[摘要]擴(kuò)大內(nèi)需作為積極的財(cái)政政策，必然涉及政府對公共資源的配置。本文認(rèn)為，只有堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)，才能有效利用新增投資，促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。并就小城鎮(zhèn)規(guī)劃。具體提出在發(fā)展模式上要樹立可持續(xù)發(fā)展的理念；在規(guī)劃方式上要通過公共參與遵循以人為本的原則；在規(guī)劃內(nèi)客上要堅(jiān)持改革創(chuàng)新的精神。

[關(guān)鍵詞]小城鎮(zhèn)；

科學(xué)發(fā)展觀；

規(guī)劃；

需求

[中圖分類號]F292 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)17-0012-03

為應(yīng)對全球金融危機(jī)，2008年11月國務(wù)院出臺了旨在擴(kuò)大內(nèi)需的4萬億元投資措施，中央政府新增投資1000億元一個(gè)月內(nèi)全部落實(shí)。項(xiàng)目審批不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“計(jì)劃”審批。而是依據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目可行性研究的“規(guī)劃”審批。擴(kuò)大內(nèi)需的十條措施中有五條與改善農(nóng)村地區(qū)發(fā)展條件、改善農(nóng)民生活環(huán)境有關(guān)，也就是說，這些投資中的一大部分將落戶小城鎮(zhèn)。在這種背景下，為了保證投資在小城鎮(zhèn)最大限度地發(fā)揮作用。就需要制定合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃。就需要以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。

一、小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要樹立可持續(xù)發(fā)展的理念

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，制定小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的重要前提是樹立可持續(xù)發(fā)展的理念。具體而言就是要注意以下兩個(gè)方面的問題。

一方面，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不僅要考慮本地戶籍人口的生產(chǎn)生活需求，還要考慮外來流動人口的生產(chǎn)生活需求。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國的流動人口多達(dá)1.5億，這些流動人口中約有40％集中在小城鎮(zhèn)。以2007年為例。廣東東莞市的虎門鎮(zhèn)戶籍人口11萬人，外來人口多達(dá)53萬；上海市嘉定區(qū)的安亭鎮(zhèn)總?cè)丝?1.7萬，其中外來人口6.1萬。這些外來人口一部分是文化程度較低、收入也較低的農(nóng)民，還有一部分是文化程度較高、收入也較高的企業(yè)管理人員或技術(shù)人員。這些外來流動人口不僅僅有就業(yè)需求。還有公共服務(wù)需求。因此，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中就需要考慮他們的需求偏好及可支付能力，要考慮流動人口的居住問題、流動人口子女的受教育問題。

另一方面，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不僅要考慮現(xiàn)期人口的生產(chǎn)生活需求，更要注重小城鎮(zhèn)未來人口的生產(chǎn)生活需求。1978年我國城鎮(zhèn)化率僅為17.9％。2007年上升到44.9％。城鎮(zhèn)人口已達(dá)5.94億；小城鎮(zhèn)(建制鎮(zhèn))的數(shù)量從1978年的2173個(gè)增加到19249個(gè)，小城鎮(zhèn)人口的比重也從20％上升到45％。小城鎮(zhèn)的人口集聚程度越來越高。人口密度越來越大，原有的城鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展的需要。不僅城鎮(zhèn)容納的人口數(shù)量增加了，收入也發(fā)生了變化，因而人口的需求也發(fā)生了變化。據(jù)建設(shè)部預(yù)測，2015年我國城鎮(zhèn)人口的數(shù)量將突破8億。這就意味著我國小城鎮(zhèn)的規(guī)模也將出現(xiàn)較大的變化。因此，只有充分考慮未來人口的需求，才能制定科學(xué)合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃。所謂“超前規(guī)劃”并不是要修“大馬路、大廣場”。而是要充分考慮未來發(fā)展的需求進(jìn)行規(guī)劃，特別是要從未來人口的需求出發(fā)規(guī)劃小城鎮(zhèn)。

因此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃既要保證近期發(fā)展不降低小城鎮(zhèn)未來人口的生活水平，還要保證近期發(fā)展不破壞小城鎮(zhèn)未來的自然環(huán)境、不阻礙小城鎮(zhèn)的未來發(fā)展。特別要注意保證小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不損害小城鎮(zhèn)的土地可持續(xù)利用。只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

二、小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要遵循以人為本的原則

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要注重居民的參與。規(guī)劃城鎮(zhèn)的目的不是為了“形態(tài)”的美觀，而是為了改善居民的生活環(huán)境。提高人們的生活質(zhì)量，因此，規(guī)劃不僅需要專家，更重要的是多考慮居民的需求、讓居民充分參與規(guī)劃。上海在地價(jià)奇高的陸家嘴金融中心區(qū)的核心部位，規(guī)劃并建造了10萬平方米的開放式草坪，就是因?yàn)橐?guī)劃時(shí)考慮到生活在金融中心的人“需要呼吸、需要肺、需要綠色”。小城鎮(zhèn)的發(fā)展也不僅僅為了讓農(nóng)民從平房搬到樓房，更重要的是為了提高小城鎮(zhèn)居民的生活水平、生活質(zhì)量。因此。在制定規(guī)劃時(shí)就需要和本地居民共同討論未來的就業(yè)、未來的社會保障。如天津市華明鎮(zhèn)通過政府、專家與農(nóng)民的多次反復(fù)交流，通過“宅基地?fù)Q房”規(guī)劃建設(shè)了一個(gè)新型小城鎮(zhèn)，使農(nóng)民不花一分錢就改善了居住環(huán)境，還通過新城鎮(zhèn)建設(shè)新增就業(yè)崗位1.12萬個(gè)，有效解決了青年失地農(nóng)民的就業(yè)問題；北京的后沙峪鎮(zhèn)在規(guī)劃新農(nóng)民住宅樓時(shí)。通過與農(nóng)民討論。就將補(bǔ)償農(nóng)民的住房從統(tǒng)一的一套大戶型改為兩套小戶型，這樣收入低的家庭就可以自己居住一套，出租另一套換取收益。有些地方在制定教育規(guī)劃時(shí)。因?yàn)檎{(diào)查研究不足，沒有認(rèn)真傾聽群眾的意見，導(dǎo)致了部分學(xué)校校舍閑置浪費(fèi)，部分學(xué)校校舍嚴(yán)重不足?？傊?，規(guī)劃師要平等地與當(dāng)?shù)厝私涣?，傾聽當(dāng)?shù)鼐用竦穆曇?。通過為當(dāng)?shù)鼐用翊罱ㄗ杂砂l(fā)表意見的渠道與平臺。讓當(dāng)?shù)厝苏嬲齾⑴c規(guī)劃，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厝说闹R和智慧。在“改變什么、保留什么”上與當(dāng)?shù)厝诉_(dá)成一致，努力“將居民的不滿情緒降到最低”。只有這樣，才能動員社會各個(gè)方面的力量，共同建設(shè)小城鎮(zhèn)。

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要注重企業(yè)的參與。沒有產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)難以取得長遠(yuǎn)的發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益攸關(guān)方是企業(yè)，企業(yè)也最了解市場、了解產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)要傾聽企業(yè)的意見，規(guī)劃者可以通過走訪企業(yè)、與企業(yè)座談了解小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題、挖掘潛在的產(chǎn)業(yè)、尋求改善投資環(huán)境的途徑。山西省孝義市梧桐鎮(zhèn)在討論道路項(xiàng)目時(shí)，企業(yè)就在抱怨路況太差之余提出了企業(yè)聯(lián)合出資修整道路的辦法；在討論工業(yè)污染問題時(shí)。就發(fā)現(xiàn)企業(yè)的廢氣再利用可以大大降低居民集中供熱的費(fèi)用。安徽省合肥市的三河鎮(zhèn)在與企業(yè)討論產(chǎn)業(yè)集聚問題時(shí)。就發(fā)現(xiàn)工業(yè)聚集區(qū)不僅能成為大企業(yè)的舞臺，還能成為小企業(yè)創(chuàng)新的平臺，還能誘發(fā)新型的旅游品加工產(chǎn)業(yè)。因此。只有通過廣泛的企業(yè)參與。才能了解企業(yè)發(fā)展面臨的問題和需求，才能為小城鎮(zhèn)確定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，才能為小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃出更有效的解決問題的途徑，進(jìn)而明確政府與市場的關(guān)系，回答“政府應(yīng)該干什么”的問題。

小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要注重政府的參與。在現(xiàn)行的行政管理體制下，小城鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)是由上級任命的。但是，規(guī)劃不應(yīng)該成為領(lǐng)導(dǎo)長官意志的表現(xiàn)，既不能成為“墻上掛掛”的形式主義，也不能成為個(gè)人升遷的“政績工程”。規(guī)劃應(yīng)該是集體智慧的結(jié)晶，也應(yīng)該是政府多個(gè)部門、社會各方共同推動小城鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)小城鎮(zhèn)的依據(jù)。因此。一方面要爭取上級政府部門對規(guī)劃的充分參與，這樣既有助于規(guī)劃者了解上級政府對小城鎮(zhèn)的看法和意見，也便于加深上級對小城鎮(zhèn)的了解，還易于爭取上級的政策支持和項(xiàng)目支持。一些小城鎮(zhèn)就是在規(guī)劃溝通中，獲得了省市財(cái)政擔(dān)保的小城鎮(zhèn)項(xiàng)目貸款信息，發(fā)現(xiàn)了集約節(jié)約利用土地的方式。另一方面，要爭取小城鎮(zhèn)政府各個(gè)部門的廣泛參與。參與不是聽匯報(bào)。而是共同討論、溝通信息、綜合意見。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要聽取書記鎮(zhèn)長的意見，但更重要的是要在鎮(zhèn)政府各個(gè)部門間達(dá)成共識，成為全鎮(zhèn)的發(fā)展“藍(lán)圖”。否則，就有可能出現(xiàn)鎮(zhèn)長一換。規(guī)劃“擱置”的情況。另外。還要注重相鄰區(qū)域政府部門的參與。任何城鎮(zhèn)的發(fā)展都不是孤立的，都會或多或少地受到周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的影響。只有掌握了周邊城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展設(shè)想，才能盡量避免區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。甚至惡性競爭。從而形成區(qū)域發(fā)展的合力，促進(jìn)區(qū)域共同繁榮。

總之，規(guī)劃不應(yīng)該僅僅成為規(guī)劃師表現(xiàn)其規(guī)劃技術(shù)的結(jié)果，而且應(yīng)該是居民、企業(yè)、政府等利益攸關(guān)方利益博弈的結(jié)果。只有通過利益攸關(guān)方的充分參與，才能真正體現(xiàn)“以人為本”的發(fā)展思想。規(guī)劃才能成為政府決策的科學(xué)依據(jù)。

三、小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃要堅(jiān)持改革創(chuàng)新的精神

規(guī)劃在重視“物”的同時(shí)。也要重視制度的變革。作為政府管理的重要手段，規(guī)劃是要具體研究公共資源的空間配置，要研究該建什么、該在哪里建。但是。是否能建起來還要看政府的資源分配體制，規(guī)劃能否落實(shí)，還取決于政府管理體制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)。實(shí)行了縣級財(cái)政統(tǒng)管的地方，縣域內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校的差異性才有所縮小：實(shí)行了市級財(cái)政統(tǒng)籌的地方。城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老的差異性才有所縮??；實(shí)行了省級財(cái)政統(tǒng)籌的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生條件的差異性才有所縮小。即使在上海市安亭鎮(zhèn)這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，也僅有一所學(xué)校的設(shè)施可以與上海市區(qū)內(nèi)媲美。盡管安亭鎮(zhèn)有數(shù)家世界500強(qiáng)企業(yè)，但在現(xiàn)行稅收體制下，這些企業(yè)的稅收與安亭鎮(zhèn)政府公共財(cái)力并不直接相關(guān)。這充分說明，要建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)，必須有城鄉(xiāng)一體化的管理體制。所以，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃不僅要從現(xiàn)有的公共資源為基礎(chǔ)進(jìn)行優(yōu)化配置，更要不斷進(jìn)行體制和機(jī)制創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的公共資源。

規(guī)劃在注重“形態(tài)開發(fā)”的同時(shí)。也要注重“功能開發(fā)”。規(guī)劃當(dāng)然要求在“形態(tài)”上美觀，但是規(guī)劃更要考慮城鎮(zhèn)不同區(qū)域的功能。小城鎮(zhèn)和大城市一樣，需要住宅、商業(yè)和工業(yè)，但是，因?yàn)槠涞赜蛎娣e相對較小，規(guī)劃時(shí)不能過分追求現(xiàn)代、氣派；在進(jìn)行功能分區(qū)的同時(shí)注意適當(dāng)?shù)摹盎旌嫌玫亍?，使居民既有就業(yè)機(jī)會又能方便生活。比如城鎮(zhèn)廣場的規(guī)劃，不僅要考慮大型活動的需要，更要考慮居民交流的需要；城鎮(zhèn)街道不僅要考慮汽車的通行需要，更要考慮居民步行、騎自行車的需要；住宅區(qū)規(guī)劃不僅要考慮居民的購買能力，更要考慮與社區(qū)居民收入水平相匹配的教育、醫(yī)療、商業(yè)等配套公共服務(wù)。上海的安亭新鎮(zhèn)從形態(tài)、布局、甚至能源利用上都模仿了德國魏瑪，人住居民也多為上海市區(qū)高收入的未來人口。但是，安亭鎮(zhèn)區(qū)卻沒有高檔次的購物、娛樂場所，也沒有高檔次的飯店。導(dǎo)致“安亭人有錢，但安亭人卻沒處花錢”的現(xiàn)象?？梢?，小城鎮(zhèn)雖然面積小，但聚集的人群千差萬別，規(guī)劃時(shí)一定要考慮不同人群的需要，才能使其功能開發(fā)切實(shí)可行。

規(guī)劃在追求現(xiàn)代生活方式的同時(shí)，也要注重傳統(tǒng)文化的保留。規(guī)劃不僅要關(guān)注城鎮(zhèn)的主干道寬敞、大商場繁華。更要關(guān)注社區(qū)公園的幽雅、社區(qū)空地的活躍、街巷零售角的熱鬧，讓居民在公共空間中感受愉快與舒適、享受生活。安徽呈坎等古鎮(zhèn)的水口不僅為村民提供了公共活動的空間，還通過集中的水面和穿流的小溪改善了社區(qū)的生活環(huán)境和生產(chǎn)條件；山西省磧口等古鎮(zhèn)有不同樣式、不同用途的窯洞，既記載了明清商業(yè)的繁榮，也展現(xiàn)了黃土高原傳統(tǒng)建筑的技巧與美觀?？傊Ｖ挥袑F(xiàn)代元素和傳統(tǒng)文化元素相結(jié)合，才能將小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成整潔、有特色、有活力的城鎮(zhèn)，吸引更多的人移居小城鎮(zhèn)、留戀小城鎮(zhèn)。

責(zé)任編輯 柳波