“此次大部門體制改革中，中心城市交通行政管理體制改革與省、自治區(qū)一級的改革有明顯不同，中心城市就像個發(fā)動機，其管理內容非常具體而龐雜，改革的任務深重而迫切！”交通部科學研究院交通可持續(xù)發(fā)展中心主任江玉林意味深長地說。

近期，隨著新一輪大部門體制改革的全面展開，交通運輸部發(fā)布了《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》（以下簡稱“報告”）。

作為該課題組副組長，江玉林表示，中心城市是人流、物流和信息流的聚散地，肩負有引導城市客運和公路客運健康有序發(fā)展，探索與機場、鐵路、郵政樞紐有效銜接的重任，但中心城市交通行政管理體制的改革又有其特殊性，而“一城一交”的綜合管理模式將是大勢所趨。

不同步但同方向

“中心城市交通管理機構處于承上啟下的地位，相對于省級和其他等級城市的交通管理機構而言，中心城市的交通管理機構面臨的問題更為復雜，要求構建綜合交通運輸管理體制的愿望也更為迫切?！?/p>

“同時，中心城市往往具有地區(qū)最大的航空港、鐵路樞紐、港口和高等級道路網(wǎng)絡等豐富的交通資源，是全國綜合運輸大通道的重要樞紐，是不同運輸方式換乘銜接的集散中心。因此，為深化中心城市交通行政管理體制改革，交通運輸部對中心城市單列課題，進行研究?！苯窳值莱隽私煌ㄟ\輸部單獨研究深化中心城市交通行政管理體制改革的特殊性與重要性。

所謂中心城市，特指4個直轄市、27個省會城市和大連、青島、寧波、廈門、深圳等沿海城市。因其特殊的地位，中心城市往往受到國家非常大的支持，經(jīng)濟發(fā)展迅速，交通運輸網(wǎng)絡也很發(fā)達。江玉林介紹說，這些城市自上世紀70年代末開始就探索交通行政管理體制改革，并已取得了較大進步。

“雖然一直在不斷改革，但我們的交通問題可以說越來越嚴重了。”江玉林坦言，雖然，中心城市的交通管理體制從未停歇過改革步伐，近年來投資力度也不斷加大，但管理體制上的障礙仍然比較大。

“國家這些年重點考慮的是如何進行城鄉(xiāng)一體化，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟同步發(fā)展的情況下，讓城鄉(xiāng)居民享受均等服務。但目前，在我們傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構體制下，城市形成了城市公交和道路客運兩種運輸體系，城鄉(xiāng)公交資源的整合非常難?！?/p>

江玉林認為，中心城市是破解城鄉(xiāng)二元結構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展的有力推動者，通過加強資源的銜接、升級，建設便捷、暢通、安全、綠色、普惠的客運網(wǎng)絡，可以改變我國交通運輸業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提高公交服務水平。

根據(jù)國務院機構改革的要求，新組建的交通運輸部負責指導城市客運的職能，城市客運管理職能實施的主體是城市交通行政主管部門。為破解城市交通發(fā)展難題，促進城市交通運輸科學發(fā)展，中心城市有條件、也有責任發(fā)揮好交通行政管理體制改革的表率和示范引導作用。

“而目前，我國30多個中心城市中，只有11個城市的交通運輸進行了綜合體制改革，絕大多數(shù)中心城市的交通運輸還是分屬交通、城建、市政、城管、公安等多部門管理，即便進行了綜合體制改革的城市，權責關系也沒有完全理順，所以此次改革各中心城市步調不同，改革重點不同，但方向是相同的，任務同樣很重。”江玉林分析說。

提高交通系統(tǒng)總體效能

“一方面，我國經(jīng)濟結構加速調整，消費結構逐步升級，對中心城市交通系統(tǒng)的服務能力和服務質量提出了更高要求。另一方面，中心城市交通運輸面臨的資源、環(huán)境等方面的約束日益突顯，交通擁堵、交通污染、能源緊缺日益嚴重，這兩方面因素對新時期中心城市交通運輸發(fā)展帶來了很多挑戰(zhàn)?！?/p>

江玉林表示，此次中心城市交通行政管理體制改革就是要充分發(fā)揮各種運輸方式的比較優(yōu)勢，科學規(guī)劃和建設各種運輸方式的運輸網(wǎng)絡，避免重復建設、重復投資，形成既有分工，又緊密聯(lián)系，相互協(xié)調的現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡，提高綜合運輸?shù)目傮w效率。

同時，要加快綜合交通運輸管理信息系統(tǒng)建設，完善綜合交通信息網(wǎng)絡，加強各類運輸管理信息系統(tǒng)的綜合集成和有效銜接，實現(xiàn)信息資源的共享。

“另外，通過此次體制上的改革，我們也希望能極大促進我國公共交通的發(fā)展，構建資源節(jié)約型和環(huán)境友好型行業(yè)！”

江玉林特別提到，隨著我國城市化和機動化的快速發(fā)展，城市交通發(fā)展產生的交通擁堵、交通事故、環(huán)境污染和能源消耗等，給人們的生活造成了嚴重影響。一些特大城市干道平均車速比10年前降低了約50%，干道網(wǎng)的平均飽和度達到0.8～0.9。同時，機動車產生的環(huán)境污染日益嚴重，為交通系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

“國內外城市交通發(fā)展的實踐表明，對于大型或特大型城市，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解城市交通供需矛盾，實現(xiàn)城市交通可持續(xù)發(fā)展的必由之路?！苯窳终f。

近年來，我國各中心城市的公交優(yōu)先策略如火如荼，但總體上講，我國城市公共交通發(fā)展滯后的局面并沒有得到根本改變，在我國城市的交通出行結構中，公交出行比例約為10％～35％，遠遠低于類似規(guī)模的發(fā)達國家城市的平均水平（30％～70％）。

分析問題解困惑

“交通部門負責的公路，建設部門負責的城市道路和軌道交通建設之間由于技術標準不同，矛盾突出，經(jīng)常出現(xiàn)功能脫節(jié)現(xiàn)象，不能形成高效暢通的道路體系；隨著城市化進程的加快，城市建成區(qū)不斷向外擴張，造成同一路段多頭管理，標準不一，銜接不暢等問題；另外，鐵路、民航與城市內部交通網(wǎng)絡不銜接的現(xiàn)象也普遍存在。”

“交通部門的客運班線管理與建設部門（有的地方是市政或城管部門）負責的城市公交，以及與公安交管部門的交通秩序、停車管理和安全管理之間的矛盾也很大，嚴重影響了公交系統(tǒng)運營效率的提升。”

江玉林表示，當前，我國不同城市對公路、鐵路、民航、管道、城市軌道交通、公共電汽車、出租車等不同運輸方式的管理主體分散在不同部門，形成了不同類型的管理模式，包括“垂直管理模式”、“塊塊管理模式”和“條塊并行模式”，這造成我國交通運輸區(qū)域分割、部門分割、各自為政、銜接不暢的現(xiàn)象，嚴重影響了綜合運輸總體效益的發(fā)揮。而這些問題將是此次改革的重點，也是難點。

“過去，很多中心城市交通行政主管部門承擔了過多的建設、經(jīng)營管理等具體事務，行使了很多本應由行業(yè)協(xié)會或社會自行管理的職責，而在市場監(jiān)管和公共服務等重要的政府職能方面則未能有效行使?！?/p>

“還有許多中心城市的交通行政管理體制仍屬計劃經(jīng)濟體制模式的延續(xù)，管理部門眾多，分工過細，機構重復，導致效率低下，以及人、財、物等資源的浪費，并在一定程度上割裂了交通行政管理體系各組成部分之間的內在聯(lián)系?！?/p>

江玉林坦率指出，當前我國中心城市的監(jiān)督機制不健全，行業(yè)發(fā)展相關的政策、法規(guī)、標準不完善，行業(yè)發(fā)展缺乏制度保障，都是今后各中心城市要大力攻克的難題。

總結經(jīng)驗走近道

“改革開放以來，我國中心城市不斷推進交通行政管理體制改革，積極推行政企分開、政事分開，部分中心城市還初步建立了‘城鄉(xiāng)道路運輸一體化’或‘一城一交’的綜合交通行政管理體制，這在一定程度上解決了交通管理部門交叉和職責關系不順的問題，也為今天的改革積累了經(jīng)驗?！苯窳謱^去交通運輸行業(yè)的行政體制改革肯定地說。

面對新一輪的改革契機，總結經(jīng)驗必不可少，江玉林及課題組一班人馬對當前我國交通運輸業(yè)的管理總結出以下三種模式。

模式一：傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式，由交通、城建、市政、城管、公安等部門對交通運輸實施“多部門交叉”管理，如南京、昆明、福州、南寧、杭州等共18個城市。

模式二：城鄉(xiāng)道路運輸一體化管理模式，由交通部門對公路和水路客貨運輸、城市公交和市域范圍內的道路客運進行統(tǒng)一管理，如沈陽、哈爾濱、烏魯木齊、西寧等，共8個城市。

模式三：“一城一交”綜合管理模式，即由交通部門對交通運輸規(guī)劃、道路（城市道路和公路）和水路運輸、城市公交、出租汽車的行業(yè)管理，及市域內的鐵路、民航等其他交通方式的協(xié)調等進行統(tǒng)一管理，如北京、廣州、重慶、成都、深圳、武漢等，共10個城市。

江玉林給記者重點介紹了以下三個中心城市先行一步的改革舉措：

2001年，深圳市撤銷市運輸局和港務管理局，組建深圳市交通局，加掛港務管理局牌子，職能范圍涵蓋了公路、城市公交、水路、港口、鐵路、軌道交通、民航、物流和郵政等19項行政管理及協(xié)調，實現(xiàn)了‘決策—執(zhí)行—服務’三個層次相分離和‘決策—執(zhí)行’、‘決策—服務’兩級管理的組織機構試點。（見圖1）。

2003年2月，北京市調整組建了市交通委員會，負責綜合管理全市道路（含公路）和交通運輸（含公共交通、軌道交通、長途客運、貨運、水路交通等），其行政管理體制分為決策層和執(zhí)行層兩個層級。（見圖2）

2006年1月，成都市撤銷主管城鄉(xiāng)公路運輸?shù)氖薪煌ň趾椭鞴苁袃裙幌到y(tǒng)的市政公用局，成立了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)運輸管理的成都市交通委員會，實現(xiàn)了對全市交通運輸?shù)慕y(tǒng)籌協(xié)調管理。（見圖3）。

通過對這些城市交通行政體制改革經(jīng)驗的總結，江玉林總結說，中心城市全面履行市域內的交通運輸管理職能，統(tǒng)一對公路和城市道路、道路運輸和城市交通、水路交通、航空、鐵路、郵政、物流進行管理，這是改革大趨勢。

“新組建的‘大部門體制’的交通行政主管部門主要負責宏觀決策、市場監(jiān)管、公共服務和綜合協(xié)調職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合運輸體系的構建和協(xié)調發(fā)展。”

“同時，還要建立專業(yè)化的交通管理機構，主要負責決策、綜合協(xié)調、監(jiān)督之外的執(zhí)行職能，具體包括：公共運輸管理機構、基礎設施管理機構、港航管理機構、建設質量與安全監(jiān)督管理機構、綜合執(zhí)法機構等五個執(zhí)行機構?！苯窳纸ㄗh道。

此外，江玉林也建議交通運輸主管部門設立各類專家組成的咨詢委員會、社會各界參加的行風評議和執(zhí)法評議委員會等非常設的監(jiān)督組織，定期對本市的交通管理和服務質量進行咨詢和評議。非常設的監(jiān)督組織負責社會監(jiān)督和咨詢職能，保障決策的民主性和科學性。

政府主導下穩(wěn)步實施

報告中明確指出，此次改革的主要目標是：轉變政府職能，理順權責關系，優(yōu)化組織結構，完善體制機制，推進依法行政，提高行政效能，建立權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的綜合交通行政管理體制，為推進現(xiàn)代交通運輸業(yè)發(fā)展提供體制保障。

“各中心城市應注意在統(tǒng)一領導下，制定科學的改革方案。發(fā)揮好中心城市在改革與發(fā)展中的先導、示范作用，處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系?！苯窳终f。

另外，江玉林表示，各中心城市交通行政管理體制改革是地方政府機構改革的重要組成部分，改革的意義非常重大，任務十分艱巨，中心城市交通行政管理部門一定要提高對體制改革重要性的認識，抓住新一輪國家和地方行政管理體制改革的機遇，強化服務意識、大局觀念和主動精神，科學謀劃、精心組織、周密部署，穩(wěn)步推進。

“推動地方的改革，要沖破很多的困難，例如：機構的設置，編制的多少，職能的劃定?！苯窳终J為，交通運輸和老百姓的生活息息相關，因此，各地交通運輸主管部門在整合資源，推進改革的過程中，一定要兼顧群眾意見，提前做足調研、統(tǒng)計、規(guī)劃。