[摘要]當前，我國統(tǒng)計部門的垂直管理改革在提高統(tǒng)計部門抗干擾能力，防止地方政府不當干預的同時，也出現(xiàn)了一系列問題。為了進一步深化我國行政體制改革，建設服務型政府，應對于垂直管理后我國統(tǒng)計工作的“質量”問題、機構性質問題以及制度建設問題等進行理性認識與反思。

[關鍵詞]統(tǒng)計部門；垂直管理體制；分級管理體制；問題與反思

[中圖分類號]C829.22 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)10-0029-03

統(tǒng)計體制，又稱統(tǒng)計管理體制，是指國家組織管理統(tǒng)計活動的體系和制度。具體包括統(tǒng)計機構的設置、隸屬關系、職責權限以及工作關系等方面。建國60年來，隨著我國社會的發(fā)展變遷，我國的統(tǒng)計體制也經(jīng)歷了一系列調整，由1952年的“統(tǒng)一領導、分級管理”，1963年的“一垂三統(tǒng)”，直至1984年1月國務院發(fā)布《關于加強統(tǒng)計工作的決定》，從而以法律形式正式確立了“統(tǒng)一領導、分級負責”的統(tǒng)計體制。然而，近年來隨著分級管理體制下地方政府高估GDP現(xiàn)象嚴重，2006年年底前北京市率先開始實現(xiàn)統(tǒng)計部門的垂直管理，隨后山東、吉林、湖南等地也開始紛紛仿效。目前，統(tǒng)計部門的垂直管理在我國仍處于試點階段，就前期已經(jīng)實施垂直管理的地區(qū)來看，也并未實現(xiàn)“一垂就靈”的預期。因此，有必要對當前統(tǒng)計部門垂直管理改革中存在的一些問題進行理性認識與反思。

一、統(tǒng)計“質量”：統(tǒng)計部門垂直管理后必須重新審視的問題

統(tǒng)計部門垂直管理后，一定意義上避免了分級管理體制下統(tǒng)計機構獨立性差，統(tǒng)計數(shù)據(jù)易受干預等弊端。然而，垂直管理僅僅從管理體制上盡可能地降低了地方政府干預統(tǒng)計工作的可能性，并不帶來統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實可靠的必然結果。

(一)垂直管理無法完全根除地方政府對統(tǒng)計工作“質量”的影響。根據(jù)《中華人民共和國統(tǒng)計法實施細則》第六條的規(guī)定，“國家統(tǒng)計局及其派出的調查隊、縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計機構是國家執(zhí)行統(tǒng)計法規(guī)和統(tǒng)計制度的機關”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站作為縣統(tǒng)計局的派出機構，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內的經(jīng)濟社會統(tǒng)計工作，全面把握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體經(jīng)濟的發(fā)展狀況，其人員、業(yè)務、經(jīng)費由縣統(tǒng)計局直接管理。因此，垂直管理后，國家統(tǒng)計局主要承擔組織領導和協(xié)調全國統(tǒng)計工作，制定統(tǒng)計政策、規(guī)劃、全國基本統(tǒng)計制度和國家統(tǒng)計標準，起草統(tǒng)計法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章，指導全國統(tǒng)計工作。而統(tǒng)計部門的具體工作主要通過調查隊、縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計機構以及作為縣統(tǒng)計局派出機構的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計站來執(zhí)行的。信息采集是統(tǒng)計機構最基本的功能，也是確保統(tǒng)計工作“質量”的前提和基礎。而這一功能主要是通過眾多分散在各地作為統(tǒng)計局派出機構的統(tǒng)計機構來具體實現(xiàn)的。然而，統(tǒng)計機構身處地方，因此無法完全擺脫地方政府的影響?？梢姡怪惫芾韮H僅從制度層面盡可能地增強了統(tǒng)計機構對于地方政府的抗干擾能力，并不必然排除地方政府對統(tǒng)計工作“質量”進行干擾的可能性。地方政府干預統(tǒng)計工作“質量”是基于當前“數(shù)字出官”、“官出數(shù)字”的考評體系。因此，唯有建立科學、公正、高效的考評體系才能有效化解當前地方政府干預統(tǒng)計工作這一問題。

(二)統(tǒng)計工作“質量”的提高是一項長期的系統(tǒng)工程，這是力圖通過垂直管理提高我國統(tǒng)計工作“質量”者所必須注意的問題。統(tǒng)計工作“質量”不高是多種因素共同作用形成的，諸如統(tǒng)計機構內部考核制度設置不合理，統(tǒng)計指標體系、方法設計滯后，統(tǒng)計法律制度不健全，統(tǒng)計監(jiān)察體系不完善、統(tǒng)計組織內部人員業(yè)務素質不高以及統(tǒng)計對象不合作等因素都會對統(tǒng)計工作“質量”產(chǎn)生影響。因此，現(xiàn)實中即便出現(xiàn)完全不受地方政府干預的統(tǒng)計工作環(huán)境，如果其他相關影響因素處理不當，同樣會出現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)大幅度偏差，統(tǒng)計工作“質量”不高的問題。而我國當前力圖通過垂直管理提高統(tǒng)計工作的“質量”，類似于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，無法從根本上解決我國當前統(tǒng)計“數(shù)據(jù)注水”嚴重的問題。垂直管理僅僅是確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)真實可靠的必要條件，統(tǒng)計“質量”的提高是一項系統(tǒng)工程，而歷來作為慣性選擇的傳統(tǒng)意義上的僅僅具有臨時性、人為性、權益性的垂直管理顯然無法獨自擔此重任。

總之，要想從根本上保證統(tǒng)計工作的“質量”，首先要立足國情，建立健全統(tǒng)計機構內部激勵考核制度：其次要因地制宜，設立“指標體系的層次結構，即根據(jù)不同的需要，在不同的層次上分別構造金字塔式、矩陣式或偏態(tài)式統(tǒng)計指標框架”，避免脫離實際，統(tǒng)計指標設置上的一刀切；再次，要在加強統(tǒng)計部門相關法律、制度規(guī)范的同時，充分利用各種有利條件建立社會監(jiān)督、網(wǎng)絡監(jiān)督、人大監(jiān)督等多渠道綜合的監(jiān)督體系；最后，要建立健全統(tǒng)計組織內部人員選拔與培訓制度，通過各種實踐與宣傳增強社會公眾對于統(tǒng)計工作的認同感，借鑒國外經(jīng)驗制定切實可行的統(tǒng)計原則，諸如歐洲國家制定的“質量承諾制”原則等方式，最終實現(xiàn)統(tǒng)計工作“質量”真正意義上的提高。

二、機構性質：統(tǒng)計部門垂直管理后必須正視的問題

通過垂直管理，提高了統(tǒng)計機構的地位，使得地方政府難以像過去一樣輕易對其進行擺布，改善了統(tǒng)計機構的辦公環(huán)境和人員待遇，從而為政府統(tǒng)計工作的順利開展提供了便利。然而，垂直管理后我國統(tǒng)計機構本身的性質也隨之發(fā)生了異化。

根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計司2006年第三版的《統(tǒng)計組織手冊：統(tǒng)計機構的運行和組織》的定義，“成立國家統(tǒng)計機構，是為了向公眾、政府和企業(yè)界提供經(jīng)濟、人口、社會和環(huán)境領域的信息”?？梢?，按照聯(lián)合國對于統(tǒng)計機構的定性，政府統(tǒng)計部門僅僅作為一種居于中立，主要從事數(shù)據(jù)、信息收集與整理的服務性機構。當前我國統(tǒng)計體制改革的初衷是為了防止統(tǒng)計工作受制于地方政府的行政性干預，本身無可厚非，但是在提高機構行政級別的同時反過來強化統(tǒng)計機構本身的監(jiān)督、執(zhí)法功能顯然矯枉過正了。垂直管理后，我國各級統(tǒng)計機構由最初提供公共信息的公共職能機構，演變成同時具有調查、報告、監(jiān)督職能的權力實體，由最初的服務型機構異化成中央派駐地方的具有監(jiān)督、執(zhí)法權的權力機構，機構性質發(fā)生了變異。

因此，當前在通過垂直管理提高統(tǒng)計機構抗干擾能力的同時，必須以法律形式合理、清晰界定我國統(tǒng)計機構的性質和基本原則。必須以法律形式重新對我國統(tǒng)計機構的性質進行界定，將我國統(tǒng)計機構由目前的融調查、統(tǒng)計、分析、監(jiān)督、執(zhí)法于一體的權力機構定位為“為社會發(fā)展提供信息服務”的服務型機構。通過發(fā)布各種統(tǒng)計信息，為政府、企業(yè)、個人把握社會經(jīng)濟形勢，進行各類決策提供確實可靠、豐富、及時、有效的數(shù)據(jù)信息。此外，必須根據(jù)我國國情制定清晰、合理、科學的政府統(tǒng)計基本原則與規(guī)范。對此，可以借鑒日本政府統(tǒng)計體制改革過程中制定的原則，以“中立性、信賴性、可比較性、守密性、透明性、適時性、效率性和便捷性作為政府統(tǒng)計的基本規(guī)范”，從而將我國統(tǒng)計機構的性質限定在合理范圍之內，還原政府統(tǒng)計機構本身的性質。

三、制度建設：統(tǒng)計部門垂直管理后必須重視的問題

制度建設歷來是各國改革過程中無法逾越的重要問題之一，也是當前我國統(tǒng)計部門垂直管理后必須重視的問題。當前我國統(tǒng)計部門的垂直管理改革仍處于試點階段。制度缺失是這一階段我國統(tǒng)計體制改革面臨的重要問題之一。當前我國統(tǒng)計部門垂直管理改革過程中的制度問題應從以下兩個維度進行反思。

(一)“欽差大臣”情結下的我國垂直管理制度本身“先天不足”。國外有學者認為，國家和下級行政單位之間的關系是中國政治制度中一個最復雜的問題。該制度在其分配正式權力方面是高度中央集權化的。中央機關也許會把某些職能和權力分配給下級，但保留了收回這些權力或干預其貫徹執(zhí)行的權威。權力分散并不保證下級有永久或自主地行使自己的權力。垂直管理作為中國政府加強中央集權的有效手段，一定意義上恰恰是通過中央保留了“收回”以及干預地方政府的權力，從而實現(xiàn)了集權與分權間的動態(tài)平衡，并為國家的秩序與穩(wěn)定提供了有力的保證。然而。集權為國家的秩序與穩(wěn)定提供了有力保證的同時卻又以社會經(jīng)濟發(fā)展活力的缺失為代價。為了調動地方政府的積極性，從而又引發(fā)了新一輪的分權、集權。可見，我國政治發(fā)展的特點決定了垂直管理制度“先天不足”，即垂直管理在我國歷來屬于一種非制度化的、臨時的、周期性的政策措施，而非一種法律化制度化的管理模式。垂直管理在我國的廣泛使用更多地出自國人對于古代國家治理過程中未了的“欽差大臣”情結，認為權威的配置與各個等級相適應，即層次越高，權威越大。盡管絕大多數(shù)情況下這是一個合理的假設，但在某些情況下，層次的增加僅僅是一些現(xiàn)象，并不代表權力的配置也相應變化。法律制度的缺失導致中央與地方政府間產(chǎn)權界限模糊，作為臨時性政策調整的垂直管理勢必無法對統(tǒng)計體制進行詳細周密的調整與安排。原本出于緩解“條塊”矛盾而生的垂直管理造成了統(tǒng)計部門在機構設置、統(tǒng)計指標、統(tǒng)計工作“質量”等方面無法獲得制度性的保障。統(tǒng)計機構權力的無限擴張，統(tǒng)計機構性質的變異，最終非但無法緩解原本已經(jīng)失衡的“條塊”矛盾，反而導致了統(tǒng)計部門權力異化，加劇了各種矛盾。

(二)垂直管理后，我國統(tǒng)計機構自身監(jiān)管制度建設滯后。目前關于我國統(tǒng)計垂直管理最主要的法律依據(jù)是2005年12月16日國務院修改，2006年2月1日起實行的《中華人民共和國統(tǒng)計法實施細則》。而根據(jù)該細則的規(guī)定。國家統(tǒng)計局派出的調查隊、縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計機構既是統(tǒng)計工作的執(zhí)行機關又是監(jiān)察機關。由此造成了垂直管理在加強統(tǒng)計機構的獨立性與抗干擾能力的同時。忽視了統(tǒng)計機構自身的監(jiān)管問題。正如一位西方哲人所說，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇有界限的地方才休止。垂直管理后，國家統(tǒng)計局派出的調查隊、縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計機構由于遠離上級監(jiān)管部門，分散在各個基層，最具權威的管轄機關國家統(tǒng)計局由于鞭長莫及難以對其實現(xiàn)有效監(jiān)管，而所在地政府又無權管轄，統(tǒng)計部門自身權力膨脹，相應的法律、制度的缺位更容易誘發(fā)統(tǒng)計機構的“部門利益”，在監(jiān)管乏力的情況下易于滋生尋租、腐敗行為。可見，垂直管理在我國的發(fā)展特點以及我國統(tǒng)計部門改革過程中的制度缺失造成了當前我國統(tǒng)計部門制度化建設的嚴重滯后。因此，統(tǒng)計體制改革過程中有關統(tǒng)計機構自身監(jiān)管的法律化、制度化建設應當成為當前必須重視的重要問題。

總之，制度化建設是當前我國統(tǒng)計部門垂直管理進一步發(fā)展的必要條件。而統(tǒng)計部門垂直管理的制度化建設與垂直管理自身的制度化建設又是息息相關的。因此。解決當前我國統(tǒng)計體制改革過程中制度化問題必須首先解決垂直管理自身的制度化。必須通過建立垂直管理部門法，通過專門性法律、法規(guī)將垂直管理部門內部的組織構成、人事任命與安排、考核體系、具體運行機制法律化制度化，將垂直管理部門的設立、監(jiān)管、廢除進行法律化制度化規(guī)定，通過設定嚴格的法定程序避免垂直管理被隨意使用、更改，從而實現(xiàn)垂直管理體制自身的制度化。此外，通過制定對我國國家統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局派出的調查隊、縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)計機構的監(jiān)管法律、法規(guī)，實現(xiàn)專門行政執(zhí)法機構對于以上三類機關的監(jiān)督與管理，建立健全統(tǒng)計機構及其人員違法、違規(guī)責任追究機制。通過專門性法律、法規(guī)加強我國統(tǒng)計部門垂直管理后的制度建設，將會從根本上解決垂直管理后統(tǒng)計機構自我監(jiān)管機制下，自身權力膨脹，監(jiān)管乏力的問題。

綜上所述，為了維護統(tǒng)計工作秩序、提高統(tǒng)計工作“質量”，應該從法律、法規(guī)、制度建設人手，合理設置組織結構、規(guī)范機構運行，從而實現(xiàn)管理的科學化、制度化、規(guī)范化。而法律制度的建設本身屬于統(tǒng)計管理的硬環(huán)境，要建立科學、合理的符合本國實際的法律制度，需要在實踐中不斷摸索與總結。同時可以借鑒國外經(jīng)驗，通過委托一代理等模式，在清晰界定中央與地方政府間權力界限的同時，實現(xiàn)我國統(tǒng)計工作的低成本、高效率運作。

責任編輯 柳波