9月19日，國務院國資委下發(fā)了《關于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)?！兑庖姟酚袃煞矫鏄O具新意，一是提出對地方性國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一監(jiān)管，二是提出地方國資委直接持股的問題。這兩方面對于國資管理體系都極具探索意義，在現(xiàn)今“摸著石頭過河”的改革階段，我們必須實事求是地分析并解決問題。在此，筆者對地方性國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一監(jiān)管及地方國資委直接持股這兩個方面提出兩點建議。

建議地方國資委對國有資產(chǎn)監(jiān)管從統(tǒng)一監(jiān)管過渡到分類監(jiān)管

對于出資人地位，《國資法》明確規(guī)定國資委作為國家出資企業(yè)出資人。《意見》又對于國資委作為國家出資企業(yè)的出資人地位給予了更加詳盡的規(guī)定。《意見》規(guī)定地方國資委應根據(jù)授權(quán)對地方金融企業(yè)履行國有資產(chǎn)出資人職責，同時規(guī)定建立健全公用事業(yè)企業(yè)國有資產(chǎn)出資人制度。

對于國資委的監(jiān)管權(quán)，《意見》明確要求積極探索經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑，規(guī)定地方國資委可根據(jù)本級人民政府授權(quán)，逐步將地方金融企業(yè)國有資產(chǎn)、事業(yè)單位投資形成的經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)一并納入監(jiān)管范圍。

這兩方面的規(guī)定充分反映了國資委在改革過程中“走小步，走一步看一步”的方法論，在戰(zhàn)略上是成功的。然而，需要說明的是，作為國有出資企業(yè)監(jiān)管者的國資委對國有資產(chǎn)進行分類監(jiān)管將會更有效率。

《意見》要求探索將經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑。在現(xiàn)實中經(jīng)營性國有資產(chǎn)中包含有大量的不以營利為目的的國有資產(chǎn)，其中就以財政補貼的公交、地鐵等關系到人民生活的重要基礎設施為代表。這些財產(chǎn)既是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也不以營利為目的。

對于《意見》中提及的各類經(jīng)營性國有資產(chǎn)可進一步細分為營利性國有資產(chǎn)和非營利性國有資產(chǎn)。其中各類經(jīng)營性國有資產(chǎn)中以營利為目的的資產(chǎn)統(tǒng)稱為營利性國有資產(chǎn)，其余不以營利為目的資產(chǎn)統(tǒng)稱為非營利性國有資產(chǎn)。

營利性國有資產(chǎn)應由國資委統(tǒng)一監(jiān)管，從地方到中央逐漸實現(xiàn)營利性國有資產(chǎn)納入國資委統(tǒng)一監(jiān)管，這是一個重大戰(zhàn)略舉措。對各類營利性國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于調(diào)整優(yōu)化地方國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)國有資產(chǎn)配置效率。從早期的分散監(jiān)管到現(xiàn)在的統(tǒng)一監(jiān)管，以實踐不斷證明統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)越性，這是一種“摸著石頭過河”的穩(wěn)健方法論的反映，我們必須予以肯定。

非營利性國有資產(chǎn)盡管屬于國有資產(chǎn)，由于其特殊性，建議應由財政獨立支持。非營利性國有資產(chǎn)由于其非營利性以及大部分屬于公共事業(yè)資產(chǎn)的屬性，決定了其應由國家財政支持，這是法律規(guī)定國家財政的義務;同時國有資本經(jīng)營預算和國家財政公共預算如若分開則將更合理、更有效率，故非營利性國有資產(chǎn)的預算由公共財政管理更為合適。國家稅收解決的是非營利性公共事業(yè)資產(chǎn)的問題，故其監(jiān)管職責也應由財政履行。因此，建議把營利性國有資產(chǎn)劃分給國資委監(jiān)管而非營利性國有資產(chǎn)劃分給財政管理。

這是有其客觀合理性的。從部門職責而言，由于法律規(guī)定國有資產(chǎn)必須實現(xiàn)增值保值，這與國資委的定位和職權(quán)是不相沖突的;而與此相對比，作為統(tǒng)籌全國收入支出的財政部門如果牽扯到具體的國有資產(chǎn)的保值增值問題，則不能保證其能公平地對待各種所有制企業(yè)，資源將有可能向國家出資企業(yè)傾斜。這對于其他所有制企業(yè)是不公平的，也違背了財政部門統(tǒng)籌公共收支的職責。

從效率方面而言，一方面國資委對營利性國有資產(chǎn)進行監(jiān)管能使國資委可以集中全力完成國有資產(chǎn)增值保值的使命，而如果國資委需要同時監(jiān)管非營利性國有資產(chǎn)，其監(jiān)管的效率必然降低;另一方面，國資委通過經(jīng)營國有資產(chǎn)而取得收益，這部分收益通過稅收形式流向財政，財政從而能補貼非營利性國有資產(chǎn)運營中的資金缺口，提高資金的獲得與運用效率。

從考核方面而言，對國資委工作的考核標準就是確保國有資產(chǎn)保值增值，而對財政考核標準的其中一項就是確保公共預算能獲得有效執(zhí)行。非營利性國有資產(chǎn)由國資委監(jiān)管，這些資產(chǎn)的非營利屬性與國資委確保國有資產(chǎn)保值增值的目標是不相符的，從而對國資委工作的考核也造成一定困難;而把非營利性國有資產(chǎn)歸由財政管理，既符合財政的職能，也滿足對財政的考核范圍，提高了對這部分資產(chǎn)考核的效率。

建議地方國資委從直接持股過渡到間接持股

《意見》提出，“地方國資委要積極探索直接持股方式”。從字面理解，國資委對于直接持股的態(tài)度似乎只停留在“探索”階段。但《意見》更進一步規(guī)定，應“依法通過股東代表參加企業(yè)股東(大)會反映出資人意志”，借此可以判斷出國資委對于直接持股的迫切追求。這種直接持股的模式是否是一只“好貓”，筆者認為不然?！兑庖姟分刑接懙闹苯映止蓡栴}存在兩大不足。

一是直接持股會使地方國資委從此局限于出資人的地位而喪失了作為監(jiān)管者的權(quán)力。國資委在既是監(jiān)管者又是出資人的前提下，如果對國有企業(yè)進行直接持股，國資委不能規(guī)避“婆婆+老板”的問題。在這種情況下，只能讓事實上已經(jīng)持股的國資委成為“干凈的出資人”，徹底剝奪國資委作為監(jiān)管者的A權(quán)力。監(jiān)管權(quán)力的讓渡最終會使國資委陷入被動，使國資委成為被監(jiān)管者。

二是地方國資委直接持股使多個“國資委”存在成為必然。由于國家出資企業(yè)所處行業(yè)以及企業(yè)之間的差異化，直接導致了由單個國資委持股管理的低效性，客觀上這種差異化最終會促使國資委分化為“金融國資委”、“公共事業(yè)國資委”等多個“國資委”，國資委的權(quán)力必將由于直接持股而走向弱化。故國資委應該探討間接持股的合理性。

地方國資委在持股問題上可采取間接持股模式。該模式使得地方國資委能規(guī)避“婆婆+老板”問題的產(chǎn)生。通過國有資本經(jīng)營公司而非國資委對國家出資企業(yè)進行直接持股，從而國資委實現(xiàn)對國家出資企業(yè)的間接持股。通過國有資本經(jīng)營公司間接持股的國資委明確了其間接出資人地位的同時，也能實現(xiàn)對于國家出資企業(yè)的監(jiān)管。

間接持股模式有其合理性，同時也規(guī)避了潛在的問題。更值得指出的是這種方式能很決地解決好實踐中有關國資委監(jiān)管的問題。國資委應積極探討對國家出資企業(yè)通過國有資本經(jīng)營公司實現(xiàn)間接持股的道路。

當前是國資管理體系發(fā)展成熟的關鍵時期，通過地方國資委的分類監(jiān)管和間接持股，可以有效解決國資委定位及監(jiān)管中的具體問題。隨著這些制度性問題的完善，筆者相信在新國資系統(tǒng)的運行下，國資管理將更加規(guī)范和富有效率。