韓學麗

內(nèi)容摘要：在市場經(jīng)濟中，財政提供的公共服務可分為兩種：基本公共服務和一般公共服務。基本公共服務就是為滿足民眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務，具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)。公共服務均等化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本文從范圍、標準及其均等化方面分析了公共服務均等化的內(nèi)涵，并對其實現(xiàn)途徑進行了探討。

關(guān)鍵詞：公共服務均等化內(nèi)涵實現(xiàn)途徑

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

基本公共服務均等化的內(nèi)涵

在市場經(jīng)濟中，財政要提供的公共服務可分為兩種：基本公共服務和一般公共服務。基本公共服務就是為滿足民眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務，具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì)，如義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務、基本社會保障、公共就業(yè)服務等服務，其特點是與民生息息相關(guān)。除此之外的其他公共服務，便是一般公共服務。

公共服務均等化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。只有當一個國家效率增進，經(jīng)濟達到較高的發(fā)展水平(國際上一般標準是達到人均GDP3000美元)，政府擁有充裕的財力，才有可能在全國范圍內(nèi)公平地提供公共服務，滿足人們較高水平的公共需要。否則就只能是一種貧困的均等。我國人均GDP只有兩千多美元，想一步實現(xiàn)公共服務均等化不太現(xiàn)實，因而實現(xiàn)基本公共服務均等化是比較切合實際的提法。基本公共服務均等化可從以下層次來理解：

對其范圍的理解。限于我國目前國情和財力的狀況，均等化的公共服務范圍不能定得太寬，主要是提供滿足居民最基本的需求，即生存和發(fā)展需要方面的公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、社會保障等方面。

對其標準的理解。按照政府財力確定全國公共服務水平的最低標準，這一標準應該是“保底”的水平，由政府提供最低限度的供給。如義務教育在現(xiàn)階段只能保證九年制，而不能定在十二年制。最低生活保障只能確保受助對象維持溫飽。當然，最低標準也會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷向上調(diào)整。

對均等化的理解?！熬取睂崬槠骄?、相等之義，是與“公平”相聯(lián)系的概念；“均等化”則指要達到一種平均、相等的狀態(tài)。當然，對于公共服務來講，均等化不是絕對的平均，而是相對的均等，因為每個居民對公共服務有不同的需求意愿，政府所提供的公共服務應尊重個體選擇的自由，反映在結(jié)果上會出現(xiàn)公共服務供給的差異，即在結(jié)果上不是完全均等，但這不違背公共服務均等化的原則。

基本公共服務均等化就是指每個社會成員不論種族、身份、地位、貧富，都享有大致相同的基本公共服務。換言之，政府應公平地滿足居民的基本公共需要。不因其居住在城市或鄉(xiāng)村、沿?；騼?nèi)陸而遭受歧視或享有特權(quán)，所有居民享受一視同仁的基本公共服務。

實現(xiàn)基本公共服務均等化的現(xiàn)實意義

(一)有利于區(qū)域經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展

實現(xiàn)全國各地區(qū)基本公共服務均等化，使公共服務向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，體現(xiàn)了我國政府把解決民生問題作為政府執(zhí)政要點，有利于貫徹落實科學發(fā)展觀，縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

(二)有利于彌補市場經(jīng)濟的不足

市場失靈的一個重要表現(xiàn)就是公共產(chǎn)品(服務)供給不足，由此得出了由公共財政來供給公共產(chǎn)品(服務)的必要性。由政府在各地區(qū)提供基本均等的公共服務，使市場主體得以在公平的市場環(huán)境中競爭。生產(chǎn)要素得以在全社會范圍內(nèi)合理而充分地流動，公共資源得以在全國范圍內(nèi)相對均衡分布，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，市場機制更加完善。

(三)有利于緩解社會矛盾

我國在全面建設(shè)小康社會的進程中取得了重大進展，但是在經(jīng)濟社會發(fā)展和政府工作中還存在一些突出問題。而政府在勞動就業(yè)、社會保障、安全生產(chǎn)等事關(guān)民生方面的公共服務對全社會相對均衡的供給，本身就能發(fā)揮社會穩(wěn)定器的作用，幫助群眾解決基本民生問題，縮小城鄉(xiāng)和不同地區(qū)居民在社會事業(yè)、生活水平方面的差距，加強政府社會管理和公共服務職能的發(fā)揮，保障人們獲得最基本的生存和發(fā)展的權(quán)利，既緩和了社會矛盾，又體現(xiàn)了我國政府以人為本、執(zhí)政為民的服務理念。

(四)有利于構(gòu)建社會主義和諧社會

近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國出現(xiàn)了貧富差距、城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距逐漸拉大的不合理現(xiàn)象，社會不公平問題已經(jīng)相當嚴重。公共財政制度在促進社會公平方面大有可為。公共財政的基本特征就是公平地滿足社會公共需要，它通過基本公共服務均等化，在全社會范圍內(nèi)提供一視同仁的基本公共服務，突破人們在城鄉(xiāng)、地域、身份上的差別，這本身就體現(xiàn)了公平正義原則，有力推動了社會主義和諧社會的進程。

我國基本公共服務供給狀況

(一)總量偏少

從我國財政支出的結(jié)構(gòu)看，用于資本性支出的比重較高，資本性支出占GDP的比重是世界經(jīng)合組織國家平均水平的3倍；而用于人類和社會發(fā)展領(lǐng)域的基本公共服務方面的比重偏低。1994～2006年，基本建設(shè)支出始終在12％上下徘徊，近年來稍有下降；行政管理費占財政支出的比重由1994年的12.59％上升到2006年的13.95％，有小幅上升；而文教科衛(wèi)支出占財政支出的比重不升反降，由1994年的22.07％下降至2006年的18.37％，遠遠低于世界經(jīng)合組織國家2004年未加權(quán)的平均值28.2％，基本公共服務供給不足。

(二)結(jié)構(gòu)失衡

結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為兩方面：一是城鄉(xiāng)公共服務供給不均衡。1998～2006年期間我國財政用于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支出占全國財政總支出的比重(％)總體上呈下降趨勢，導致城鄉(xiāng)居民在享受財政所提供的義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務方面差距極大。二是區(qū)域公共服務供給不均衡。經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)，其居民享受到的基本公共服務較之東部發(fā)達地區(qū)數(shù)量有限、質(zhì)量不高。

逐步實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務均等化的路徑

(一)推進全能型政府向公共服務型政府的轉(zhuǎn)變

建設(shè)公共服務型政府，首先，理清政府與市場的邊界，規(guī)范政府與企業(yè)的行政關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系，切實做到政企分開、政資分開，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系的真正形成，從制度上保證更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，把政府的作用規(guī)范到市場失靈的領(lǐng)域。其次，建設(shè)公共服務型政府，要強化政府公共服務職能，為全體人民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務，尤其是基本公共服務要得到保障，為老百姓解決最迫切、最關(guān)心、最現(xiàn)實的民生問題。大力增加向義務教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會保障、公共就業(yè)服務、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護、治安、法治環(huán)境建設(shè)等方面的投入，并隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高不斷提高公共服務的能力和水平。最后，為保證政府公共服務職責

的更好發(fā)揮，要建立公共服務的績效評價指標體系和監(jiān)督問責機制。

(二)加快經(jīng)濟建設(shè)型財政向公共財政的轉(zhuǎn)化

1調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段公共財政面臨的主要矛盾是人們對公共產(chǎn)品的需求迅速增長與公共財政對公共產(chǎn)品的供給嚴重不足的矛盾。因此要在財政支出中增加公共服務項目所占比重，并保持快于財政支出增長速度的增幅；減少經(jīng)濟建設(shè)費和行政管理費在財政支出中的比重，使政府投資退出一般競爭性營利性領(lǐng)域。

2深化事業(yè)單位的改革。針對事業(yè)單位的不同性質(zhì)進行分門別類的改革，對于以經(jīng)營活動為主的事業(yè)單位，要將其推向市場，逐步轉(zhuǎn)變成企業(yè)；對于以承擔行政職能為主的事業(yè)單位，或轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)或?qū)⑵湫姓毮芊蛛x出去；對于以公益服務為主的事業(yè)單位，要根據(jù)其涉及公共利益的大小而區(qū)別對待。屬于基本公共服務均等化范疇的事業(yè)單位應加大政府投入力度，確保公益項目的支出需要。

3政府的公共政策和財政投入要向欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)傾斜。為體現(xiàn)公共財政的公平性，中央財政應加大對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，著力幫助中西部地區(qū)解決基本公共服務均等化問題。農(nóng)村地區(qū)要建立農(nóng)村最低生活保障制度，保證新型農(nóng)村合作醫(yī)療全覆蓋并穩(wěn)步提高其水平，探索農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實施效果和范圍，加強農(nóng)村地區(qū)公共文化建設(shè)，加強農(nóng)村公共交通、農(nóng)業(yè)水利與防災設(shè)施、農(nóng)業(yè)市場信息和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務、病蟲害防治、飲用水安全、氣象等方面的公共服務。

(三)進一步完善分稅制財政管理體制

明確界定各級政府的事權(quán)范圍和支出責任，民生性基本公共服務要做到事權(quán)上移。根據(jù)公共需要的層次性和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系來劃分各級政府的事權(quán)，對于各級政府共有的職能，應在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，從立法的角度對各級政府的支出責任給予明確的界定，避免事權(quán)錯位和重疊現(xiàn)象。諸如義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務、基本社會保障等民生性基本公共服務應做到事權(quán)上移，加大中央政府的支出比重，同樣在地方政府中要加大省級財政的支出比重，以減輕縣鄉(xiāng)財政的支出重擔，同時也可緩解基本公共服務的地區(qū)差距。

調(diào)整和規(guī)范各級政府的收入劃分，采取措施增加地方政府收入。在事權(quán)劃分明確的前提下，明晰各級政府的收入劃分，尤其是省以下財政的收入來源力求清晰界定，使各級政府的支出責任和收入來源相匹配，為此要積極采取措施增加地方政府收入：一是可以考慮將房產(chǎn)稅、車船使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅等稅種合并為統(tǒng)一的財產(chǎn)稅；二是調(diào)整資源稅，完善資源的價格決定機制，提高資源稅的稅率，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約型社會的構(gòu)建，增加地方稅收；三是加快稅費改革步伐，清理和規(guī)范非稅收入，堅決取締不合理的收費項目；四是伴隨國有資產(chǎn)管理體制的改革，可以從地方國有資產(chǎn)的出售中獲取部分收入。

規(guī)范現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在中央財力有限、地區(qū)差距過大的國情下，可試行縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合(并以縱向轉(zhuǎn)移支付為主)的模式；調(diào)整和歸并過多的轉(zhuǎn)移支付形式，取消維護地方既得利益的稅收返還和體制補助，把一般性轉(zhuǎn)移支付作為主要形式，并完善“因素法”對其進行科學測算；加強轉(zhuǎn)移支付的法制化管理。

(四)減少財政管理層級

分稅制財政管理體制存在的主要問題是各級政府間支出責任和收入來源的劃分不夠明確，而政府級次和財政級次過多是造成這一現(xiàn)象的原因之一。因此適當減少管理層級，可以降低行政管理費用，有利于更明確地劃分各級政府之間的收支界限從而避免職能重復甚至職能沖突現(xiàn)象，提高政府辦事效率。

在人口密度較大而地(市)一級下轄縣數(shù)量較少的省份如安徽、山東、河南、江蘇等地可實行省直管縣模式，越過財政管理體系中的地(市)一級，直接將縣財政納入省一級來管理，有利于消除省內(nèi)財力差異所造成的公共服務不均等現(xiàn)象，提高財政資金的使用效率。并以此為突破口，穩(wěn)妥地精簡政府機構(gòu)。當然，這一措施也不宜一刀切，對于地廣人稀、管理半徑長的內(nèi)陸省份，是否保留地(市)一級作為省和縣之間聯(lián)系的紐帶，還需進一步論證。

將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政職責向縣級政府轉(zhuǎn)移，實行鄉(xiāng)財縣管模式。農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府沒有了收入來源，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模太小，從經(jīng)濟學的角度來看，不能有效發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效益，無法有效提供公共產(chǎn)品和服務。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)以及村的合并不宜草率行事，應以面積和人口等因素衡量的最優(yōu)規(guī)模為依據(jù)充分論證、仔細研究后決定。