摘要：勞動(dòng)關(guān)系一直是國(guó)內(nèi)外理論界和企業(yè)界普遍關(guān)注的問(wèn)題。以歷史文獻(xiàn)觀察為研究方法，以公共政策為研究視角，從勞動(dòng)合同制度、集體協(xié)商與集體合同、勞動(dòng)福利與社會(huì)保障制度、勞動(dòng)爭(zhēng)議與勞動(dòng)仲裁為細(xì)分角度找尋我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的歷史軌跡。論證了近20年內(nèi)公共政策對(duì)勞動(dòng)關(guān)系和諧發(fā)展的促進(jìn)。并預(yù)測(cè)，在未來(lái)幾年的發(fā)展中進(jìn)一步破除二元?jiǎng)趧?dòng)結(jié)構(gòu)。建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)；提高勞動(dòng)者組織化程度以及對(duì)全國(guó)人力資源的規(guī)劃將成為公共政策的特別關(guān)注點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：勞動(dòng)關(guān)系；公共政策；歷史文獻(xiàn)觀察

中圖分類號(hào)：F241.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-7217(2009)03-0102-04

和諧勞動(dòng)關(guān)系是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)日益激化的勞資沖突，引起大眾傳媒、學(xué)術(shù)界、公共政策的關(guān)注，勞動(dòng)關(guān)系也成為公共政策調(diào)控的重點(diǎn)。從政府報(bào)告、法律撰文的公共政策角度全面研究勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展軌跡，找尋其歷史規(guī)律并依此預(yù)測(cè)未來(lái)，既有學(xué)術(shù)意義也有實(shí)用價(jià)值。

一、研究視角與方法

公共政策是指由政治家(具有立法權(quán)者)制定的并由行政人員(國(guó)家公務(wù)人員)執(zhí)行的法律和法規(guī)；凡是政府決定做的或決定不做的事情就是公共政策。本文所研究的公共政策則是指社會(huì)公共權(quán)威(國(guó)家政府)在特定情境中，針對(duì)特定問(wèn)題，為達(dá)到某一目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案(通知、規(guī)定)和行動(dòng)準(zhǔn)則(法律、法規(guī))，是國(guó)家對(duì)于一切社會(huì)問(wèn)題調(diào)控的一種手段。

文獻(xiàn)研究是社會(huì)學(xué)研究方法中的一種，是對(duì)于通過(guò)文字、圖像、符號(hào)、聲頻和視頻等手段儲(chǔ)存在物質(zhì)載體上，并按照一定邏輯組織的有關(guān)知識(shí)內(nèi)容的信息記錄進(jìn)行的搜集、篩選、統(tǒng)計(jì)、分析的研究。本文以公共政策歷史文獻(xiàn)觀察為研究方法，找尋我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的歷史軌跡，從公共政策視角探索我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，并試圖分析其發(fā)展趨勢(shì)。

根據(jù)文獻(xiàn)研究的步驟，首先設(shè)定《國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)》為文獻(xiàn)檢索庫(kù)確定的搜集范圍；其次，根據(jù)瀏覽一篩選一閱讀一記錄的四步法程序統(tǒng)計(jì)出文獻(xiàn)規(guī)律，以作為初步研究；再通過(guò)年份、時(shí)代背景、規(guī)范對(duì)象的綜合觀察對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行進(jìn)一步的分析研究。

二、公共政策中的勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題分類研究

按照文獻(xiàn)研究法，檢索出1988～2008年調(diào)節(jié)勞動(dòng)關(guān)系國(guó)家層面的法律規(guī)章307項(xiàng)。其中，最主要的是勞動(dòng)合同制度、集體協(xié)商與集體合同、勞動(dòng)福利與社會(huì)保障制度、勞動(dòng)爭(zhēng)議與勞動(dòng)仲裁及其他勞動(dòng)關(guān)系相關(guān)制度。

(一)勞動(dòng)合同制度

勞動(dòng)合同亦稱勞動(dòng)契約，是勞動(dòng)者與用人單位確立、明細(xì)、變更和終止勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議。公共政策對(duì)勞動(dòng)合同制度的關(guān)注始于1992年勞動(dòng)部7號(hào)文發(fā)出的《關(guān)于擴(kuò)大試行全員勞動(dòng)合同制的通知》，而2008年1月1號(hào)正式實(shí)施的《勞動(dòng)合同法》正是這20年來(lái)公共政策對(duì)勞動(dòng)合同制度規(guī)范的結(jié)晶。從歷史文獻(xiàn)的觀察來(lái)看，新《勞動(dòng)合同法》是歷史積累和政策發(fā)展的產(chǎn)物，而就今天新法所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)而言，這實(shí)際又是勞動(dòng)關(guān)系矛盾爆發(fā)及調(diào)和的新起點(diǎn)。到新法頒布為止。期間國(guó)家部委一共頒布推進(jìn)完善勞動(dòng)合同制度的規(guī)章政策26篇，其中針對(duì)中央銀行、國(guó)家鐵路用人單位、郵電企業(yè)、退伍軍人復(fù)員等專項(xiàng)政策占12篇，而另有14篇?jiǎng)t是針對(duì)“全員實(shí)施

勞動(dòng)合同制度”的推進(jìn)而專門(mén)頒布的。

勞動(dòng)合同制度化的策略自1992年已成為政策話語(yǔ)大主流，更是政府協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系的一個(gè)重要舉措。公共政策認(rèn)為：勞動(dòng)者與用人單位之間沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同就不存在勞動(dòng)關(guān)系。為調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系，經(jīng)歷了4大步驟：簽訂勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系一完善勞動(dòng)合同改善勞動(dòng)關(guān)系一通過(guò)勞動(dòng)關(guān)系暴露出勞動(dòng)合同缺陷一給勞動(dòng)合同立法。勞動(dòng)合同的推廣范圍也不斷擴(kuò)大，由國(guó)有企業(yè)試行。到所有公有制企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制，再到非公有制企業(yè)，再到全國(guó)全面實(shí)行勞動(dòng)合同制，其中，對(duì)非公有制企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同專門(mén)頒布法律。

(二)集體合同與集體協(xié)商制度

集體合同是個(gè)人勞動(dòng)合同的對(duì)稱，集體協(xié)商則是簽訂集體合同的唯一渠道。從1995年開(kāi)始推行集體協(xié)商制度，共頒布相關(guān)法規(guī)制度10條。到2006年，全國(guó)已有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)不同程度地開(kāi)展了集體協(xié)商工作。政策話語(yǔ)的進(jìn)程如表2。

可見(jiàn)，集體合同和集體協(xié)商公共政策也在不斷推進(jìn)的過(guò)程中。1995年首次關(guān)注該問(wèn)題，總工會(huì)頒布試行辦法后，實(shí)際中暴露出一些問(wèn)題：有的企業(yè)全員勞動(dòng)合同還沒(méi)有推行完成，無(wú)暇顧及集體勞動(dòng)合同的簽訂；有的企業(yè)認(rèn)為職工的工資、勞動(dòng)條件等，符合國(guó)家的法律法規(guī)就行了，而且企業(yè)和職工又簽訂了個(gè)體勞動(dòng)合同，無(wú)需再用集體合同來(lái)確定亟待解決的問(wèn)題；而在集體合同審核管理工作上，對(duì)企業(yè)報(bào)送的集體合同文本也出現(xiàn)了諸多不規(guī)范。于是勞動(dòng)部1996年下發(fā)通知進(jìn)一步規(guī)范。工資協(xié)商是集體協(xié)商的核心，2000年的工資集體協(xié)商辦法和2001年的平等協(xié)商通知抓住了這一核心問(wèn)題，使集體合同和集體協(xié)商上了一個(gè)臺(tái)階。在推進(jìn)集體合同實(shí)行的過(guò)程中，出現(xiàn)了片面強(qiáng)調(diào)集體合同的簽約率的問(wèn)題，各地出現(xiàn)重形式輕內(nèi)容、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重文本輕制度的現(xiàn)象，鑒于此，2004年5月1日起施行的《集體合同規(guī)定》進(jìn)一步加以規(guī)范。從政令用詞來(lái)看，由“試行辦法”到“通

知”再到“規(guī)定”，對(duì)集體合同和集體協(xié)商的規(guī)制越來(lái)越高，內(nèi)容越來(lái)越詳盡。至2006年，進(jìn)而將集體協(xié)商推行到區(qū)域性和行業(yè)性。區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商是集體協(xié)商的高級(jí)形式，也有利于克服企業(yè)工會(huì)弱勢(shì)、不能與雇主平等談判的問(wèn)題。

(三)勞動(dòng)福利與社會(huì)保障制度

公共政策對(duì)于勞動(dòng)福利與社會(huì)保障高度關(guān)注，且事無(wú)巨細(xì)：從工資調(diào)控保證勞動(dòng)者的基本生活，到勞動(dòng)保險(xiǎn)政策化排除勞動(dòng)者的后顧之憂，再到對(duì)工時(shí)、工傷、休假、培訓(xùn)等各個(gè)細(xì)則的依次規(guī)范。

勞動(dòng)福利和社會(huì)保障的公共政策話語(yǔ)發(fā)展明顯呈現(xiàn)出我國(guó)的特色。在2000年前，公共政策關(guān)注的主要是公有制企業(yè)的勞動(dòng)分配制度改革及社會(huì)保障制度改革，正是這些法令推動(dòng)公有制企業(yè)勞動(dòng)分配制度由企業(yè)內(nèi)“大鍋飯”到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的按勞分配。勞動(dòng)保障制度改革逐步建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)體系，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2000年以來(lái)，公共政策較多地關(guān)注非公有制領(lǐng)域的勞動(dòng)者勞動(dòng)福利和勞動(dòng)保障，實(shí)行最低工資標(biāo)準(zhǔn)；在非公有領(lǐng)域推行社會(huì)保障制度；對(duì)工傷保障等進(jìn)行規(guī)范。這些都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府在勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制中的行為。這說(shuō)明，我國(guó)政府在推動(dòng)公有領(lǐng)域勞動(dòng)分配和社會(huì)保障市場(chǎng)化的同時(shí)，正在以第三方的身份規(guī)范勞動(dòng)力市場(chǎng)。

(四)勞動(dòng)爭(zhēng)議與勞動(dòng)仲裁制度

1993年6月11日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第117號(hào)令頒布《中華人民共和國(guó)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》，并宣布于同年8月1日開(kāi)始實(shí)施。這是我國(guó)首次以公共政策出臺(tái)法律來(lái)規(guī)范勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理方案。該條例對(duì)企業(yè)方可以自行設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)提出具體要求；就縣、市、市轄區(qū)應(yīng)當(dāng)設(shè)立勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)給予相應(yīng)指導(dǎo)。1995年8月17日，全國(guó)總工會(huì)又頒布了《工會(huì)參與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理試行辦法》(總工發(fā)(1995)12號(hào))作為協(xié)調(diào)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的補(bǔ)充，并就工會(huì)如何參與勞動(dòng)爭(zhēng)議協(xié)商、主持勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解、參加勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、代理職工參與訴訟、參與處理集體勞動(dòng)爭(zhēng)議等相關(guān)問(wèn)題給出了明確指示。

1986年恢復(fù)勞動(dòng)仲裁制度，此后勞動(dòng)仲裁是勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)事人向人民法院提起訴訟的必經(jīng)程序。

1993年11月5號(hào)，勞動(dòng)部先后頒布《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)組織規(guī)則》(勞部發(fā)(1993)300號(hào))、《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)組織及工作規(guī)則》(勞部發(fā)(1993)301號(hào))，并于頒布當(dāng)日起開(kāi)始實(shí)施。這兩個(gè)公共政策也正是我國(guó)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁問(wèn)題的首次規(guī)范。到1995年，在勞動(dòng)仲裁的實(shí)際操作中相繼出現(xiàn)仲裁申訴時(shí)效問(wèn)題、仲裁處理時(shí)效問(wèn)題和仲裁調(diào)解的程序和效力問(wèn)題，為保證勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁工作的順利開(kāi)展，全國(guó)人大法制工作委員會(huì)又追加出臺(tái)了《勞動(dòng)部關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁工作幾個(gè)問(wèn)題的通知》(勞部發(fā)(1995)338號(hào))。

這些公共政策都對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的范圍作出明確的規(guī)定，勞動(dòng)爭(zhēng)議受案范圍得到了擴(kuò)大，實(shí)踐中許多模糊不清的勞動(dòng)爭(zhēng)議有了明確的法定救濟(jì)渠道。但是由于勞動(dòng)爭(zhēng)議的多樣與復(fù)雜，仍然有多數(shù)勞動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題無(wú)法得當(dāng)?shù)奶幚?。為了公正及時(shí)解決勞動(dòng)爭(zhēng)議，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系和諧穩(wěn)定，2007年12月29日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》(中華人民共和國(guó)主席令第八十號(hào))，并于2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施。

(五)其他

對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)、就業(yè)促進(jìn)、《勞動(dòng)法》執(zhí)行制度、勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)實(shí)行規(guī)劃、勞動(dòng)用工備案制度以及對(duì)私營(yíng)企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系管理等，我國(guó)政府也有相應(yīng)的公共政策，這些政策是協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)展不可或缺的部分。公共政策還主要聚焦于幾個(gè)方面：(1)勞動(dòng)監(jiān)察體系。我國(guó)從1994年開(kāi)始全面開(kāi)展勞動(dòng)監(jiān)察工作，以監(jiān)督企業(yè)不規(guī)范用工行為。自2004年12月進(jìn)一步施行《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第423號(hào))。(2)農(nóng)民工問(wèn)題。1990年代末公共政策開(kāi)始關(guān)注農(nóng)民工問(wèn)題。到2006年1月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)(2006)5號(hào))，力圖推進(jìn)就業(yè)一體化。

三、研究結(jié)論

我國(guó)政府在勞動(dòng)關(guān)系三方協(xié)調(diào)機(jī)制中起著主導(dǎo)作用。勞方在勞動(dòng)關(guān)系中的話語(yǔ)權(quán)很弱。資方雖然在勞動(dòng)力的供求關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)，但與政府相比，也是弱勢(shì)。政府通過(guò)公共政策對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)控，從來(lái)都沒(méi)有間斷過(guò)，只是每個(gè)時(shí)期因?yàn)榻?jīng)濟(jì)背景和社會(huì)大環(huán)境的差異，而有不同的關(guān)注重點(diǎn)。

勞動(dòng)關(guān)系的和諧發(fā)展，還期待著公共政策的不斷推動(dòng)。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的發(fā)展，我國(guó)市場(chǎng)化勞動(dòng)關(guān)系基本形成；公共政策也基本對(duì)勞動(dòng)關(guān)系各方面進(jìn)行了規(guī)制。今后，一方面，需要提高公共政策的執(zhí)行力，使已有的法律法規(guī)能真正有效實(shí)施；另一方面，需要根據(jù)新形式完善公共政策。筆者認(rèn)為，在勞動(dòng)關(guān)系未來(lái)幾年的發(fā)展中，公共政策還應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)方面作出特別關(guān)注：(1)進(jìn)一步破除二元?jiǎng)趧?dòng)結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。二元?jiǎng)趧?dòng)市場(chǎng)不但造成了“春運(yùn)”等中國(guó)特殊社會(huì)問(wèn)題，而且產(chǎn)生了大量的勞動(dòng)用工違規(guī)和勞動(dòng)爭(zhēng)議，危及社會(huì)穩(wěn)定；也產(chǎn)生了“民工荒”，危及經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。因此，需要全面規(guī)范勞動(dòng)社會(huì)保障制度、實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，同時(shí)改革戶口制度、義務(wù)教育制度及城市住房補(bǔ)貼、最低社會(huì)保障制度等，使“農(nóng)民工”能平等享有勞動(dòng)者權(quán)利，促進(jìn)勞動(dòng)力自由流動(dòng)。(2)提高勞動(dòng)者組織化程度。勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)需要?jiǎng)趧?dòng)者、雇主雙方力量平衡，政府適當(dāng)調(diào)控。中國(guó)企業(yè)工會(huì)的依附地位使其不能成為與雇主抗衡的主體。公共政策可以逐步規(guī)范行業(yè)工會(huì)和區(qū)域工會(huì)的組建，使它們成為集體談判的主體。(3)對(duì)全國(guó)人力資源進(jìn)行規(guī)劃。就業(yè)問(wèn)題一直是中國(guó)的大問(wèn)題，可以實(shí)施勞動(dòng)力培養(yǎng)培訓(xùn)計(jì)劃，并與國(guó)際勞動(dòng)力市場(chǎng)接軌，輸出中國(guó)技工；同時(shí)提高全民就業(yè)素質(zhì)，提升產(chǎn)業(yè)水平。就具體立法而言，需要對(duì)以下問(wèn)題進(jìn)一步規(guī)范：明確訂立集體合同的原則、主體、程序和法律效力；提升勞動(dòng)爭(zhēng)議處理、勞動(dòng)保障監(jiān)察的立法層次；對(duì)勞動(dòng)者罷工權(quán)利進(jìn)行規(guī)定；改進(jìn)工會(huì)不能發(fā)揮作用的狀況；對(duì)集體談判和集體勞動(dòng)爭(zhēng)議進(jìn)行規(guī)范；對(duì)企業(yè)民主與員工參與進(jìn)行規(guī)定。