劉社會 李日新

縣域經(jīng)濟的發(fā)展很大程度取決于當?shù)氐耐顿Y力度,而政府投資是地方各類投資的一支重要力量,尤其是在金融危機的情況下,加大縣域政府投資以彌補社會投資不足是確保當?shù)亟?jīng)濟穩(wěn)定增長的必要途徑。為此,各地縣(市)政府具有迫切意愿,而縣域金融機構(gòu)也要殷切期盼。但在宏觀調(diào)控中,縣域政府融資項目在爭取財政支持和信貸支持方面具有明顯的劣勢。如何揚長避短,加強縣域政府項目融資,需要認真分析所面臨的宏觀形勢以及當?shù)氐木唧w困難,積極借鑒先進地區(qū)經(jīng)驗,解放思想,開拓腦筋,找出適合本地實際的應(yīng)對之策。

一、醴陵市政府項目融資的實踐及其效應(yīng)

醴陵市是湖南省較早設(shè)立的縣級大市,人口103萬,2008年末財政收入接近12億元,國內(nèi)生產(chǎn)總值184億元,綜合經(jīng)濟實力位居湖南省第五強。過去一直以來注重陶瓷、煙花兩大支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但在城市建設(shè)和三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面投資力度相對不足,隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展,加強醴陵基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)的呼聲和壓力加大,特別是金融危機爆發(fā)后,醴陵出口型經(jīng)濟受到嚴重影響,急需政府大量投資穩(wěn)定經(jīng)濟增長。因此,加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目融資成為地方政府一項重要而緊迫的任務(wù)。圍繞這個任務(wù)醴陵市政府做了大量工作,并取得了一定成效,但與現(xiàn)實需求仍存在較大差距。

(一)大力構(gòu)建各類政府性融資平臺。截止2009年8月底,醴陵市構(gòu)建的融資平臺有醴陵市國投公司、城投公司、農(nóng)發(fā)公司、高新技術(shù)開發(fā)有限責任公司、醴陵土地儲備中心、醴陵市規(guī)費局。但政府融資平臺主要是國投公司、城投公司、農(nóng)發(fā)公司,這三家總資產(chǎn)10.77億元,負債5.98億元,資本金4.79億元。5.98億元負債全部來自銀行貸款,其中5.29億元貸款通過土地抵押實現(xiàn)的,其償還本息來源完全是以財政預算資金作保障的。三家投融資公司資本金中有3.79億元來自財政資金。其他融資平臺承擔了部分政府項目融資任務(wù)。為規(guī)范醴陵市各政府融資平臺的經(jīng)營,醴陵政府專門出臺了《醴陵市政府融資債務(wù)管理辦法》,從制度上規(guī)范融資行為,保障債務(wù)按期償還。

(二)努力發(fā)揮平臺作用多方籌措建設(shè)資金。金融危機爆發(fā)后,國家迅速采取積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,為政府融資提供了強大的政策支持和金融信貸支持,在這種情況下,各地爭先恐后的啟動了政府投資項目,充分發(fā)揮政府投融資平臺作用,推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實施建設(shè)。醴陵市也積極作為,順應(yīng)形勢變化,分得了不菲的“蛋糕”:國投公司為醴陵陽三石道路改造成功向工商銀行融資1.5億,為淥江大道改造向信用聯(lián)社融資1980萬元;醴陵市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限責任公司為醴陵鳳凰大道建設(shè)向工商銀行融資1.5億元;農(nóng)發(fā)公司為省道改造、防洪工程、農(nóng)村飲水工程分別向農(nóng)發(fā)行、信用聯(lián)社融資1.95億元,1000萬元;醴陵市土地規(guī)費局成功向建行融資1億元;城投公司等向國家開發(fā)銀行共融資3.28億元。

(三)政府融資平臺促進了醴陵經(jīng)濟金融的發(fā)展。政府投融資平臺的建設(shè),有效推動了全市基礎(chǔ)實施建設(shè)和公共實施建設(shè)的投入,帶動了地方財政收入和金融信貸的快速增長。截止2009年7月底,政府性項目向當?shù)馗魃虡I(yè)銀行貸款7.83億元,向國家開發(fā)銀行貸款3.28億元。各類融資平臺籌措的建設(shè)資金不僅完成了一系列重要的公共設(shè)施項目建設(shè),而且促使信貸余額由25億元增加到40億元,較2006年末增長了60%;財政收入也由10億元增長到近14億元,增長40%,全社會固定資產(chǎn)投資連續(xù)兩年保持在50億元以上。

二、從醴陵實踐看縣域政府項目融資面臨的形勢

(一)信貸政策適時轉(zhuǎn)向。2009年初,醴陵市委、政府確定了項目融資目標近10億元的融資計劃,但至8月底,實際完成只有40%,中行、農(nóng)行、建行的融資計劃都沒有實現(xiàn)。探究原因,各家商業(yè)銀行對政府融資政策趨緊是重要因素。由于2009年上半年信貸資金基本上進入了各級政府項目中,而且,增勢迅猛,至9月末,新增貸款8.6萬億元。信貸資金大量進入政府項目已引起監(jiān)局部門的高度重視,多次對商業(yè)銀行進行窗口提示,使得銀行對新的縣域政府項目信貸十分審慎。下半年,盡管適度寬松貨幣政策不變,但信貸政策主要轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)濟,鼓勵金融機構(gòu)積極向中小企業(yè)發(fā)放貸款,限制持續(xù)向政府融資項目大規(guī)模增加投入,導致縣域政府性項目融資的大環(huán)境、大氣候發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。

(二)縣域信貸門檻顯著提高。目前各國有商業(yè)銀行總行核批地方政府項目融資時,規(guī)定了一個基本的指標,即地方財政收入必須達到20億元或30億元以上。如果達不到指標要求,一律不上分行信貸會討論,更不要說總行批準。還有些銀行因為不良貸款率高,經(jīng)營業(yè)績不佳而導致級別低,得不到信貸授權(quán),如湖南省農(nóng)行在全國農(nóng)行系統(tǒng)屬于三類行,因而不能從事土地儲備類貸款。2009年醴陵市農(nóng)行、中行、建行申請的信貸項目沒有獲得批準,主要原因就是這些指標缺陷。工行由于項目申請較早,搶在其新的信貸政策之前簽署合同,才及時實現(xiàn)了預期的信貸目標。而農(nóng)村信用社對地方項目融資單項額度不得超過3000萬元的規(guī)定限制其作用的發(fā)揮。

(三)縣域信貸項目缺競爭優(yōu)勢。各商業(yè)銀行為節(jié)約成本,提高效益,更加注重項目的規(guī)模,縣(市)級項目融資規(guī)模一般不大,幾個億左右,地方財力保障又相對薄弱,而目前很多在地區(qū)市政府項目融資達10幾億甚至幾十個億,這些項目更能引起商業(yè)銀行總、分行的興趣,在宏觀信貸政策趨緊的情況下,這些項目的競爭劣勢更加凸現(xiàn)。從株洲市幾個縣域政府融資項目看,還只有醴陵市融資情況相對較好,前8個月醴陵市融資總量是其他4個縣的總和還要多。

(四)縣級政府融資平臺欠完善。近兩年政府項目融了很多資,是與市各融資平臺發(fā)揮了積極作用分不開的。但我們也看到,目前五個政府性融資平臺作用力是不平衡的,各融資平臺的管理體制與機制問題沒有理清,這種情況一方面導致融資平臺的積極性、主動性、創(chuàng)造性沒有充分發(fā)揮,另一方面導致銀行對政府融資使用的效率及本息償付保障產(chǎn)生隱憂,對政府融資項目患得患失。譬如,醴陵市幾個行的融資項目由于效率方面的原因,申報上會都比較晚,沒有趕在信貸政策調(diào)整前及時申請到位。同時,政府融資實行多個口子進,一個口子出的財政統(tǒng)籌管理方法與現(xiàn)行的政府投資公司普遍實行市場化獨立經(jīng)營相矛盾。

(五)縣域金融生態(tài)環(huán)境欠優(yōu)良。近年來醴陵市雖然大力開展金融生態(tài)環(huán)境建設(shè),并取得明顯成效,但相對金融業(yè)的要求來講仍有差距。一是全市不良貸款率仍然較高。到8月末,全市國有商業(yè)銀行的不良貸款率高于沿海地區(qū)普遍5%以下的狀況;農(nóng)村信用社不良率更高,尤其是農(nóng)村信用社尚有部分政府借款性質(zhì)的貸款沒有償還,這些都是各上級行衡量一個地區(qū)金融生態(tài)的重要指標,這些指標直接影響各總、分行、社對貸款審批的決心和速度。二是金融生態(tài)綜合評估值不高。醴陵市尚未取得省、市級金融安全區(qū)稱號。

三、加強縣域政府項目融資的建議

(一)借鑒先進經(jīng)驗、完善融資平臺。政府投融資平臺是完成政府投資任務(wù)與融資目標的實際執(zhí)行者,其管理體制與經(jīng)營機制是否科學,是否充滿活力,決定了其作用力的發(fā)揮。在建設(shè)政府融資平臺的工作中,完全可以學習借鑒重慶的經(jīng)驗:一是合理規(guī)劃、確定政府投融資平臺的數(shù)量、職能以及業(yè)務(wù)規(guī)模;二是將國有資本、土地儲備出讓金部分收入、稅收返還部分、國債建設(shè)資金等注入各融資平臺,增大資本金,為各融資平臺創(chuàng)造條件;三是完善融資平臺的體制與機制。實行國有控股的、市場化運作的管理模式。在運作過程中,堅持做到“三不、三平衡”即:財政不擔保、各投融資公司不互保、?？畈唤徊婊煊?資產(chǎn)負債率平衡、現(xiàn)金流平衡、資金來源與資金償付平衡。這樣不僅能增強各投融資平臺的獨立性和市場化,而且能長遠地有效防范財政風險和金融風險,增強金融機構(gòu)信貸的信心。

(二)把握宏觀形勢、創(chuàng)新融資方式?；A(chǔ)設(shè)施和公共實施建設(shè)是項長期而艱巨的任務(wù),政府融資也是一個長期的過程,在不同的時期,政府融資目標和任務(wù)也應(yīng)該有所不同,在寬松的政策環(huán)境下,政府融資目標和任務(wù)可以定得高點,在從緊的政策環(huán)境下也應(yīng)及時調(diào)整?？梢哉f,在金融危機爆發(fā)至今年上半年,是政府融資的黃金時期,把握了這個時期,就把握了機會。但隨著國家4萬億元投資任務(wù)的逐一落實,除非國家確立新的經(jīng)濟刺激計劃,否則,再期望更大幅度、更快進度的政府融資目標將變得十分困難,強行推進,有可能事倍功半。各支行即使再多努力,再多壓力,也難以突破政策限制。因此,對明年及后階段的政府融資目標要合理規(guī)劃,投資項目要更具影響力和科學性才有可能得到各銀行的認同。面對當前信貸門檻的挑戰(zhàn),可以積極探索多種途徑予以突破。

(三)加強項目管理、增強競爭優(yōu)勢。前期政府融資項目建設(shè)的效率與管理情況,直接影響銀行對后續(xù)項目信貸跟進的信心和態(tài)度,因此加強項目管理十分重要。在項目實施階段,一定要作到項目資金?？顚Ｓ?項目資本金、財政配套地方建設(shè)資金要及時到位。同時,項目工期不宜久拖不下,要上一個見一個的成效。對融資平臺的投資項目,要謹慎立項,量力而行,形成良性循環(huán)。一是立項階段要加強統(tǒng)籌管理。項目不在多,而在精。政府融資債務(wù)由市政府統(tǒng)一決策、確定實施。可行性論證一定要做足功夫。要合理確定債務(wù)種類、債務(wù)規(guī)模和債務(wù)期限,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),最大限度的規(guī)避相對集中的償債高峰。項目資金要確保銀行貸得出來、收得回來,形成一種良性循環(huán)機制。二是政府出面加強與上級行的溝通協(xié)調(diào)。在項目報批階段,不但要走出去,還要請進來。在省一級層面多進行項目推介、環(huán)境推介、產(chǎn)業(yè)推介。

(四)改善生態(tài)環(huán)境,力創(chuàng)金融生態(tài)示范區(qū)。一是要想法設(shè)法幫助金融機構(gòu)把不良貸款率降下來。二是要加強農(nóng)村信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和農(nóng)戶信用評級工作,加強社會信用體系建設(shè),深入開展金融安全區(qū)創(chuàng)建工作,確保用三年的時間達到市、省兩級金融安全區(qū)稱號。三是協(xié)調(diào)三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在大力加強城市建設(shè)和公共建設(shè)的同時,不能忽視工業(yè)的支撐作用。要確保財政收入的穩(wěn)定持續(xù)增長,在醴陵關(guān)鍵還是要依靠工業(yè)的貢獻。要制定政策,發(fā)揮政府的引導作用,促使行業(yè)整合,促使工業(yè)企業(yè)做大做強,使經(jīng)濟實體成為公共實施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要參與者和資金支持者。

(作者單位:中國人民銀行株洲市中心支行 中國人民銀行醴陵市支行)