李長健 梁 菊 楊 嬋

摘要：農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度在鞏固存量利益的同時，也帶來了可觀的增量利益，各個利益主體為分配新增利益勢必會展開激烈的競爭和角逐。運用博弈論系統(tǒng)分析利益主體之間的博弈關(guān)系，透視現(xiàn)實制度實行中其他利益主體對農(nóng)民利益的侵害。在策略選擇上從宏觀、中觀和微觀角度著力構(gòu)建三位一體利益保障機制，矯正農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益博弈中的力量失衡狀態(tài)，促使農(nóng)民的存量利益能夠得到對價支付，確保農(nóng)民能夠公平參與增量利益的分配。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；存量利益；增量利益；利益博弈；農(nóng)民利益保障機制

中圖分類號：F321.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0072-05

在我國農(nóng)村，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長期不變的基礎(chǔ)上，為了實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過渡，發(fā)展集約型規(guī)模型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，政府鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)，通過市場實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。農(nóng)地流轉(zhuǎn)會帶來利益格局新一輪的調(diào)整與變動。

一、利益分析——農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來存量利益的鞏固和增量利益的分配

利益是關(guān)系到人類社會存在和發(fā)展的基本問題，而社會發(fā)展是一個由無數(shù)的社會個體以及利益群體不斷博弈的過程。高速發(fā)展總是伴隨著新的利益分化與組合，整個過程呈現(xiàn)出一個由均衡到非均衡再到均衡的動態(tài)博弈進化過程。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的逐步推進，附著于土地上的利益格局也會發(fā)生新的變化。

第一，從靜態(tài)角度來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)促進存量利益的鞏固。農(nóng)地的存量利益，是從靜態(tài)角度來審視農(nóng)地所負載的利益。英國著名古典經(jīng)濟學(xué)家威廉·配第曾說過，“勞動是財富之父，土地是財富之母”，馬克思認為土地是社會財富的原始形成要素之一，可見土地資源的是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)民世世代代在土地上付出辛勤的勞動，對土地進行開墾和改良，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供給人類賴以生存所必需的有機物生活資料。農(nóng)民對于土地享有不可否認的天然權(quán)利，有權(quán)獲得來自土地上的收益。首先，農(nóng)民有權(quán)通過對土地的占有和使用，直接從種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中獲取收入。其次，農(nóng)民通過農(nóng)地使用權(quán)出讓帶來的收益，包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)方式獲得的收益，這些都是受到法律明文保護的利益。此外，政府為扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的各種補貼也是重要的存量利益，包括“黃箱”補貼和“綠箱”補貼?！包S箱”補貼主要有直接的價格干預(yù)和補貼，種子、肥料、灌溉等農(nóng)業(yè)投入品補貼、休耕補貼和反周期補貼等等，通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場造成直接明顯的扭曲性影響。“綠箱”補貼主要包括一般農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼和地區(qū)援助補貼等。這些補貼無疑以利益為內(nèi)容，直接體現(xiàn)著國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益的支持和對農(nóng)民利益的保護，農(nóng)地流轉(zhuǎn)使這些附著在土地上的存量利益得到鞏固。

第二，從動態(tài)角度來看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)引發(fā)增量利益的分配。在我國，農(nóng)民作為市場經(jīng)濟中的微觀個體，其自身也有追求經(jīng)濟利益最大化的需要。但自然風(fēng)險和市場競爭雙重制約造成了農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)效率低下，難以實現(xiàn)生產(chǎn)主體的增量利益，由此使得農(nóng)民增收困難。在經(jīng)濟上一直處于積貧積弱的狀態(tài)。從更長遠的時間維度來審視，農(nóng)地流轉(zhuǎn)使土地負載了不可限量的增量利益。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進集約化經(jīng)營，采用先進的生產(chǎn)工具。聘用具有專業(yè)技術(shù)的農(nóng)業(yè)工人，批量式采購生產(chǎn)資料并生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品等等一系列措施，都能促使農(nóng)業(yè)投資曲線呈下降趨勢，產(chǎn)生可觀的規(guī)模利益。從宏觀的方面來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化經(jīng)營能促進我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強我國農(nóng)產(chǎn)品的競爭力，提升經(jīng)濟發(fā)展水平，為社會創(chuàng)造新的財富利益。從微觀方面來看，單位面積的土地能夠產(chǎn)出質(zhì)地更好產(chǎn)量更高的農(nóng)產(chǎn)品，使農(nóng)民能夠獲得更高的收入，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民經(jīng)濟上的弱勢都能得到根本轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出率得到更大程度的挖掘，實現(xiàn)農(nóng)民利益的可持續(xù)增加。農(nóng)地流轉(zhuǎn)潛在的增量利益無可限量，各個主體面對新增利益會展開激烈的競爭和角逐，我們必須要保障世代在土地上辛勤耕作的農(nóng)民能夠公平參與增量利益的分配。

二、理性假設(shè)——農(nóng)地流轉(zhuǎn)參與主體及利益分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)通過發(fā)揮市場機制的作用使土地使用權(quán)得以優(yōu)化配置，提高農(nóng)地的產(chǎn)出率。本文擬建了一個微縮的流轉(zhuǎn)模型，即家庭承包經(jīng)營戶在政府的主持下將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給具有集約化規(guī)模化經(jīng)營能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)使用，系統(tǒng)分析發(fā)包方、出讓方和受讓方之間的博弈關(guān)系。

第一，發(fā)包方——地方政府。根據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組三級都是農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表，他們對村集體所有的土地享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)?；鶎诱鳛榘l(fā)包方，負責(zé)發(fā)包土地及監(jiān)督承包方合理利用和保護土地，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著重要角色。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。對于地方政府來說，在土地征收中主要可以獲得以下利益：1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動本地經(jīng)濟發(fā)展，凸顯政府政績，這是一種顯性利益。2.權(quán)力尋租帶來的隱形利益。以深化農(nóng)村改革為政策背景，避開各種監(jiān)控、法規(guī)、審核，把政府的公共權(quán)力商品化，權(quán)錢交易，謀取金錢和物質(zhì)利益。3.從農(nóng)地流轉(zhuǎn)中獲取的差額利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)得經(jīng)過發(fā)包人的同意或者備案，有些農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過政府審批才可以。政府作為公共權(quán)力代理人也具有天然的自利性趨向。在農(nóng)地出讓價格一定的情況下，總是試圖壓低土地流轉(zhuǎn)補償款以獲取差額利益。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的后續(xù)管理中收取的費用也是政府追求的利益目標。農(nóng)業(yè)企業(yè)或者其他經(jīng)濟組織把產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模時，需要向當(dāng)?shù)卣U納一定的稅費，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。

第二，受讓方——農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)地使用權(quán)的市場化配置，使土地資源通過市場迅速集中，并配置到能夠最大限度提高生產(chǎn)效率的專業(yè)經(jīng)營者手中，具備現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)營的組織作為受讓方成為農(nóng)地新的使用者。農(nóng)業(yè)企業(yè)作為“理性經(jīng)濟人”，追求開發(fā)利潤最大化、投入最小化，對投入與收益都會做精確的預(yù)算，盡可能降低成本。在與農(nóng)戶的談判與交涉中，盡量壓低農(nóng)地受讓金。在這個博弈過程中，農(nóng)業(yè)企業(yè)有三種可選策略，即“出高價”、“出中價”、“出低價”，農(nóng)戶可以選擇“接受”或“拒絕”兩種策略。在農(nóng)戶自愿移轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)的前提下，關(guān)鍵是如何協(xié)商價格的問題，討價還價博弈的結(jié)果取決于博弈雙方的談判籌碼。我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建立尚不完善。土地流轉(zhuǎn)資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)等社會中間層尚不具備，轉(zhuǎn)讓方與受讓方之間的信息極不對稱，農(nóng)業(yè)企業(yè)總是試圖憑借自身強大的人力財力物力及訴訟能力盡可能壓低受讓金，降低自己前期投資成本。甚至不惜選擇向政府支付一定的“租金”或者做出某種經(jīng)濟承諾，“雇傭”政府出面以強力措施迫使農(nóng)戶移轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)。

第三，出讓方——農(nóng)民。農(nóng)民世世代代在土地上付出辛勤的勞動，對土地進行開墾和改良，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動提供給人類賴以生存必需的有機物生活資

料，他們對于土地自然擁有不可否認的天然權(quán)利。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)民的意愿，以自愿為原則，農(nóng)民作為出讓方，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)時也期望盡量提高出讓金，充分表達自己的意愿。農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的利益也很可觀。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)可以帶來農(nóng)民收入的增長，例如作價入股而獲得的分紅、轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營權(quán)所獲得的轉(zhuǎn)讓費、轉(zhuǎn)變?yōu)楸还蛡虻霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人而取得的工資收入、以及解除土地對自己的束縛后在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)打工所帶來的收入的增加。在協(xié)商農(nóng)地出讓金時，農(nóng)民出于自身實際利益的考慮，在條件允許的情況下，肯定也想盡可能的提高價格。但是，農(nóng)民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預(yù)見性，信息來源不暢，權(quán)利意識不強，力量分散，話語權(quán)薄弱。尤其是他們可能為了眼前的利益，或者迫于政府的壓力，而接受較低的價款，給以后的生活帶來問題。這些都直接導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)中自己的合法利益被剝奪或瓜分，地位極為不利。

三、現(xiàn)實考量——農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益博弈中農(nóng)民利益受損嚴重

在利益分化的社會條件下，各社會利益主體為了追求自身利益的滿足，總是通過自身有效的組織，利用一致的集體行動試圖并展現(xiàn)出有能力影響其他群體或政府的決策，甚至通過法律的制定來盡可能擴大自身發(fā)展所需的利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)激烈的競爭和角逐中，農(nóng)民由于先天的弱勢性直接導(dǎo)致在利益博弈中處于極為不利的地位。

(一)地方政府與農(nóng)民：權(quán)力與權(quán)利的博弈

博弈過程中地方政府的目標是既能加快本地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長速度，又能實現(xiàn)地方財政收入顯著增長和任期內(nèi)政績最大化，多采取招標、拍賣、低價進高價出的策略實現(xiàn)自身利益最大化。農(nóng)戶的目標是爭取獲得高于或者至少不低于目前務(wù)農(nóng)的各項收入，而且會考慮到土地未來的增值收益和自己的生活保障費用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益博弈過程中，博弈的天平向地方政府傾斜，政府運用自身強力優(yōu)勢實現(xiàn)部門利益最大化：1.人為扭曲農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。農(nóng)民處于信息不對稱的劣勢，對市場行情不能充分把握，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的定價十分隨意。政府則以行政力量的不當(dāng)干預(yù)來壓低價格，造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場價格的人為扭曲，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格遠低于其應(yīng)有價格；2.侵犯農(nóng)民自主決策權(quán)。一些基層干部憑借土地所有者代表的身份和行政權(quán)力，操控農(nóng)地流轉(zhuǎn)，搞硬性流轉(zhuǎn)、越俎代庖。甚至動用警力逼迫農(nóng)民，搞強制性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。把農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。這些行為是受到政策法規(guī)的嚴厲禁止的，但現(xiàn)實生活中卻屢禁不止。3.變相侵蝕農(nóng)民土地利益。以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，低價強行“租用”農(nóng)民承包地。在操作中曲解甚至違背土地政策，例如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。在這場權(quán)力與權(quán)利的博弈中是一場以農(nóng)戶之所失滿足地方政府之所得的零和博弈。

(二)農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)民：利益與利益的博弈

農(nóng)民自身的分散性及權(quán)利意識的淡薄，導(dǎo)致其缺乏影響政府決策的能力及與企業(yè)公司平等談判的能力?，F(xiàn)階段，法律規(guī)范及相應(yīng)中介機構(gòu)尚不健全，運用市場機制進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)進行監(jiān)控和引導(dǎo)的阻力較大，受讓方農(nóng)業(yè)企業(yè)利用自身優(yōu)勢侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象較多。其一，借政府力量壓低農(nóng)地價格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)由基層人民政府審批，受讓方利用這一點借政府之權(quán)力壓價，擠壓農(nóng)民的利益空間，為自己節(jié)約成本，政府也從中獲得利益和好處。企業(yè)與政府獲益，但農(nóng)民利益卻縮水了；甚至于農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去了，廣大農(nóng)民還不知情，最后到農(nóng)民手里的，只是很少一點補償，這也是導(dǎo)致普通農(nóng)業(yè)勞動者階層與政府管理階層和企業(yè)之間發(fā)生沖突的一個重要原因。其二，在合同的簽訂及履行中以強壓弱。農(nóng)民法律意識淡薄，對簽訂書面的文字合同很是生疏，即便簽定協(xié)議，但協(xié)議內(nèi)容簡單，標的物不明確，權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不細，違約責(zé)任不詳，容易引發(fā)合同糾紛。民事合同表面平等，實質(zhì)上雙方實力懸殊，人力物力財力及訴訟能力都相差甚遠，農(nóng)民在主張自己權(quán)益時處于弱勢地位根本無法充分行使法定權(quán)利。其三，采取強迫、利誘或欺騙手段獲得農(nóng)民的農(nóng)地使用權(quán)。打著發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的招牌，利用種種手段強迫或欺騙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，有些甚至利用承租的土地變相搞房地產(chǎn)開發(fā)，從中獲取不正當(dāng)利益。在這場利益與利益的博弈中是一場以農(nóng)民之所失滿足農(nóng)業(yè)企業(yè)之所得的非合作博弈。

四、策略選擇一構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益保障機制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個很復(fù)雜的過程，農(nóng)民缺乏必要的合同法知識，缺少對土地升值的預(yù)見性，缺少話語權(quán)，諸多因素直接導(dǎo)致農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于弱勢地位。因此，政府必須進行積極的正確的引導(dǎo)，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計盡可能避免潛在的風(fēng)險，切實保障農(nóng)民利益。

(一)基于政府的宏觀視野：轉(zhuǎn)變政府職能，復(fù)歸村民自治

政府作為公共利益的代表者和公共管理的實施者，必須發(fā)揮好本職職能。首先，政府職能必須重新定位?；鶎诱鳛槲覈r(nóng)村集體土地的所有者和管理者，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演著組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)的角色。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府必須本著為民謀利的宗旨來開展工作，不得參與任何利益分配和資金使用，不下行政指令。以優(yōu)化土地資源配置為目標，為農(nóng)地順利流轉(zhuǎn)塑造良好的外部環(huán)境。一是通過加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查研究，及時掌握動態(tài)，做好對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理，合理引導(dǎo)，妥善處理各方利益關(guān)系，有計劃、有步驟地推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。二是作好農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策信息的宣傳、收集和發(fā)布，推動土地向大戶、種田能手和產(chǎn)業(yè)化基地有序流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)手續(xù)等工作內(nèi)容。政府應(yīng)制定土地利用總體規(guī)劃，扮演好協(xié)調(diào)者、服務(wù)者的角色。其次，建立農(nóng)民利益表達機制。新農(nóng)村建設(shè)及新一輪土地改革中，除了發(fā)揮政府的宏觀引導(dǎo)功能外，還必須切實實現(xiàn)基層村民自治。確保農(nóng)民的參與權(quán)、決策權(quán)和知情權(quán)，這在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中是非常重要的。能否參與到立法過程中來并有效地影響決策至關(guān)重要，尤其在關(guān)系農(nóng)民重大利益的決策中，必須尊重農(nóng)民的知情權(quán)和決策權(quán)。政府需要切實建立農(nóng)民利益表達機制，具體措施有：加強對農(nóng)民的普法教育，讓農(nóng)民真正了解國家的法律、政策，提高農(nóng)民的法治意識和民主意識；重大事務(wù)由村民直接投票決定，徹底推行村務(wù)公開，細化村務(wù)公開程序、內(nèi)容和罰則，民主管理，民主監(jiān)督。深入貫徹實施“以民為本”的政策，使基層政府及村民自治組織切實實現(xiàn)以民為本。

(二)基于社會中間層的中觀視域：培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)中間層組織

我國現(xiàn)有農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織處于起步階段，數(shù)量也很少，遠不足于適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)的客觀需要。從組建方式的不同，中介組織主要有農(nóng)民自發(fā)興辦和部門興辦兩大類。前者一般是由村干部、農(nóng)村中的技術(shù)能手、專業(yè)大戶等能人牽頭興辦的，屬于內(nèi)生型中介組織。后者則是依托或依靠相關(guān)職能部門興辦的?，F(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)過程中的中介組織主要是依托政府部門