十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化。黨的十七大報告明確提出，要積極推進和注重實現(xiàn)基本公共服務均等化。

改革開放三十年的發(fā)展，我國道路旅客運輸市場的發(fā)展與人民群眾出行“基本公共服務均等化”要求相去甚遠。本次《國務院機構(gòu)改革方案》明確將城市客運的管理職能劃歸交通運輸部，從體制上為解決城鄉(xiāng)群眾出行“服務均等化”提供了基礎(chǔ)保障，讓交通運輸發(fā)展成果惠及城鄉(xiāng)、人民共享，實現(xiàn)公共服務均等化創(chuàng)造了條件。

城鄉(xiāng)客運沖突凸顯

近年來，隨著我國城市化進程的加快，城市的版圖迅速擴大，以前城郊衛(wèi)星鄉(xiāng)鎮(zhèn)成了主城區(qū)，以前的農(nóng)村變成了城郊，城市公交要下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)里班車要進城，兩種形式客運之間的摩擦不斷，矛盾逐步尖銳。其主要矛盾和問題表現(xiàn)有三：

1．城鄉(xiāng)一體化進程，打破了班車客運和城市公交的市場平衡，使得兩種模式矛盾凸顯。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的時期，城鄉(xiāng)間的兩種不同運輸方式可以“畫地為牢”相安無事，而上世紀90年代以來，二者沖突不斷，引發(fā)的堵車、圍攻、集體上訪時有發(fā)生。究其原因，主要是公交為擴大經(jīng)營空間，不斷把公交網(wǎng)絡(luò)向鄰近區(qū)、縣（市）延伸，公交在體制、政策、價格等方面的優(yōu)勢，打破了原先客運市場的格局，蠶食了班線客運的營運空間。這種矛盾，過去在20公里以內(nèi)的短途運輸中表現(xiàn)突出，2000年后，矛盾開始向更長的線路上延展，如遼寧沈陽—撫順（45公里）城際公交、河南鄭州—開封（83公里）的城際公交、紹興市至諸暨市（51公里）、長沙—株洲—湘潭城際公交相繼開通，對當?shù)氐陌嗑€客運經(jīng)營帶來了巨大沖擊。如鄭汴城際公交開通后，該線路的長途客車立即陷入窘境：鄭汴公交票價7元，長途票價22元，價格懸殊之大使班線客運業(yè)務立即門前冷落。

2．“公交優(yōu)先”政策加劇了城鄉(xiāng)運輸二元化矛盾。城市公交一直享受在來自政府財政補貼、稅費減免的優(yōu)惠，2005年來國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》，導致一些地方和城市公交企業(yè)及行業(yè)管理部門片面理解“公交優(yōu)先”為“城市公共汽車優(yōu)先”甚至是“公交企業(yè)優(yōu)先”，當城郊短途、農(nóng)村客運要求向城市公交靠攏時，有人往往會以“公交優(yōu)先”為理由予以拒絕。這一觀念與當前建設(shè)和諧社會和消除城鄉(xiāng)差別的大方向是根本違背的。

“城市公交”下鄉(xiāng)，在方便部分城鎮(zhèn)居民出行的同時也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的短途道路客運市場的發(fā)展空間形成了擠壓，壓制了社會資本對發(fā)展城鄉(xiāng)客運信心，這也是當前城鄉(xiāng)短途車輛破舊車輛多、安全隱患多，服務能力低下的現(xiàn)實原因之一。另外，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組通車難，在雙方經(jīng)營成本和政策環(huán)境懸殊的條件下，城郊班線客運經(jīng)營者對城市公交共線經(jīng)營十分敏感，公交運營區(qū)域稍有擴張，沖突就會產(chǎn)生。

3．行業(yè)規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)矛盾突出。兩種模式的存在，不僅使得城市（包括郊區(qū)）自身道路交通運輸發(fā)展受限，也會使得與運輸相配套的場站建設(shè)布局、規(guī)劃難以有效銜接和合理使用。這些問題的存在，與國家解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展大方向相背，不符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略；不符合國家三農(nóng)政策；不符合和諧社會建設(shè)要求，更不利于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

對公共客運的再認識

城市公交突破一城一地，和所謂道路班線運輸?shù)慕缦拮兊媚：?，應該說是社會經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在的必然要求，適應這種形勢需要，站在區(qū)域經(jīng)濟一體化和城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的高度，有必要對公共客運的職能定位進行重新劃分—應是一切為社會公眾出行服務的道路旅客運輸，按照這個定位，城鄉(xiāng)短途客運、農(nóng)村客運也是為城鄉(xiāng)群眾的出行提供服務的公共客運，與城市公交為城市居民提供出行服務的公共客運性質(zhì)是完全相同的，都帶有很強的公益性質(zhì)，其地位也應該是相同的。

同時，“公交優(yōu)先”原則鼓勵的應是所有社會客運交通效率的最大化，“公交優(yōu)先”應是所有包括從事公路和城市客運等多種運輸方式的公共客運優(yōu)先。

從服務人民群眾安全便捷出行的角度出發(fā)，也必須賦予“公交優(yōu)先”新的內(nèi)涵。城市化推進需要體現(xiàn)“公交優(yōu)先”，老百姓需要更加優(yōu)質(zhì)、快速、便捷的公交服務，而班線客車的存在又使得公交擴張步履艱難，所以必須建立一個有效解決二者矛盾的新機制，把一個服務于城市人群出行的“城市公共客運”和一個服務于郊區(qū)居民出行的“道路公共客運”融合歸并，實現(xiàn)城郊短途客運與城市公交的運力和站場資源的有效銜接，進而實現(xiàn)與中長途城際客運、鐵路、民航等交通方式在配置上的有效銜接。

“大公共客運”改革建議之一：大一統(tǒng)的管理體制

建議按照“全國統(tǒng)一、上下一致、職能明確、權(quán)責清晰”原則，成立自上而下的道路運輸管理機構(gòu)，負責整個城鄉(xiāng)的道路運輸管理，對城市間長途客運、城市間的公共客運、城鄉(xiāng)一體化公共客運以及出租客運、租賃客運等客運組織形式實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一法令、統(tǒng)一的監(jiān)督機制、統(tǒng)一的市場規(guī)則。解決各種運輸方式協(xié)調(diào)配套、子系統(tǒng)內(nèi)合理分工競爭協(xié)作問題。在這種體制下實現(xiàn)行業(yè)管理的“四統(tǒng)一”。

1．統(tǒng)一規(guī)劃。由國家交通運輸部制定全國統(tǒng)一的行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃，提出道路公共客運的指導思想和發(fā)展規(guī)劃及配套產(chǎn)業(yè)支持政策。分層統(tǒng)籌規(guī)劃省市間、地區(qū)間及區(qū)域內(nèi)客運發(fā)展層次，逐步建立以城際長途客運聯(lián)接區(qū)域中心城市，以城際客運通聯(lián)周邊縣市，以市縣中心區(qū)為核心建立覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的城鄉(xiāng)一體化客運網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“無縫銜接”和“零換乘”的目標，有效“消除”現(xiàn)有線路上公交客運和長途客運重疊的狀況。允許和鼓勵經(jīng)濟關(guān)聯(lián)緊密的省市間、地區(qū)間進行區(qū)域性行業(yè)規(guī)劃，組建區(qū)域性城際、城鄉(xiāng)一體化公共客運網(wǎng)絡(luò)，逐步形成由小區(qū)劃聯(lián)網(wǎng)、大區(qū)劃聯(lián)合、進而形成大地域性一體化運輸網(wǎng)絡(luò)。

2．統(tǒng)一法令。盡快出臺《道路運輸法》和修訂《道路運輸條例》，從立法上確立原城市公交和原班線客運是同一運輸體系、同一身份地位、同一管理部門，為建立城鄉(xiāng)一體的道路公共旅客運輸市場提供法律支撐，為各種公共旅客運輸子系統(tǒng)的有效銜接提供依據(jù)。

3．統(tǒng)一行業(yè)政策。確立原城市公交和原班線客運都是基本公共服務的地位，打破“條塊分割”，確立城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展政策，實現(xiàn)公共客運系統(tǒng)最大程度的無縫對接。公共客運行業(yè)發(fā)展政策應體現(xiàn)城市間、城鄉(xiāng)間的客運市場建設(shè)在總體上的協(xié)調(diào)性、融合性，又要根據(jù)不同的發(fā)展水平體現(xiàn)出層次性和靈活性，即在發(fā)展的政策扶持上不搞一刀切，體現(xiàn)出實質(zhì)上的公平性。

4．統(tǒng)一資源配置。線路資源作為一種特殊的公共資源，應以市場客流為依據(jù)、合理安排運力、在保證運力運量相對平衡、略有超前的基礎(chǔ)上，開放城鄉(xiāng)客運市場，只要符合從事旅客運輸?shù)姆ǘl件，均可申請參與公共客運經(jīng)營，并通過服務質(zhì)量招投標等方式，取得客運線路經(jīng)營權(quán)，以盡快和提高客運車輛的通達覆蓋率，尤其是城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組。

“大公共客運”改革建議之二：市場細分管理

按照“城鄉(xiāng)一體大公共客運”的思路，重新定位和細分道路旅客運輸經(jīng)濟類型，根據(jù)車輛運行通達效率、運營的范圍和經(jīng)營的特點，可以將其分為五大類，即城際長途客運、城際公交客運、城鄉(xiāng)一體化公交客運、出租客運以及旅游、租賃等補充運輸方式。

1．城際長途客運。經(jīng)營里程在100公里以上，也就是超過一個地級市的行政地域半徑，其經(jīng)營運作方式和現(xiàn)在班線客車類似。

2．城際公交客運。經(jīng)營里程在70～100公里。這是因為，這個范圍內(nèi)，城市之間社會經(jīng)濟和人員交往比較密切、客流比較大，適于采用公交化運作模式；這個范圍也基本上是地級以上中心城市輻射半徑，便于兩城市間的運作協(xié)調(diào)；它也是目前我國城市群、城市圈中的城市之間的大致距離。

城際公交參照現(xiàn)行公交核定票價，載客人數(shù)按供站立乘客用的地板面積核定，即按每1人不小于0.125m2核定。

這一模式適應了當前城市化帶來的城市與城市之間的合作不斷加強、區(qū)域化一體化的發(fā)展需要，目前，東部、中部的部分地區(qū)對發(fā)展城際公交表現(xiàn)了濃厚興趣。城際公交應堅持以下四項基本要求：

（1）經(jīng)營模式公司化。受城際公交自身運作模式的影響，客觀要求實行完全公司經(jīng)營，只有這樣，才可能在經(jīng)營實現(xiàn)統(tǒng)一車型、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一站點、統(tǒng)一票價、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務，進而減少經(jīng)營費用，提高經(jīng)營利潤和保證服務水平。

（2）運營方式公交化。城際公交客戶群主要定位于上下班通勤、短期往返出行的乘客，其運營方式必須體現(xiàn)出便捷優(yōu)勢，起訖站設(shè)置要與城市市內(nèi)其他客運場站協(xié)調(diào)配套便于轉(zhuǎn)乘；線路的規(guī)劃和中途站點的設(shè)置應注重乘客需要，站點設(shè)置個數(shù)要適度；票價應按公交費率核定價格，實行梯級票價；運行間隔時間不宜過長，應以60分鐘/趟、30分鐘/班次左右為宜。

（3）車輛大型化、舒適化。較長的運行距離，客觀上要求車輛不能超載運行，較低的票價決定了城際公交應選用大容量且舒適的高級客車。目前，實際開通的城際公交都是50座以上的高級豪華大巴車。如鄭汴城際公交車長達13.9米，座位55個，核定載客人數(shù)達118人。

（4）順序發(fā)班。按間隔時間，準點發(fā)車，保持車距，首末班準點，不壓車壓速，高峰期增加配車、縮短車隔，提高乘車的方便程度。

3．城鄉(xiāng)一體化公交。這是整個道路客運市場改革的重點，也是市場規(guī)范化建設(shè)和管理重點和難點。隨著城市化的推進，郊區(qū)變成了城區(qū)，郊縣變成了郊區(qū)，“基本服務均等化”要求我們把滿足人民群眾的交通需求作為行業(yè)發(fā)展和改革的出發(fā)點和歸宿，逐步在中心城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、縣（市）境內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化公共客運網(wǎng)絡(luò)，按照同一地區(qū)、同一行業(yè)實行同一政策、同一運價標準，取消城鄉(xiāng)差別待遇。

（1）經(jīng)營主體的整合問題。目前，我國除絕大部分城市公交企業(yè)是公司化經(jīng)營、絕大部分班線客運是由私營車主經(jīng)營，掛靠在各客運公司，這么多數(shù)量的私營客運車輛如何實現(xiàn)公交化改造？筆者認為可以有幾種方案選擇。

方案一：由城市較大公交企業(yè)牽頭，吸收原短途進城班線車輛組建公交集團股份公司，逐步讓個體中巴車退出客運市場，同時加快公司的產(chǎn)權(quán)制度改革，實行全員聘任制，形成以城市市區(qū)為中心，輻射城市規(guī)劃區(qū)的完全公交運輸網(wǎng)，此方案適用于地級以上中心城市。

方案二：由龍頭運輸生產(chǎn)企業(yè)，聯(lián)合轄區(qū)所有公交企業(yè)、原班線運輸企業(yè)，整合所有個體經(jīng)營成立股份制公共客運公司，其線路和車輛實行集約化經(jīng)營、員工化管理。原經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)由改造主體全額出資收購或給予一次性經(jīng)濟補償?shù)?，原?jīng)營者退出客運市場，符合條件的原從業(yè)人員可優(yōu)先上崗，并按《勞動法》規(guī)定，建立新的勞動合同關(guān)系。此方案適宜于縣級城市。

經(jīng)營主體數(shù)量控制原則上應由多家競爭經(jīng)營，經(jīng)營主體多少應視城市規(guī)模和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平而定，適當加以限制，以利于企業(yè)做大，利于其提高承擔經(jīng)營風險和社會公益義務的能力。

（2）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，通盤調(diào)配。對于市、縣（市）城市區(qū)域內(nèi)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）到所轄村，以及村與村之間直至較大規(guī)模自然村（組）的支線公交線網(wǎng)，要堅持三項原則：一是加強線路統(tǒng)籌調(diào)配，對城鄉(xiāng)公交接點布局進行整合，對線路走向進行統(tǒng)籌調(diào)整，消除“熱線車次過剩、冷線通達不足”的局面，提高公交覆蓋面和通達率，通過部分公交線路延伸解決居民區(qū)、教學區(qū)和一些偏僻點的通達問題；二是熱線冷線搭配、區(qū)域特許經(jīng)營，綜合社會經(jīng)濟、人口分布、道路通行等條件合理進行規(guī)劃，鼓勵和允許企業(yè)在一定區(qū)域在較長一段時間內(nèi)開發(fā)、調(diào)整線路布局，保證所有的行政村組、社區(qū)居民的出行；三是通過財政、稅費政策加大對偏遠線路發(fā)展的傾斜力度，增強企業(yè)培育和發(fā)展市場的積極性，提供線路開行運行質(zhì)量。

4．出租客運。隨著大眾出行公交化政策導向的確立，出租客運將繼續(xù)作為城市居民的一種輔助出行方式存在。

5．旅游客運、租賃客運。作為定向服務，二者應參照城際長途客運進行管理，可以不享受政府補貼和稅費的減免。

“大公共客運”改革建議之三：建立大公共客運體系

1．確立道路客運服務均等化政策導向。“大公共客運”市場能否形成，關(guān)鍵還在于從政府到行業(yè)有沒有將其納入公共服務的政策導向，只有確立這種導向，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一元化交通管理。當然這一政策導向的確立，同時也離不開政府財政、稅收等部門的有力支持，離不開政府以基本公共服務為導向的政績考核體系建立?，F(xiàn)在，出行問題應作為城鄉(xiāng)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題之一，也最應該享受到政府基本服務均等化政策。

2．出臺城際運輸公司化改造調(diào)整引導政策。目前，跨縣市以上道路客運班線掛靠等非公司化經(jīng)營模式仍然處于主導地位，要促使這種經(jīng)營模式全面轉(zhuǎn)型為城際公共客運，需要有相關(guān)政策作為支撐，具體講，主要有三個方面：

（1）加快縣、市際客運經(jīng)營主體整合，提高公司化經(jīng)營水平。在運輸市場的發(fā)展政策設(shè)計要體現(xiàn)出對公司化經(jīng)營企業(yè)有效傾斜，從發(fā)展方向引導主動進行公司化改造，對區(qū)域內(nèi)運輸經(jīng)營組織進行有效整合，減少同一線路多個經(jīng)營主體、多家分割經(jīng)營的局面；

（2）出臺發(fā)展城際公交的稅費扶持政。按照加強地區(qū)間人員往來聯(lián)系，建立更加密切的區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)的服務要求，對從事城際公共客運的公司化運輸企業(yè)按照同一區(qū)域、同一線路實施同一管理政策的原則提供統(tǒng)一納稅、收費、財政補貼辦法，實施稅費減免和財政補貼，使出行群眾獲得更多便利；

（3）建立競爭淘汰型市場準入機制。在行政許可中全面引入服務質(zhì)量招投標和聽證制度，通過市場的開放，提高進入市場的運輸企業(yè)便民、利民、為民的社會責任意識。競爭淘汰型至少可以實現(xiàn)城際公交的三個目的：一是使老百姓出行有更多可選擇空間；二是增強企業(yè)改進服務的主動性；三是在提高服務水準的前提下，老百姓可以得到競爭帶來的服務和價格實惠。

3．有效解決城鄉(xiāng)公共客運一體化發(fā)展扶持政策。公共客運城鄉(xiāng)一體化關(guān)鍵是對原有短途客運車輛的改造。考慮到各地城市公交和道路班線客運發(fā)展現(xiàn)狀，應堅持因地制宜、先易后難、先主后次的原則，通過股份制等形式加快城鄉(xiāng)公交一體化運輸市場發(fā)展相關(guān)各方利益整合中得到有效協(xié)調(diào)。在城鄉(xiāng)公交化市場主體的建設(shè)培育中必須盡快建立城鄉(xiāng)一體化的交通管理體制，形成行業(yè)管理的“四個一體化”：管理主體一體化，實行由一個職能管理部門統(tǒng)一管理；政策法規(guī)一體化，對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一的發(fā)展政策和經(jīng)濟政策（運價政策、稅收政策、融資信貸政策），采用統(tǒng)一的法律法規(guī)體系；服務設(shè)施一體化，城鄉(xiāng)道路、客運站點的選址、規(guī)模、等級、服務功能等由一個職能管理部門統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局，使各站點與其他各種運輸服務方式有效銜接，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相配套；市場建設(shè)一體化，對城鄉(xiāng)道路客運實行統(tǒng)一開放的市場準入制度、服務規(guī)范等，實現(xiàn)城市干線公交網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)村城鎮(zhèn)支線公交網(wǎng)絡(luò)的合理銜接，最大限度減少旅客中轉(zhuǎn)次數(shù)，方便出行。（作者單位：襄樊市道路運輸管理處）