn)品的需要，因此，財政投資評審是財政職能的重要組成部分，沒有財政投資評審，公共財政就不能有效地發(fā)揮其職能。本質(zhì)地說，財政投資評審機構(gòu)是政府公共財政職能的實施機構(gòu)。

謝賢星認(rèn)為，財政投資評審是通過考察、評估和測算政府公共投資客體運作全過程，對相應(yīng)的政府公共投資進行技術(shù)性、基礎(chǔ)性的審定，保證其使用效益的一項基礎(chǔ)性工作，是財政部門資源配置職能的一部分。賈康認(rèn)為，加強和完善財政投資項目的評審制度是當(dāng)前推行積極財政政策的迫切要求;為了實現(xiàn)社會福利的最大化，政府必須精打細(xì)算，做到少花錢多辦事，這就離不開財政投資項目的評審;財政投資項目的評審應(yīng)站在社會的角度來考慮財政投資的效益，這就意味著，不僅僅需要考慮財政投資的經(jīng)濟效益，還要考慮財政投資的社會效益。白景明認(rèn)為，加強財政投資評審機構(gòu)建設(shè)是財政投資評審體系建設(shè)的核心內(nèi)容;在財政投資評審機構(gòu)的建設(shè)過程當(dāng)中，應(yīng)該著力解決好三個問題:一是要明確評審機構(gòu)的性質(zhì)，評審機構(gòu)應(yīng)當(dāng)被定位為行政系列而不是事業(yè)單位;二是要明確評審機構(gòu)的職能，評審機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法規(guī)組織評審;三是優(yōu)化評審隊伍的結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)財政投資評審專業(yè)性強的特點。

二、關(guān)于財政投資項目評審模式的研究綜述

財政投資項目評審模式就是關(guān)于財政投資項目評審的范圍、目的、準(zhǔn)則、評審思路及其評審方法的總括，是對政府公共投資項目評審實踐經(jīng)驗的總結(jié)和理論認(rèn)識的升華。

1.關(guān)于財政投資評審的范圍、目的和準(zhǔn)則的研究綜述

隨著我國預(yù)算管理體制的不斷完善，無論是政府機構(gòu)的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)還是學(xué)術(shù)研究者都已經(jīng)對投資評審作用的強化和投資評審模式的完善進行了廣泛的研究。在投資評審的范圍方面，朱志剛提到:“應(yīng)當(dāng)圍繞財政工作的重點開展財政投資評審工作”，尹慧敏指出:“切實發(fā)揮財政投資評審在強化預(yù)算管理中的積極作用，…對提高財政預(yù)算管理水平具有重要意義”，龐敦之認(rèn)為:“財政投資評審是提高財政投資效益的有效措施”;在投資評審工作的完善和發(fā)展方面，孫志筠提到“評審質(zhì)量是評審工作的立身之本，發(fā)展之基”;尹慧敏指出“拓展投資評審業(yè)務(wù)范圍，建立科學(xué)規(guī)范的評審體系和工作機制”是“十一五”期間山東省財政工作的重要任務(wù)。

尹慧敏、龐敦之指出完善投資評審制度應(yīng)作為加強財政法制建設(shè)與財政監(jiān)督的一項重要舉措來看待。

目前，針對國外財政投資評審模式的研究尚不多見。且主要集中于對國外投資評審機構(gòu)、投資評審程序等方面的描述性研究。如《英國、意大利政府投資項目監(jiān)督管理體制考察報告》主要集中于對英、意等國的政府投資項目監(jiān)管機構(gòu)和政府投資項目監(jiān)管流程的全景式描述;《美國、加拿大政府投資項目管理考察報告》，在對美國、加拿大政府投資管理進行考察的基礎(chǔ)上，分析了美國、加拿大政府投資監(jiān)督管理制度，并進一步以建設(shè)項目工程造價管理體系為例，詳細(xì)解釋了美國政府投資項目監(jiān)管和預(yù)算控制體系?！栋拇罄麃啞⑿挛魈m政府投資項目管理體制考察報告》在對澳大利亞、新西蘭等國進行實地考察的基礎(chǔ)上，詳細(xì)分析了兩國政府的投資監(jiān)管模式。但是到目前為止，有關(guān)國外投資評審模式的研究很少涉及投資評審在預(yù)算管理中的定位等內(nèi)容。

2.關(guān)于財政投資評審事業(yè)發(fā)展思路的研究綜述

尹慧敏，龐敦之認(rèn)為，隨著公共財政改革的進一步深化，財政工作重心應(yīng)由資金分配到資金管理轉(zhuǎn)移，應(yīng)該扭轉(zhuǎn)“重分配、輕管理”的局面。財政投資評審應(yīng)該配合部門預(yù)算、政府采購、集中支付等財政預(yù)算體制創(chuàng)新，將管理和監(jiān)督的觸角擴展到財政資金分配的事前、事中、事后的各個環(huán)節(jié)。 上述觀點具有代表性，也散見于近期許多論述中。

尹慧敏認(rèn)為，財政投資評審的范圍和規(guī)模有待擴大;財政投資評審的規(guī)范化、程序化明顯欠缺。段曉晨指出，財政投資項目可行性研究和項目設(shè)計階段是評審的重點，必須運用全生命周期投資理論進行投資項目的投資估算和投資方案的優(yōu)化。銀濤甚至為工程項目概算設(shè)計了一套造價估算方法，對可行性研究階段的造價投資估算具有積極的意義。

3.關(guān)于財政投資評審的指標(biāo)體系

財政部投資評審中心的康學(xué)軍主任認(rèn)為，加強公共支出績效的評價是現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求，受托理財?shù)呢斦块T有必要在制度上加強公共支出績效管理。開展公共支出績效評價要處理好績效評價與績效預(yù)算的關(guān)系，同時，還要處理好部門自我評價、財政評價、人大評價和社會評價的關(guān)系，以及項目績效評價和部門績效評價的關(guān)系。應(yīng)該逐步完善績效評價工作體系，逐步實現(xiàn)績效評價的法制化，將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算掛鉤。

財政部科研所的賈康認(rèn)為，做好績效評價工作是提升公共利益的具體努力。在市場經(jīng)濟和公共財政構(gòu)建過程中，努力把績效評價工作由粗到細(xì)做好，關(guān)鍵要從五個方面入手:一是建立績效評價的長效機制，要以制度安排，謀求公共效益最大化，保證制定的目標(biāo)不落空;二是把績效評價作為貫徹落實統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)發(fā)展觀的重要依據(jù)，使績效評價的重點往前移，通過事前評估，更多地規(guī)避實際發(fā)生的低配置，提高公共資金的使用效益;三是把項目績效評價作為切入點，逐步擴大到整個支出和預(yù)算;四是提高績效評價的法制化水平，有相對穩(wěn)定的規(guī)范依據(jù);五是研究工作者要加強研究，做好專門人才的培養(yǎng)，共同促進這項事業(yè)的發(fā)展。

國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究所的馬曉河認(rèn)為，政府投資目標(biāo)比較復(fù)雜，要圍繞公平性、效率性和先進性建立評價體系。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的米建國認(rèn)為，對財政性投資項目進行績效評價是財政資金管理的重要內(nèi)容，績效評價有助于提高財政資金使用效益，也有助于提高政府行政效率。財政部門搞好績效評價要注重直接效益和間接效益的結(jié)合，當(dāng)前效益和長遠(yuǎn)效益的結(jié)合，評價指標(biāo)定量和定性的結(jié)合，事前評價和事后監(jiān)督的結(jié)合，量力而行和發(fā)展需要的結(jié)合。

財政部科研所的蘇明和中國社科院財貿(mào)研究所的高培勇認(rèn)為，績效評價是對財政投資評審工作的延伸和拓展，是對投資項目全過程的評價，包括起點、進程和結(jié)果。有關(guān)財政投資評審和績效評價的理念、方法要準(zhǔn)確定位。一是要解決好對誰負(fù)責(zé)的問題;二是要區(qū)別公共財政支出與非公共財政支出的關(guān)系;三是要找準(zhǔn)評價的依據(jù)和評價的對象。同時要處理好三個關(guān)系:一是與審計工作重疊的問題;二是在實踐中與部門利益的沖突問題;三是在財政部門內(nèi)部的工作協(xié)調(diào)問題。

王海兵在《公益性項目決策階段財政投資評審的方法研究》一文中認(rèn)為，項目投資決策評審的指標(biāo)體系應(yīng)包括項目建設(shè)的必要性指標(biāo)、建設(shè)條件指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和環(huán)境影響指標(biāo)等;而系統(tǒng)性、獨立性、可測性、定性和定量相結(jié)合、科學(xué)性、可比性、可操作性、全面性與必要性等內(nèi)容是構(gòu)建財政投資評審指標(biāo)體系應(yīng)遵循的基本原則。

劉新民在《政府公共工程績效審計研究》中設(shè)計了資金籌集與運用、工程工期、工程質(zhì)量、工程造價、使用后的效果等五個方面的指標(biāo)。他認(rèn)為，政府公共工程績效評審指標(biāo)的選擇應(yīng)考慮到全面性、適當(dāng)合理性、針對性和真實準(zhǔn)確性等幾個方面的因素。

鐘凌云在《政府投資績效審計研究》一文中設(shè)計了主要財務(wù)評價靜態(tài)指標(biāo)、主要財務(wù)評價動態(tài)指標(biāo)、不確定性分析指標(biāo)、建設(shè)速度指標(biāo)、工程質(zhì)量指標(biāo)、達到建設(shè)能力狀況指標(biāo)、投資回收效果指標(biāo)、社會效應(yīng)指標(biāo)和環(huán)境效應(yīng)指標(biāo)等十類指標(biāo)來綜合反映財政投資項目的效績。他認(rèn)為，相關(guān)性、綜合性與系統(tǒng)性、責(zé)任性與可控性、可理解性與可接受性、可操作性與成本效益性，以及持續(xù)發(fā)展等原則是建立政府投資績效審計評價指標(biāo)體系應(yīng)遵循的基本原則。

呂耀俊在《建設(shè)項目績效審計的理論和實務(wù)研究》中提出了財務(wù)效益指標(biāo)、國民經(jīng)濟效益指標(biāo)、社會效益指標(biāo)和環(huán)保評價指標(biāo)等四大類指標(biāo)來綜合反映財政投資項目的效績。他認(rèn)為，建設(shè)項目績效審計評價指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)遵循層次性、相關(guān)性、地域性、時效性、全面性、可控性、動態(tài)性和指導(dǎo)性等原則。

浙江省財政廳績效評價處課題組的《財政支出績效評價指標(biāo)體系研究》設(shè)置了三級指標(biāo)來綜合反映財政投資項目的效績。該課題組認(rèn)為，績效評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)遵循精確性、相關(guān)性、可行性(易操作性)、可比性和重要性等原則。

另外，建設(shè)部和原國家計委1993年頒布的《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》(第二版)，詳細(xì)介紹了建設(shè)項目經(jīng)濟評價的原則和方法，其中也涉及相關(guān)的評價指標(biāo)，如財務(wù)評價指標(biāo)、國民經(jīng)濟評價指標(biāo)、不確定性分析指標(biāo)、方案比較指標(biāo)等。

三、關(guān)于財政投資項目評審方法的研究綜述

我國建國初期的財政投資項目管理基本上是按照“先勘探，后設(shè)計，再施工”的原則進行的。在第一個五年計劃時期，投資項目的評審真正引入投資管理程序。隨后，由于極左路線的干擾，不少項目沒有進行深入細(xì)致的調(diào)研，不搞可行性分析，也不編制設(shè)計任務(wù)書，出現(xiàn)了大量“邊勘探、邊設(shè)計、邊施工、邊投產(chǎn)”的“四邊”工程，造成國民經(jīng)濟資源的極大浪費。改革開放以后，1981年，國家計委正式把可行性研究納入了基本建設(shè)程序。1983年，國家計委頒發(fā)了《關(guān)于建設(shè)項目進行可行性研究的試行管理辦法》，規(guī)定一旦項目建議書獲得批準(zhǔn)，都必須進行可行性研究。與此同時，在世界銀行的幫助下，中國投資銀行也在其貸款項目管理中引入了項目評審的原理和方法，并于1984年出版了《工業(yè)貸款項目評估手冊》，作為投資銀行系統(tǒng)開展項目評估的依據(jù)。隨后，建設(shè)銀行又于1984年擬定了《中國人民建設(shè)銀行工業(yè)項目評估試行辦法》，用于指導(dǎo)建設(shè)銀行基建貸款的決策管理。1986年，國務(wù)院正式將項目評審作為項目前期的一個重要工作階段，要求建設(shè)項目必須先提出項目建議書，經(jīng)批準(zhǔn)后，可以開展前期工作，進行項目可行性研究。而且，國務(wù)院要求可行性研究報告必須達到規(guī)定的深度，編制大中型項目設(shè)計任務(wù)書時必須附可行性研究報告，并經(jīng)有資格的咨詢公司評估，提出評估報告，再由國家計劃委員會審批。至此，項目評審已經(jīng)成為我國投資項目決策過程中的法定工作程序。

我國的建設(shè)工程造價長期采用定額計價模式，財政投資項目評審也以合法性、合規(guī)性審核為主，評審的業(yè)務(wù)流程，以及評審的方法相對簡單，技術(shù)性明顯，因此，尚未發(fā)現(xiàn)涉及財政投資評審方法的系統(tǒng)性理論研究。

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