林 青 劉進(jìn)梅

內(nèi)容摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是工業(yè)化引致的結(jié)果，在農(nóng)民自愿條件下，其與農(nóng)業(yè)規(guī)模效率的提升沒(méi)有直接的內(nèi)在聯(lián)系，只有當(dāng)工業(yè)化發(fā)展引致土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量規(guī)模達(dá)到一定程度時(shí)，才會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)效率的提升產(chǎn)生積極影響。本文認(rèn)為，我國(guó)在完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)對(duì)各地土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)加以方向性的規(guī)范，以防止逆預(yù)期社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)逆政策預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)均衡分析防范對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.0

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

從2008年初以來(lái)，圍繞重慶市農(nóng)村“股田制公司”改革、天津市郊區(qū)以農(nóng)村“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)以及浙江嘉興市以“兩分兩換”(即農(nóng)民的宅基地與承包地分開(kāi)，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障)推進(jìn)農(nóng)地收益權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)的做法，社會(huì)各界展開(kāi)了廣泛爭(zhēng)辯。一些學(xué)者認(rèn)為這種土地流轉(zhuǎn)改革是破解“三農(nóng)”問(wèn)題、打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和工廠化的關(guān)鍵問(wèn)題。但也有部分學(xué)者對(duì)此質(zhì)疑，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)改革會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失地、城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大等社會(huì)問(wèn)題。從政策層面看，黨的十七屆三中全會(huì)盡管做出農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)體制要長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的決定，但同時(shí)又提出要探索適合我國(guó)國(guó)情的多種土地流轉(zhuǎn)的有效實(shí)現(xiàn)形式，從而為土地流轉(zhuǎn)的改革留有很大的制度操作空間。

2008年下半年，隨著西方金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響的逐步加深，國(guó)務(wù)院及時(shí)叫停了重慶市的“股田制公司”改革，但這種叫停不是禁止。2009年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》中要求建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要在不改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地用途的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，但對(duì)土地流轉(zhuǎn)的最長(zhǎng)法定期限及在“兩不改變”基礎(chǔ)上農(nóng)民是否有權(quán)自主地把土地權(quán)益轉(zhuǎn)化為資本的問(wèn)題并沒(méi)有明確規(guī)定。這表明我國(guó)基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地制度改革方向還存在著不確定性。鑒于此。本文通過(guò)均衡分析方法對(duì)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏離政策預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并就如何防范這種風(fēng)險(xiǎn)提出具體的制度約束。

政策預(yù)期的選擇困境分析

目前多數(shù)人對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在這樣一種程式化的認(rèn)識(shí)，即土地流轉(zhuǎn)會(huì)促進(jìn)土地規(guī)模效益提升，部分農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)工人，大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)，吸引社會(huì)資本開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，從而帶動(dòng)農(nóng)業(yè)的工廠化、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，及縮小城鄉(xiāng)差別、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體互動(dòng)的良性循環(huán)。但是由于農(nóng)業(yè)和工業(yè)技術(shù)特點(diǎn)的差異，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自身所具有的自然屬性，基于這種認(rèn)識(shí)做出的土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)政策，會(huì)使政府在實(shí)際操作過(guò)程中面臨選擇的困境。

(一)促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)與維護(hù)農(nóng)村家庭體制的選擇困境

土地流轉(zhuǎn)是雙方當(dāng)事人間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種行為，它解決的是想種地而又無(wú)地的人與有土地而不想種地的人之間的矛盾，而不是規(guī)模效率問(wèn)題。在農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制不變的前提下，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)土地地塊的分散性和不可移動(dòng)性，土地流轉(zhuǎn)會(huì)間接導(dǎo)致承租方土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，但不能保證所租來(lái)的土地能集中連片。若土地不能集中連片，規(guī)模經(jīng)營(yíng)就不能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司的數(shù)據(jù)，2006年全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積5551.2萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的4.57％，比2005年增加了1.5％。到2007年底，全國(guó)流轉(zhuǎn)面積占承包耕地面積5.2％，比上年增加0.7個(gè)百分點(diǎn)。其中有2／3的流轉(zhuǎn)面積沒(méi)有實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，1／3實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)并體現(xiàn)規(guī)模效益的基本是農(nóng)業(yè)企業(yè)，且規(guī)模經(jīng)營(yíng)中種植大宗糧棉油作物的很少。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司在調(diào)查縣的統(tǒng)計(jì)，目前農(nóng)戶(hù)之間流轉(zhuǎn)土地中用于種糧的比重占71.9％，而規(guī)模流入企業(yè)、業(yè)主的土地中用于種糧的比重僅為6.4％。調(diào)查資料還顯示，土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)或村級(jí)組織為了招商引資運(yùn)用行政手段從分散農(nóng)戶(hù)手中統(tǒng)一集中然后再租借給這些企業(yè)而形成的，不是農(nóng)民自發(fā)自愿的行為。這說(shuō)明農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)與工業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)不同，其自愿流轉(zhuǎn)不必然產(chǎn)生規(guī)模效率的提高。

在土地流轉(zhuǎn)比重較低的情況下，即使通過(guò)完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行交易撮合，由于土地要素的不可移動(dòng)性和地塊的分散性，其在促進(jìn)土地集中連片規(guī)?；?jīng)營(yíng)上的作用也是有限的。而土地流轉(zhuǎn)比重的提高取決于社會(huì)為農(nóng)民提供有利可圖的非農(nóng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的多少，提供的非農(nóng)就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)越多，就會(huì)有更多的農(nóng)民愿意把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)效率才能逐步顯現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，決定農(nóng)業(yè)規(guī)模效率提升的不是土地流轉(zhuǎn)而是社會(huì)對(duì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造。因此在目前我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化水平不高的情況下，推行土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)就會(huì)觸及我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制的穩(wěn)定。

(二)城鎮(zhèn)化人口水平提高與解決農(nóng)民就業(yè)的選擇困境

土地流轉(zhuǎn)會(huì)加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化是對(duì)因果關(guān)系認(rèn)識(shí)的倒置。目前國(guó)內(nèi)一些地區(qū)進(jìn)行了通過(guò)土地流轉(zhuǎn)方式推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)工作，如天津市郊區(qū)的“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)及浙江嘉興市的“兩分兩換”試點(diǎn)等，都是采取以農(nóng)戶(hù)的宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)的房產(chǎn)，以農(nóng)戶(hù)的承包地?fù)Q取社會(huì)保障的形式。這種土地流轉(zhuǎn)模式能達(dá)到兩個(gè)目的，一是能解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地和所需資金問(wèn)題，通過(guò)置換政府可獲得相當(dāng)多數(shù)量的商業(yè)開(kāi)發(fā)用地和可觀的土地出讓收益。如天津市東麗區(qū)華明鎮(zhèn)通過(guò)這種土地流轉(zhuǎn)模式預(yù)計(jì)可預(yù)留商業(yè)開(kāi)發(fā)用地4000多畝，土地出讓收益預(yù)計(jì)達(dá)到40億元；二是農(nóng)民可入住城鎮(zhèn)的商品房，享受新建鎮(zhèn)區(qū)良好的社區(qū)服務(wù)和最低生活保障，提高了城鎮(zhèn)化的人口水平。同樣也會(huì)產(chǎn)生兩種后果，一是所發(fā)展的城鎮(zhèn)缺乏足夠的產(chǎn)業(yè)支撐；二是農(nóng)民永久地失去宅基地和土地的承包權(quán)，并且入住后，城鎮(zhèn)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)又無(wú)法為農(nóng)民提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民失地又失業(yè)。

事實(shí)上，城鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)地理集聚的結(jié)果，當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要城鎮(zhèn)擴(kuò)張并且能為附近的農(nóng)民帶來(lái)較多的就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，就會(huì)引發(fā)農(nóng)民對(duì)這種土地流轉(zhuǎn)模式的現(xiàn)實(shí)需要，從而實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)的就業(yè)安居。因此，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來(lái)講，是城鎮(zhèn)化促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而不是土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化。若倒置因果關(guān)系，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)先建鎮(zhèn)后置業(yè)，農(nóng)民的安居與就業(yè)就會(huì)脫節(jié)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的人口水平提高了，但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生農(nóng)民就業(yè)難的社會(huì)問(wèn)題。

政策不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)

(一)城市不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)會(huì)加劇城市社會(huì)的分化，易造成社會(huì)的不穩(wěn)定。若政府通過(guò)政策，引導(dǎo)農(nóng)民有規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)入城市謀生；放開(kāi)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的限制，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)私人資本八村承接流轉(zhuǎn)的土地開(kāi)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。這樣做有兩個(gè)直接成效，一是農(nóng)業(yè)可在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益和效率的提升，為社會(huì)資本開(kāi)辟了新的利潤(rùn)增長(zhǎng)機(jī)

會(huì)；另一個(gè)是城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)的制度限制消失，從而形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的生產(chǎn)要素市場(chǎng)。但同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)較為嚴(yán)重的社會(huì)后果，即會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)形成城市現(xiàn)代化與城市貧民化并存的格局，把“三農(nóng)”問(wèn)題轉(zhuǎn)化為社會(huì)危機(jī)，其原因在于政府制度創(chuàng)新導(dǎo)致農(nóng)業(yè)釋放出的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力與工業(yè)發(fā)展吸納社會(huì)勞動(dòng)力的能力存在著不同步性，這種不同步性是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律性的必然體現(xiàn)。本文的簡(jiǎn)化模型分析可說(shuō)明這一點(diǎn)。

假設(shè)社會(huì)只有兩個(gè)部門(mén)：工業(yè)和農(nóng)業(yè)，使用兩種生產(chǎn)要素即勞動(dòng)力(L)和資本(K)進(jìn)行生產(chǎn)，兩部門(mén)的勞動(dòng)力沒(méi)有質(zhì)的差異，資本要素富裕。假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)Y=F(K，L，s)是一階齊次的，其中s是制度調(diào)控變量(非連續(xù))。進(jìn)一步假定在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)報(bào)酬低于工業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)報(bào)酬，兩部門(mén)的資本報(bào)酬沒(méi)有差別。s包含兩個(gè)分量s₁和s₂，分別代表非規(guī)模土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模土地流轉(zhuǎn)。在土地非規(guī)模流轉(zhuǎn)下，兩部門(mén)的生產(chǎn)均衡如圖1所示分別位于b和e點(diǎn)(b點(diǎn)為工業(yè)部門(mén)與其成本約束線(xiàn)的切點(diǎn)，e點(diǎn)為農(nóng)業(yè)部門(mén)與其成本約束線(xiàn)的切點(diǎn))。假定農(nóng)業(yè)部門(mén)的總產(chǎn)出不變，當(dāng)政府規(guī)模推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)時(shí)，由于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場(chǎng)制度分割的障礙因素消除，兩部門(mén)的生產(chǎn)均衡將會(huì)位于如圖1所示的f和d點(diǎn)。于是工業(yè)部門(mén)吸納農(nóng)業(yè)部門(mén)釋放勞動(dòng)力的均衡過(guò)程可分解為替代效應(yīng)(b－c)和收入效應(yīng)(c－f)。農(nóng)業(yè)部門(mén)勞動(dòng)力釋放的制度效應(yīng)過(guò)程為e－d。

根據(jù)等產(chǎn)量函數(shù)曲線(xiàn)的特性，可得到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向工業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力供求曲線(xiàn)(如圖2所示)。OSE為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力釋放的供給曲線(xiàn)。ODE為工業(yè)部門(mén)接納勞動(dòng)力的需求曲線(xiàn)。曲線(xiàn)上任意一點(diǎn)到極點(diǎn)的連線(xiàn)與極軸夾角的弧度為勞動(dòng)一資本報(bào)酬比。社會(huì)勞動(dòng)力自求平衡時(shí)，勞動(dòng)力供求曲線(xiàn)交于E點(diǎn)。顯然由于規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，社會(huì)均衡狀態(tài)由O到E的調(diào)整是一個(gè)需要時(shí)間的過(guò)程，這一過(guò)程可能會(huì)由于工業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織的調(diào)整等因素而被延長(zhǎng)。在社會(huì)勞動(dòng)力自求均衡調(diào)整過(guò)程中，顯然農(nóng)業(yè)因制度原因釋放的勞動(dòng)力要大于工業(yè)部門(mén)需求的勞動(dòng)力，圖2中虛線(xiàn)左邊的區(qū)域是勞動(dòng)力供給遠(yuǎn)大于需求的時(shí)間區(qū)域，農(nóng)民失地又失業(yè)是必然的，大量失地農(nóng)民涌入城市而又無(wú)法就業(yè)，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致城市貧困階層的擴(kuò)大。我國(guó)是農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家，規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)極有可能導(dǎo)致我國(guó)像印度、巴西、菲律賓、墨西哥等農(nóng)業(yè)人口較多國(guó)家歷史上因農(nóng)村土地私有化造成社會(huì)嚴(yán)重分化、城市出現(xiàn)貧民窟的后果。

(二)農(nóng)村社會(huì)分化的風(fēng)險(xiǎn)

資本化或長(zhǎng)期固化的土地流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村地權(quán)不均和農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)一步分化。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)先后進(jìn)行了兩次農(nóng)村土地承包，第二次土地承包是第一次基礎(chǔ)上的順延，沒(méi)有針對(duì)1980年以后新增人口進(jìn)行承包地的調(diào)整，這部分新增人口進(jìn)入成年后構(gòu)成了我國(guó)目前游走在城鄉(xiāng)之間的農(nóng)民工群體的主體，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民只占少數(shù)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占總承包地面積比重低這一事實(shí)已說(shuō)明了這一點(diǎn)。

目前外出務(wù)工收入已占農(nóng)民家庭人均純收入的40％。對(duì)于有承包地且有較多富余家庭成員能夠外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)就業(yè)的家庭，其家庭收入增長(zhǎng)較快；而那些雖有承包地但富余家庭成員較少或不能外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)就業(yè)的家庭，其收入增長(zhǎng)較慢，農(nóng)村社會(huì)已出現(xiàn)分化。根據(jù)2008年國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒公布的2006年農(nóng)民人均純收入分組戶(hù)數(shù)占調(diào)查戶(hù)的比重的數(shù)據(jù)，人均純收入超過(guò)5000元的農(nóng)戶(hù)占調(diào)查戶(hù)的比重為23.62％，位于3000-5000元的農(nóng)戶(hù)僅占29.11％，低于3000元的農(nóng)戶(hù)占到47.27％。若地方政府出于自身利益驅(qū)使，以集中連片方式推進(jìn)社會(huì)私人資本所樂(lè)意接受的資本化或長(zhǎng)期固化形式的土地流轉(zhuǎn)，勢(shì)必將加快土地向少數(shù)資本富有者的集中，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上被虛化，從而會(huì)加劇農(nóng)村社會(huì)的貧富分化。這是因?yàn)橘Y本化的土地流轉(zhuǎn)意味著農(nóng)民的土地承包權(quán)已成為企業(yè)的股份，股權(quán)退出的形式只能是轉(zhuǎn)讓?zhuān)@事實(shí)上等于農(nóng)民已喪失收回土地承包權(quán)的可能，并且農(nóng)民從土地中獲得的股份紅利還是不確定的。

采取長(zhǎng)期租賃方式促進(jìn)集中連片土地流轉(zhuǎn)，盡管農(nóng)民可獲得穩(wěn)定的租金收入，但土地受讓方為提高土地的收益會(huì)在其經(jīng)營(yíng)期內(nèi)增加土地的設(shè)施投入，到期后若農(nóng)民想收回承包土地就必須對(duì)其土地的設(shè)施投入進(jìn)行補(bǔ)償。若補(bǔ)償超過(guò)農(nóng)民的承受能力。農(nóng)民只能被迫續(xù)延合同，這同樣也意味著農(nóng)民實(shí)際上已喪失了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不僅如此，土地資本化的年紅利及長(zhǎng)期租賃的年租金收入也不可能超過(guò)當(dāng)期土地收益水平。在這種土地流轉(zhuǎn)模式下，只會(huì)有小部分農(nóng)民能成為農(nóng)業(yè)工人，大多數(shù)農(nóng)民須外出務(wù)工。若城市的發(fā)展不能為這些外出務(wù)工的農(nóng)民工創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，就會(huì)形成農(nóng)民失地、失業(yè)并存的局面，農(nóng)村社會(huì)財(cái)富會(huì)向少數(shù)資本富有者集中，這有悖于國(guó)家提出的建設(shè)共同富裕的新農(nóng)村目標(biāo)。

逆預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的防范措施

(一)限制農(nóng)村土地政策性的規(guī)模流轉(zhuǎn)

國(guó)家應(yīng)糾正目前有關(guān)地區(qū)正在進(jìn)行的各式政策性土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)做法，要限制地方政府通過(guò)種種政策好處誘使農(nóng)民關(guān)注其短期利益而進(jìn)行不可逆轉(zhuǎn)式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的國(guó)家，選取通過(guò)土地政策性規(guī)模流轉(zhuǎn)來(lái)減少農(nóng)民、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效率、促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路，意味著這條道路同時(shí)也選擇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在目前全球金融危機(jī)形勢(shì)下，這種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)被放大。不僅如此，還應(yīng)注意到，在土地政策性規(guī)模流轉(zhuǎn)中，尤其是有些地區(qū)搞的“兩分兩換”式的土地流轉(zhuǎn)，政府有著較強(qiáng)的城市擴(kuò)張利益動(dòng)機(jī)，在把農(nóng)業(yè)用地置換為城市用地過(guò)程中，政府存在著較大的商業(yè)利益和較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)土地財(cái)政意識(shí)。在這種利益和意識(shí)的驅(qū)使下，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)完全有可能違背國(guó)家政策的初衷。

(二)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以保持農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)地位和維護(hù)其權(quán)益為基礎(chǔ)

我國(guó)農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的根本目的不應(yīng)是取締農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)地位，而應(yīng)為農(nóng)民構(gòu)筑起由農(nóng)村居民家庭經(jīng)營(yíng)向城市居民安居就業(yè)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主向從事工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)為主轉(zhuǎn)型的柔性制度通道。這一轉(zhuǎn)型取決于我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平，以及國(guó)家給予農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展的社會(huì)保障水平，需要在一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)逐步來(lái)實(shí)現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)是這一通道的一種制度設(shè)計(jì)，國(guó)家在完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)通過(guò)立法的形式對(duì)土地流轉(zhuǎn)的期限做出明確限定，不鼓勵(lì)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，限制土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換資本的做法。這樣有利于農(nóng)民在遇到城鎮(zhèn)就業(yè)困難時(shí)自主進(jìn)行擇業(yè)避險(xiǎn)保護(hù)操作，同時(shí)又能使這一轉(zhuǎn)型過(guò)程與我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平及國(guó)家社會(huì)保障能力提升過(guò)程相適應(yīng)。

(三)農(nóng)地制度演化應(yīng)堅(jiān)持以農(nóng)地合作為主、土地流轉(zhuǎn)并用的原則

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自主進(jìn)城擇業(yè)而對(duì)其家庭經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)進(jìn)行配置的結(jié)果，其發(fā)展程度取決于工業(yè)化對(duì)勞動(dòng)力需求的持續(xù)性。從這個(gè)意義上講，土地流轉(zhuǎn)是為了滿(mǎn)足工業(yè)化發(fā)展需要，在地位上具有從屬性。而農(nóng)地合作是農(nóng)民對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)與社會(huì)化大生產(chǎn)、大流通矛盾折衷的結(jié)果，農(nóng)民參與農(nóng)地合作的根本目的是為了借助組織力量提高自身在市場(chǎng)合約中的談判地位，借助組織開(kāi)展彼此的分工協(xié)作，擴(kuò)展自己的生存和發(fā)展空間。從這個(gè)意義上講。農(nóng)地合作是為了滿(mǎn)足農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)自我發(fā)展和壯大的需要，是對(duì)農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)體制的自我完善，在地位上具有主導(dǎo)性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，農(nóng)地合作是溝通傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村家庭經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要制度紐帶，也是我國(guó)完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的著力點(diǎn)。國(guó)家應(yīng)在現(xiàn)有農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法的基礎(chǔ)上，發(fā)展和完善農(nóng)地合作制度，引導(dǎo)土地向農(nóng)地合作組織流轉(zhuǎn)，并限制其向非農(nóng)社會(huì)主體流轉(zhuǎn)，從而避免非農(nóng)主體對(duì)農(nóng)民生存和發(fā)展空間的侵蝕。