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        保障村民民主權(quán)利必須加強政府監(jiān)管

        2009-12-31 00:00:00李默海
        理論前沿 2009年17期

        [摘要]保障村民的四大民主權(quán)利,必須從村民自治制度的內(nèi)部、外部兩個渠道入手:在內(nèi)部,提升村民的政治參與意識和參與能力;在外部,加強地方政府對村民自治制度建設(shè)的監(jiān)督和管理?;诋斍按迕衩裰魉刭|(zhì)仍然不高的現(xiàn)實情況,地方政府在村民自治制度建設(shè)過程中仍應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用。

        [關(guān)鍵詞]村民自治;村官腐敗;政府監(jiān)管

        [中圖分類號]D6 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)17-0026-02

        公共權(quán)力在行使的過程中如果不能受到有效的監(jiān)督和制約,就會出現(xiàn)絕對的權(quán)力,絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗,這是政治學(xué)上的一條顛撲不破的真理。農(nóng)村基層村級“兩委”成員掌握著與一村村民政治經(jīng)濟生活息息相關(guān)的諸多公共權(quán)力,然而,在農(nóng)村現(xiàn)實生活中,這些村官手中的公共權(quán)力并沒有受到有效的監(jiān)督和制約,這是導(dǎo)致出現(xiàn)村官普遍腐敗現(xiàn)象的主要原因。因此,要根治村官腐敗,必須加強對村官手中公共權(quán)力的監(jiān)督和制約。

        那么。由誰來監(jiān)督和制約村官的權(quán)力呢?首先是村民,按照《村民委員會組織法》的規(guī)定,在村民自治組織中,村民享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。村民依靠什么監(jiān)督和制約村官的權(quán)力?依靠村民自治制度,具體說來,就是:村民會議、村民代表會議、村務(wù)公開、村民理財小組等。有了村民自治制度,為什么還會出現(xiàn)村官普遍腐敗的現(xiàn)象?只能作這樣的解釋。即村民自治制度在實踐中異化為“村官自治制度”。村級“兩委”成員變成高高在上的官老爺,村民委員會已成為“準行政機關(guān)”,再也不是什么自治組織,村民代表會議、村民理財小組、村務(wù)公開制度多半是表面形式而已。村民在實踐中并沒有享受到真正的自治權(quán)利。村民的自治權(quán)利得不到保障,村民自治永遠不會真正取代村官“自治”,村官腐敗也不會得到根治。

        要保證村民真正享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的四項權(quán)利,促使村民自治制度健康運轉(zhuǎn),主要不是依靠村官們的思想道德以及他們的自覺、自愿放權(quán),而是依靠地方政府(我們這里所說的地方政府是廣義的政府,包括地方行政機關(guān)、地方國家權(quán)力機關(guān)和地方黨的組織)依法進行必要的行政監(jiān)管和村民政治參與意識、參與能力的提高。前者是保證村民自治制度規(guī)范運作的外部力量。后者則是內(nèi)部力量。從國家宏觀權(quán)力結(jié)構(gòu)上看,村民的自治權(quán)是由國家授權(quán)而非天賦的。政府對村民自治保持嚴格的行政監(jiān)督也是國家基本制度建設(shè)的必然要求。

        雖然村民自治最初是部分農(nóng)村村民的自發(fā)行為,但作為一項國家的基本制度建設(shè)始終是由政府主導(dǎo)推動的。經(jīng)過多年的村民自治實踐,村民的政治參與能力和參與意識較之以前有了很大的提高,但還遠未達到成熟的程度。我們知道,組織行為學(xué)上有個“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”,這個理論根據(jù)下屬成熟度(下屬的成熟度表現(xiàn)為下屬工作意識、工作責任、工作技能等方面的較高、高或較低、低上),把領(lǐng)導(dǎo)方式劃分為四種:命令型、宣傳型、參與型、授權(quán)型。命令型領(lǐng)導(dǎo)方式強調(diào)指導(dǎo)性行為,告訴下屬做什么、怎么做以及在何時何地做,這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于低成熟度的下屬;宣傳型領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者既提供領(lǐng)導(dǎo)性行為,又提供幫助、支持性行為,這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于較低成熟度的下屬;參與型領(lǐng)導(dǎo),領(lǐng)導(dǎo)者主要提供支持,與下屬進行交流,共同決策,這種領(lǐng)導(dǎo)方式適用于較高成熟度的下屬;授權(quán)型領(lǐng)導(dǎo),領(lǐng)導(dǎo)者僅提供較小的指導(dǎo)與支持,這種領(lǐng)導(dǎo)方式主要適用于高成熟度下屬。根據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)生命周期理論”。在村民政治參與意識、參與能力還未達到成熟的實際情況下。對于現(xiàn)階段的村民自治建設(shè),地方政府不應(yīng)采取參與型或者授權(quán)型的領(lǐng)導(dǎo)方式,而應(yīng)采取以宣傳型為主兼及命令型的領(lǐng)導(dǎo)方式。也就是說。耳前的村民自治制度建設(shè)仍然應(yīng)表現(xiàn)為極強的政府主導(dǎo)色彩。仍然需要政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。

        根據(jù)《村民委員會組織法》第4條的規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?!薄爸笇?dǎo)”、“支持”、“幫助”、“協(xié)助”這幾個詞彈性較大。嚴格來說不適合作為法律用語。不存在法律的硬性約束,表現(xiàn)在具體行為方式上往往可為可不為、可這樣為可那樣為或者可多為可少為。這樣一來。不能不給村“兩委”成員造成監(jiān)管的真空地帶,給他們留下濫用權(quán)力的空間。因此,筆者認為,不如把“指導(dǎo)”、“支持”、“幫助”這幾個詞改為“必要的行政監(jiān)督”。因為,是監(jiān)督就帶有強制性,當然,這種強制性力量來源于《村民委員會組織法》的授權(quán),沒有《村民委員會組織法》規(guī)定的強制性,就沒有外部力量保證國家賦予村民的民主權(quán)利能夠得到行使。還有,《村民委員會組織法》第2條把村民委員會界定為“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,并沒有規(guī)定政府對村民委員會工作的監(jiān)管。村民民主素質(zhì)高,能夠做到自我管理的當然是好事。如果村民民主素質(zhì)低,不能做到自我管理,村民委員會淪為村官獨斷專行的工具,成為村官腐敗的溫床,政府就有義務(wù)和責任依據(jù)《村民委員會組織法》去監(jiān)管、去糾正。再有,《村民委員會組織法》僅把村民自治權(quán)利的救濟機制界定在群眾舉報??h鄉(xiāng)政府、人大及有關(guān)部門的調(diào)查處理、批評教育和自覺改正上。并沒有對基層政府履行村民自治權(quán)利的救濟職責作法律的強制性規(guī)定,如果基層政府對群眾舉報處理不及時,或者干脆不管不問,群眾就只剩下信訪、越級上訪一條路了。這也是近年來涉及基層民主的上訪、越級上訪急劇增加的一個重要原因。

        從政府職能上看,民主建設(shè)也是地方政府重要的職能之一。地方政府在履行民主建設(shè)的功能時,不僅要解決民主的法律化問題,即把人民的民主權(quán)利載人憲法和其他法律、法規(guī),還要以公共權(quán)力保障法律、法規(guī)的實施。從根本上講。保障人民的民主權(quán)利要取決于某種合法公共權(quán)力的有效實施。如果法律、法規(guī)得不到落實,人民的民主權(quán)利還是只停留在一紙法律文書上。不能保護人民的民主權(quán)利,不能說政府是盡職盡責的政府,也不能說明政府是有作為的政府。村民的四項民主權(quán)利來源于國家法律——《村民委員會組織法》的授予,國家不但要制定《村民委員會組織法》,而且也要用其公共權(quán)力來保障這部法律的貫徹和實施。根據(jù)我國現(xiàn)行《地方組織法》的規(guī)定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利的職責。如果村民的自治權(quán)利受到村官們的踐踏、村民自治制度不能健康運轉(zhuǎn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔其對村民委員會缺失管理和監(jiān)督的責任。

        無論是從政府職能上看,還是從中國村民自治制度建設(shè)實際以及現(xiàn)實的村民政治參與意識、參與能力上看,地方政府對村民自治制度的建設(shè)和運作保持管理和監(jiān)督是非常必要的。這里。我們必須強調(diào):這種管理和監(jiān)督是嚴格依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定實施的,不是對村民自治的全面干預(yù)。地方政府對村民自治制度的建設(shè)和運作的全面干預(yù)違反了《村民委員會組織法》,這種行政行為的結(jié)果,一方面會造成村政“強行政”、“低自治”的現(xiàn)象,與國家設(shè)計并主動推動村民自治的根本目標——最終依靠村民自己達到鄉(xiāng)村善治相矛盾;另一方面,也會增加政府官員尋租腐敗的機會。地方政府抓好了村民自治制度建設(shè),也就等于為村民提供了一個行使“四大民權(quán)”的平臺。村民在行使“四大民權(quán)”的過程中,同時就訓(xùn)練了他們的民主素養(yǎng)。提高了他們參政議政的能力。

        近年來,浙江省在村民自治制度建設(shè)上的做法走在全國前列,值得各地借鑒。例如,2005年3月杭州市余行區(qū)唐家埭村在全國首創(chuàng)“自薦海選”的無候選人直接選舉方式;在2008年換屆選舉中。金華市在全市4000多個村莊普遍實行村干部創(chuàng)業(yè)承諾機制。又如,紹興新昌縣開展的制定“村務(wù)公約”活動,臺州溫嶺市的“民主懇談法”,衢州市衢江區(qū)實行的“五步工作法”,金華武義縣通過建立“村務(wù)監(jiān)督委員會”開展的民主監(jiān)督制度等。這些制度和做法不但深化了村民自治制度建設(shè)的內(nèi)容,推動著村民自治制度建設(shè)向前發(fā)展,而且有效保障了村民“四大民主權(quán)利”的行使,對預(yù)防和懲治村官腐敗也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

        需要強調(diào)的是,這些制度和做法的完善、定型、實施和推廣與浙江黨和政府對村民自治制度建設(shè)的科學(xué)管理緊密聯(lián)系在一起。在管理村民自治制度建設(shè)方面,浙江黨和政府既“有所不為”,又“有所為”?!坝兴粸椤敝傅氖?,政府注重群眾的首創(chuàng)精神,不干預(yù)、不爭論、不張揚,低調(diào)進行著制度創(chuàng)新。“有所為”指的是,對于復(fù)雜的農(nóng)村問題,黨和政府需“該出手時就出手”,科學(xué)地引導(dǎo)村民自治良性發(fā)展。具體表現(xiàn)在:黨和政府將一些群眾的創(chuàng)新之舉科學(xué)有序地納入體制的框架中,并加以規(guī)范;同時堅持漸行推進,逐步完善推廣。總之,正是因為政府以“有所為”和“有所不為”的態(tài)度來對待基層民主的實踐與探索,才使政府行政管理與村民自治得以有效銜接和良性互動。這樣做。一方面為村民自治的創(chuàng)新提供了發(fā)展空間;另一方面也有效避免了村民自治的無序發(fā)展。

        對于中國的農(nóng)民來說,村民自治是前所未有的新生事物,如何發(fā)展和完善這一新生事物,需要多方做出努力。在這些努力中,地方政府做出的努力應(yīng)占更大的份額。村民自治要形成良好的秩序,需要國家法律的規(guī)范和政府合法、有效的監(jiān)管。對于法定的屬于村民自治范圍內(nèi)的事物和權(quán)限,地方政府沒有權(quán)利直接干預(yù)。但這并不與地方政府依法予以監(jiān)督、管理相矛盾。各地應(yīng)借鑒浙江政府管理村民自治的做法,加強對村民自治的監(jiān)督和管理。規(guī)范和推進村民自治制度建設(shè)。

        責任編輯 于朝霞

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