“村民選我當村委會主任，沒抽我一支煙，沒喝過一口水?！苯衲?月21日，說起競選村委主任，董長民就抑制不住激動。

董長民是遼寧省遼陽縣小屯鎮(zhèn)小漩村農民。2007年6月30日，他當選村委主任，并接到了鎮(zhèn)政府頒發(fā)的當選證書。

董長民上任后，先是修路，接著更換自來水管，墊付2萬多元給全村安裝了有線電視，還帶領村民到鳳城市參觀新農村建設。

正當董長民要讓小漩村變個樣的時候，2008年4月4日，小屯鎮(zhèn)政府突然(口頭)宣布:根據遼陽市政府紅頭文件，小漩村2007年6月30日舉行的村委會換屆選舉無效。當了10個月村主任的董長民“當選無效”。

對換屆選舉結果，縣、鎮(zhèn)政府認為有效，市政府認為無效。更為離奇的事還在后頭。董長民狀告遼陽市政府，請求撤銷關于小漩村選舉無效的紅頭文件。遼陽中院認為，市政府的紅頭文件是信訪復核意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。遼寧省高院認為，涉及村委會換屆選舉的有關內容，不屬于行政訴訟審查范圍，駁回上訴。

“我現(xiàn)在是投訴無門了?！倍L民無奈地說。

三級政府的紅頭文件

與董長民一起競選村主任的是崔喜春。小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石告訴記者:“在2007年6月30日舉行的村委會選舉中，崔喜春落選。第2天，崔喜春的女兒崔艷麗組織親屬及村民20余人到遼陽市政府集體上訪。”

根據上級要求，小屯鎮(zhèn)黨委、政府對崔艷麗反映的問題進行了調查，并下發(fā)紅頭文件，加蓋鎮(zhèn)政府公章。鎮(zhèn)政府認為，小漩村換屆選舉符合選舉程序，選舉有效。

崔艷麗不服，向遼陽縣政府提出申請，要求對鎮(zhèn)政府的結論進行復查。遼陽縣政府對崔艷麗反映的選舉中存在的5個問題進行了調查核實。

一是非農業(yè)人口參選問題?？h政府認為，在選舉中，確有1名非農業(yè)人員未經村民代表討論而獲得選民資格并參加了選舉。此人是小漩村小學的佟亞英，民辦教師轉正后，由于公安戶籍底冊未反映此人為非農業(yè)戶口，因此被誤登為選民。依據遼寧省民政廳《村民委員會選舉工作手冊》的規(guī)定，對選民登記失誤的，可從原當選人得票數(shù)中剔除，重新計算得票數(shù)，獲得過半數(shù)選票的當選有效。對此，小屯鎮(zhèn)政府已經作出處理，從董長民得票中剔除1票。這個問題并不影響選舉的有效性。

二是村選舉委員會成員不足7人。小漩村選舉委員會原為7人，在選舉前有1人被查出為非農業(yè)戶口，另一人在選舉當天未到場。這也不影響選舉的有效性。

三是沒有當場張榜公布選舉結果。縣政府調查認為，小漩村選舉確實沒有當天張榜公布選舉結果，原因是計票結束后，由于參選的雙方對計票結果不滿，現(xiàn)場氣氛緊張，村選舉委員會成員都離開了現(xiàn)場。但是，第2天選舉結果張榜公布，這次公布并沒有影響選民的知情權，因為選舉當天，村民已經在計票黑板上得知了計票結果。

四是鎮(zhèn)政府指導小組包辦選舉?？h政府認為，小漩村此前有過一次選舉，出現(xiàn)了撕壞選票，選舉被破壞的行為，對此，鎮(zhèn)指導小組抽調了大量機關干部進行指導，但指導組并未對選舉進行包辦。

五是對17張選票的爭議?？h政府認為，選舉中17張有爭議選票的認定，應以選舉當天小漩村選舉委員會和鎮(zhèn)指導組的共同認定結果為準，并且選舉委員會成員都在計票結果報告上簽名，說明當時已經認同17張選票為有效票。其中，有4張在候選人姓名上方畫了圈，下面也畫了圈，這4張選票應認定為有效票。另外，有3張在后面空格內填寫了與候選人董長民相同的姓名，這種情況應當看該村是否有與候選人董長民重名的選民。經調查，該村沒有與董長民重名的選民，因此這3張選票應認定為贊成董長民。

遼陽縣政府認為，小漩村選舉符合程序，選舉有效。紅頭文件的末尾，告知上訪人崔艷麗，如果對縣政府的處理意見不服，可以在30日內向遼陽市政府申請復核。

遼陽市民政局經過調查后認為，小漩村選舉存在5個方面的問題，應當認定為選舉無效。不久，遼陽市民政局的調查結論以遼陽市政府紅頭文件的形式下發(fā)。

遼陽市政府認定小漩村選舉無效的理由有5點。一是鎮(zhèn)指導組存在“越位”指導。選舉當天，鎮(zhèn)政府派出了20余名干部前往指導，選舉工作全部是鎮(zhèn)指導組組織的，使該村的選舉委員會沒有發(fā)揮法律賦予的權利;二是村選舉委員會未按規(guī)定妥善處理有爭議選票。投票結束后，工作人員邊唱票、邊驗票，挑出59張廢票和有爭議的票。唱票結束后，將競選人董長民(得票350張)、崔喜春(得票315張)的得票數(shù)在計票板上進行了公布。鎮(zhèn)指導組發(fā)現(xiàn)2名競選人得票均不過半數(shù)，怕選舉無效，要求村選舉委員會從59張票中選出18張進行重新鑒別;三是村選舉委員會未按規(guī)定填寫選舉報告單。選舉規(guī)程規(guī)定，投票結束后，應由唱票、計票、監(jiān)票人將全部選票整理后封存，并填寫選舉結果報告單，一式三份。而小漩村選舉結束后，沒有按照統(tǒng)一的樣本要求填寫結果報告單，只是臨時用一張信紙草率地寫上選民和參選人數(shù)、發(fā)出和收回選票數(shù)、主任候選人得票數(shù);四是選舉委員會未按規(guī)定時間宣布選舉結果和頒發(fā)當選證書;五是當選人董長民得票不夠半數(shù)。爭議焦點是3張:在選票后面的空格內填寫了與候選人董長民姓名相同的選票，縣政府認為有效，市政府認為無效。

紅頭文件只是建議?

2008年5月，董長民提起行政訴訟后，遼陽中院立案受理。

法庭上，遼陽市政府認為，其發(fā)布紅頭文件是“不具有強制力的行政指導行為”，僅僅是一種“建議”，因此不屬于法院行政訴訟的受案范圍。

“遼陽市政府在紅頭文件中明確認定選舉無效，顯然是行政機關作出的具有強制性的結論。”董長民的代理人告訴記者:“確認選舉無效，不以行政相對人的同意和協(xié)助為前提，而是市政府根據《村民委員會組織法》、《遼寧省村民委員會選舉辦法》獨立得出的結論。同時，市政府的紅頭文件也沒有載明本結論是建議性的，當事人可以自己決定是否執(zhí)行。”

市政府還有一個理由:紅頭文件只是一個信訪復核結論，根據最高法院編號為“(2005)行立他字第4號”的批復，由于信訪工作的實質是對行政機關的相對行為進行督辦、提出建議、化解矛盾，因此屬于不具有強制力的行政指導行為，不屬于法院行政訴訟受案范圍。

“最高法院的這個批復有個前提條件，就是‘對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利不產生實質影響’。雖然信訪人是崔艷麗，但市政府確認選舉無效涉及到董長民的切身利益，已讓董長民失去了村主任職務?！贝砣嗽诜ㄍド险f:“因此本案屬于法院行政審查范圍?！?/p>

“我認為市政府的紅頭文件不是建議，而是有強制力的?！边|陽市民政局基層政權和社區(qū)建設科科長楊斌告訴記者。

“我們始終堅持認為，小漩村的選舉是有效的，于是把市政府紅頭文件擱置了4個多月沒執(zhí)行?！毙⊥玩?zhèn)黨委書記王英石介紹說:“后來，崔艷麗又上訪到省里，說鎮(zhèn)政府不執(zhí)行。省信訪局把小屯鎮(zhèn)、遼陽縣、遼陽市的相關領導叫到一起，嚴格要求落實。我們作為下級機關只能服從?！?/p>

事實上，遼陽市政府的紅頭文件已經得到了貫徹執(zhí)行。

2008年8月6日，遼陽中院作出行政裁定，認為依據最高法院的批復，遼陽市政府的紅頭文件是信訪答復意見，是指導性的，不具有強制力，不是具體的行政行為，不可訴。

市政府“越權了”嗎?

董長民不服遼陽中院的裁定，上訴至遼寧省高院。2008年10月29日，遼寧高院公開審理了此案。

“按照《遼寧省村民委員會選舉辦法》規(guī)定，遼陽市政府沒有權力通過信訪復核直接確認本次選舉無效。”董長民的代理人在高院的法庭上說:“該辦法第34條規(guī)定，村民對選舉程序或者選舉結果有異議的，可以向鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府提出書面申訴，鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府應當調查核實，并在接到申訴后的30日作出書面處理決定。當事人對處理決定不服的，可以向縣人大常委會和縣政府及其主管部門提出申訴?！薄傲硗?，根據該省有關村民委員會選舉規(guī)程的規(guī)定，縣鄉(xiāng)村三級選舉機構尚未解散的，由縣鄉(xiāng)村選舉機構認定?？h鄉(xiāng)村選舉機構已經解散的，由鄉(xiāng)人民代表大會和鄉(xiāng)政府或者縣人大常委會以及縣政府及其有關部門認定?！?/p>

記者看到《遼寧省村民委員會選舉辦法》的條文釋義，與代理人引述的完全一致。

在法庭上，代理人拋出了這個“令人震驚”的問題，地市級以上政府沒有權力認定村委會選舉是否有效。

遼陽市政府利用信訪復核監(jiān)督形式，直接行使行政確認權，系超越職權行使權力，為無效的行政行為。如果市政府作出的選舉無效的認定形式是信訪復核，正確的行文方式是這樣:“經市政府有關部門調查，發(fā)現(xiàn)小漩村選舉中存在不合法之處，建議遼陽縣或小屯鎮(zhèn)政府重新審定這次選舉的效力?！?/p>

對此，楊斌避而不答，他說:“下面違法，難道我們無權糾正?不要在這上面鉆牛角尖。小漩村選舉的程序都違法了，還談政府越權嗎?”

“市政府否定縣鄉(xiāng)兩級政府的決定，按照信訪條例的規(guī)定，應當舉行聽證會?！贝砣苏J為。

而楊斌認為:“明顯的錯誤，還聽什么證?”

“指導權”與“自治權”的博弈

遼陽市政府認定小漩村選舉無效的5個理由中，排在第1位的是:鎮(zhèn)指導組存在“越位”指導。這自然也成了法庭辯論的焦點。

代理人在法庭上說:“首先，鎮(zhèn)政府指導村委會選舉是其法定職責;其次，在村選舉委員會不能單獨開展工作的情況下，如何進行選舉，法律法規(guī)都沒有規(guī)定，此時，鎮(zhèn)政府指導組與村選舉委員會共同組織選舉，并不違反法律規(guī)定。可以說，沒有鎮(zhèn)政府的全力保障，第2次選舉也不可能成功，因此市政府認定鎮(zhèn)指導組越權指導是錯誤的?！?/p>

關于小漩村選舉委員會不能單獨開展工作的情況，記者在調查采訪中得到證實。“對小漩村的選舉，我們從來沒敢放松過。”小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石介紹說，2007年6月30日的選舉是第2次了。早在2007年4月28日，小漩村就召開村委會換屆選舉大會。當時鎮(zhèn)政府派去6名警察維持秩序，“唱票臨近尾聲時，還有70多張票未唱，董長民的票數(shù)還差4票就過半了。這時，時任小漩村黨支部書記的崔喜春提出異議，同時，崔喜春的兩個外甥將已經唱過的部分選票撕碎，并將計票板上的計票結果擦掉。因為破壞選舉，崔喜春的兩個外甥被公安機關治安拘留，崔喜春被免去村黨支部書記職務?！?/p>

“我到現(xiàn)在還認為，小漩村的兩次選舉都是有效的，特別是第一次選舉，董長民就應該當選村主任?！边|陽縣民政局局長高光利告訴記者。

“小漩村的工作十分復雜。為了公開，我們不得不選擇邊唱票邊驗票。”小屯鎮(zhèn)黨委書記王英石說:“當時，董長民和崔喜春就站在計票現(xiàn)場，選票上哪怕有一丁點兒問題，我們都要征求兩人的意見，他們都點頭說可以，我們才認定選票有效?！?/p>

“按照規(guī)定，村委會換屆選舉工作由村民選舉委員會主持。但如果選舉委員會不履行法定職權或者不能履行職權，該怎么辦?雖然法律沒有規(guī)定，但司法實踐中已有這樣的判例?！贝砣私榻B說，廣東省龍川縣附城鎮(zhèn)水貝村7名村民選舉委員會成員，因沒按照規(guī)定的時間主持選舉，由鎮(zhèn)政府組織進行選舉、確認和公布選舉結果，并產生了新一屆村委會班子。不久，選舉委員會的7名成員以鎮(zhèn)政府超越職權，用行政手段非法干涉和主持村委會選舉，侵犯了原水貝村選舉委員會依法行使自治權利，不斷向省市有關部門投訴，要求確認鎮(zhèn)政府主持的選舉無效。后經河源市中院、廣東省高院兩級法院裁判認為選舉有效。

村委會選舉不屬法院審查范圍?

2008年11月26日，遼寧省高院作出終審裁定，認為遼陽市政府紅頭文件，主要涉及村委會換屆選舉的有關內容，根據相關法律規(guī)定，這類案件不屬于行政訴訟審查的范圍。

“我對群眾的心情是理解的，但他訴的是市政府的信訪答復，所以我們駁回了董長民的起訴?！边|陽中院主審法官趙毅告訴記者:“法院只進行了程序審，沒進行實體審。”

“對村委會選舉中出現(xiàn)的糾紛誰來裁決?民政部門的認定是不是最終認定?法院是否可以審查民政部門的認定結論?有關村委會換屆選舉的內容是否屬于行政訴訟審查的范圍?目前還沒有明確的法律規(guī)定。”民政部一位官員告訴記者，“但許多地方已經有了規(guī)定，譬如《〈廣東省村民委員會選舉辦法〉實施細則》就規(guī)定，縣級政府主管部門對有爭議的選舉結果，應當及時依法認定是否有效，當事人對認定結論不服的，可以依法提起行政復議或者行政訴訟?！?/p>

記者查閱了《遼寧省村民委員會選舉辦法》，其中并沒有類似的規(guī)定。