徐志勇

新增中央投資地方配套資金到位率低已經(jīng)成為一個(gè)普遍性問題,把握這個(gè)問題的原因,找出問題的癥結(jié),方能對(duì)癥下藥。本文在廣泛調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,分析了諸種矛盾,以期得出科學(xué)的結(jié)論。

一、高安市中央投資項(xiàng)目中配套資金到位情況

1.總體概況

據(jù)市發(fā)改委“新增中央投資項(xiàng)目進(jìn)展情況季度通報(bào)表”顯示:全市共爭(zhēng)得中央項(xiàng)目總投資3.31億元,其中中央新增投資1.25億元,地方配套資金1.1億元?？傮w上看,目前地方配套資金到位率不到60%。但從項(xiàng)目結(jié)構(gòu)上看,保障性安居工程如廉租房、農(nóng)村民生工程如農(nóng)戶用沼氣、飲水工程,配套資金到位率高達(dá)80%以上,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施如水庫除險(xiǎn)加固到位率達(dá)70%,其他如醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程、企業(yè)項(xiàng)目如余熱發(fā)電等到位率在50%以下,一些項(xiàng)目根本就沒有配套資金。

2.高安市新增中央投資地方配套資金比例失調(diào)

高安市新增中央投資地方配套資金高于全國平均水平,但在結(jié)構(gòu)上存在比較嚴(yán)重的比例失調(diào)現(xiàn)象。新增中央投資地方配套資金在一些公共領(lǐng)域到位率低。這些領(lǐng)域由于新增中央投資地方配套資金不足,使投入比例失調(diào),投入比例失調(diào),又導(dǎo)致一些項(xiàng)目地方財(cái)政投入缺位。這其實(shí)是一個(gè)連鎖反應(yīng)。以節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程資金為例,在實(shí)際操作過程中由于新增中央投資地方配套資金少,節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程投入不足且比例失調(diào)現(xiàn)象十分普遍。一些地方用于節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程基礎(chǔ)設(shè)施支出甚至為空白。節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目的配套資金不能到位,不能按照節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定配足配套資金。我市的節(jié)能減排程建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理場(chǎng)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)工程科技推廣、生態(tài)建設(shè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè),由于財(cái)政投入缺位,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境條件改善不明顯。

3.地方配套資金比例失調(diào)又引發(fā)了一系列的其他問題

一是缺乏科學(xué)論證盲目立項(xiàng)。如醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化在管理和使用新增中央投資地方資金時(shí),注重形式,輕視效益。有的醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等地方單位年底結(jié)余(包括往年結(jié)余)竟然占當(dāng)年度財(cái)政撥款的50%以上。

二是一些項(xiàng)目單位存在虛報(bào)工程進(jìn)度、完成投資數(shù)不實(shí)的問題。資金投向失準(zhǔn),超出財(cái)政管理范圍,造成財(cái)政資金的流失。有的主管部門將專項(xiàng)資金投入下屬自負(fù)盈虧的獨(dú)立實(shí)體,導(dǎo)致資金流人私人囊中。地方財(cái)政部門滯留新增中央投資,在財(cái)政部門的“帶頭”下,有的單位將資金列支后,轉(zhuǎn)入“暫存款”科目,于次年陸續(xù)撥付,還有的單位將新增中央投資預(yù)算列支的資金轉(zhuǎn)入一些其他部門,未能及時(shí)撥付。

三是有的項(xiàng)目審批手續(xù)不全,申報(bào)與實(shí)際建設(shè)情況不完全一致;有的項(xiàng)目開工以后還未完成土地審批、初步設(shè)計(jì)、施工許可、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一些手續(xù)。有的項(xiàng)目沒有報(bào)批就改變了已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、工期,存在報(bào)大建小或報(bào)小建大問題。有的項(xiàng)目沒有嚴(yán)格執(zhí)行中央投資資金專賬管理、?？顚Ｓ玫纫?guī)定,項(xiàng)目資金管理不是很規(guī)范。

二、新增中央投資地方配套資金到位率低的原因

1.高安市政府財(cái)力較弱導(dǎo)致配套資金到位率低

地方政府財(cái)力較弱,是配套資金不足的主要原因。受國際金融危機(jī)影響,高安市經(jīng)濟(jì)增長放緩,企業(yè)效益下滑,財(cái)政收入來源減少;加上實(shí)施積極的財(cái)政政策,進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅,財(cái)政收入出現(xiàn)大幅下降。一邊是財(cái)政收入減少,而另一邊則是新增投資項(xiàng)目大量上馬,地方配套資金難免會(huì)出現(xiàn)“缺口”。近年來,高安市鄉(xiāng)本級(jí)財(cái)政的配套能力極其虛弱,地方運(yùn)轉(zhuǎn)主要依賴中央和省級(jí)財(cái)政,市鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題日益普遍和嚴(yán)重化,市鄉(xiāng)政府運(yùn)作的實(shí)際能力已經(jīng)普遍弱化,這不僅妨礙了當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,還嚴(yán)重制約著社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行。再加上政府能夠向上爭(zhēng)取到資金支持的項(xiàng)目,多屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)取到的項(xiàng)目資金,經(jīng)常被挪用于給政府部門發(fā)放工資。此外,許多調(diào)查表明,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的增長相比,財(cái)政支農(nóng)資金的增長存在較大的不穩(wěn)定性。

據(jù)測(cè)算,中央新增投資1.25億元,地方配套資金1.1億元。在財(cái)力不足情況下,通過市政府預(yù)算安排發(fā)行地方債券,然后還有其他措施,比如說搭建一些融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等,通過這些措施綜合提高地方政府的財(cái)政能力和資金配套能力,是可以提高配套資金到位率的。但是市融資平臺(tái)建設(shè)不夠,資金缺口無可靠來源補(bǔ)充,導(dǎo)致配套資金到位率低。

2.政策行為失范現(xiàn)象導(dǎo)致配套資金到位率低

不良的政績(jī)觀,是配套資金不足的第二位原因。由于不良的政績(jī)觀,使一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為地方配套資金到位率高低是軟指標(biāo),到位率高不能體現(xiàn)政績(jī),到位率低不影響自己提升。在這種指導(dǎo)思想下,新增中央投資地方配套資金到位政策可以不執(zhí)行,行為在不同程度上可以不依標(biāo)準(zhǔn)、不照規(guī)范,呈現(xiàn)出行為上的無序狀態(tài)。其實(shí),新增中央投資地方配套資金到位率低,也在一定程度上反映了黨風(fēng)和政風(fēng)。

3. 新增中央投資地方配套資金項(xiàng)目管理模式落后導(dǎo)致配套資金到位率低

地方配套資金項(xiàng)目管理模式落后是是配套資金不足的體制原因。目前,新增中央投資地方配套資金的隨意性和被動(dòng)性很強(qiáng),投資也不科學(xué)、不合理。這種投資方式不能給地方以穩(wěn)定的心態(tài)從事經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,造成很大投機(jī)心理,缺少長期和長遠(yuǎn)的心理準(zhǔn)備。目前,高安市兩級(jí)地方政府資金項(xiàng)目管理基本上是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期高度集中的模式,即投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理方式,這種管理方式的弊端是使行政權(quán)力直接介入工程項(xiàng)目的實(shí)施,缺乏有效的監(jiān)督,易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象,工程質(zhì)量得不到保證,造成資源極大浪費(fèi)。在這種情況下,杜絕資源浪費(fèi)成為主要矛盾,地方配套資金成了次要問題了。

4.項(xiàng)目資金監(jiān)管水平低下導(dǎo)致配套資金到位率低

第一,監(jiān)管職能缺位。我國新增中央投資地方資金接受財(cái)政、審計(jì)、紀(jì)檢等部門的監(jiān)管,在實(shí)際工作中表現(xiàn)多頭監(jiān)管,責(zé)權(quán)劃分不明確,部門配合不協(xié)調(diào),責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)象。資金使用透明度低,缺乏完善的舉報(bào)系統(tǒng),社會(huì)公眾輿論沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)管作用。

第二,事前監(jiān)管嚴(yán)重缺乏。主要表現(xiàn)有對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過程個(gè)別部門和地方對(duì)中央政策認(rèn)識(shí)還不到位,工作抓得不緊、措施不得力,收到投資計(jì)劃和投資預(yù)算后分解下達(dá)不及時(shí),致使總體工作進(jìn)展比較慢。

監(jiān)管、工程開工前執(zhí)行“招投標(biāo)、監(jiān)理管理、項(xiàng)目法人制”情況的監(jiān)管、項(xiàng)目開工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的管理等事前監(jiān)督工作淡化、甚至缺位。例如,有些支農(nóng)項(xiàng)目沒有按照基本建設(shè)管理程序(如財(cái)政部門負(fù)責(zé)的支農(nóng)項(xiàng)目)實(shí)行“四制”管理,以致出現(xiàn)擠占挪用項(xiàng)目資金、工程不能按計(jì)劃通過驗(yàn)收等問題。

三、確保新增中央投資地方配套資金到位的對(duì)策建議

1.依靠地方政策,搭建融資平確保新增中央投資地方配套資金到位

一是要針對(duì)高安市地方配套資金到位率不高的問題,政府應(yīng)進(jìn)一步采取措施,明確新增投資資金配套主體和責(zé)任,加快資金落實(shí),促進(jìn)項(xiàng)目盡快開工并形成實(shí)物工作量,確保工程質(zhì)量;特別是有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步做好中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券工作。為地方配套資金到位搭建融資平臺(tái)。

二是發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新增投資項(xiàng)目的跟蹤檢查,督促相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行節(jié)能減排等宏觀調(diào)控政策,做好項(xiàng)目選擇和前期準(zhǔn)備工作,防止低水平重復(fù)建設(shè)和盲目擴(kuò)張,不斷提高投資的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

三是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。促進(jìn)提高金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力,同時(shí)加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通,建立應(yīng)對(duì)重大經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的有效監(jiān)控、預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制,防范和控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);特別要加強(qiáng)對(duì)票據(jù)業(yè)務(wù)貿(mào)易背景的真實(shí)性、票據(jù)業(yè)務(wù)操作的規(guī)范性以及假票據(jù)等方面的現(xiàn)場(chǎng)檢查。

2.以貫徹十七屆四中全會(huì)精神為契機(jī),根治“兩面人”現(xiàn)象,確保新增中央投資地方配套資金到位

中國共產(chǎn)黨召開了以“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)”為主題的十七屆四中全會(huì),要借貫徹十七屆四中全會(huì)精神的東風(fēng),針對(duì)地方配套資金到位率不高的問題,要徹底消除追求地方利益、部門利益、處科室利益現(xiàn)象。尤其要抓住在現(xiàn)實(shí)中言行不一,表里不一,心口不一;搞“上有政策、下有對(duì)策”,弄虛作假,欺上瞞下,官僚主義、形式主義的現(xiàn)象。只有消除這些趨勢(shì),地方配套資金到位率不高的問題才可以根本解決。

3.優(yōu)化管理模式,確保新增中央投資地方配套資金到位

一是加強(qiáng)審計(jì)情況的反映和公告,推動(dòng)完善制度和規(guī)范管理。對(duì)影響中央宏觀調(diào)控政策實(shí)施的普遍性和傾向性問題以及在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況和新問題,及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門反映。對(duì)政府投資資金的管理、使用情況和審計(jì)情況定期向社會(huì)公告,重大事項(xiàng)隨時(shí)公告,使社會(huì)公眾通過審計(jì)情況的披露及時(shí)了解政府投資資金的管理、使用情況,增強(qiáng)社會(huì)凝聚力和抵御國際金融危機(jī)的信心。

二是加大對(duì)重大違法違規(guī)和損失浪費(fèi)等問題的揭示和查處力度,促進(jìn)管好用好資金。著力揭示和反映決策不當(dāng)、重復(fù)建設(shè)“兩高”和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目,建設(shè)“政績(jī)工程”和“豆腐渣工程”,破壞環(huán)境、隨意侵占耕地,鋪張浪費(fèi)建設(shè)辦公樓和賓館、購買高檔轎車等問題。一旦發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)和損失浪費(fèi)等問題,集中力量依法查處。

三是及時(shí)撥付資金。加強(qiáng)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、用款計(jì)劃核批、資金撥付等環(huán)節(jié)的有效銜接,在堅(jiān)持按預(yù)算、按工程實(shí)施進(jìn)度撥款原則的前提下,通過加快審核進(jìn)度,確保符合撥款條件的擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目資金及時(shí)撥付。

四是協(xié)調(diào)落實(shí)好投資項(xiàng)目地方政府配套資金。將繼續(xù)積極高效地組織債券發(fā)行,不斷提高地方政府債券發(fā)行透明度和效率,配合地方政府及時(shí)籌集配套資金,促進(jìn)積極財(cái)政政策的有效實(shí)施。

五是將管理機(jī)制原理引入到政府信息資源共享中,并通過制度性安排,形成相對(duì)穩(wěn)定的管理模式。實(shí)際上,政府信息資源共享機(jī)制就是蘊(yùn)含了地方政府配套資金的管理模式,包括主要依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)新增中央投資地方配套資金到位的信息資源共享運(yùn)行機(jī)制和主要依托復(fù)雜社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)的融資平臺(tái)資源共享保障機(jī)制。兩種機(jī)制互為一體,共同發(fā)揮作用,就構(gòu)成了政府信息資源共享機(jī)制。

4.推動(dòng)和保障中央政策措施貫徹落實(shí)確保新增中央投資地方配套資金到位

一是進(jìn)一步加大審計(jì)監(jiān)督力度,保證中央政策措施貫徹落實(shí)。例如,加強(qiáng)種糧農(nóng)民直補(bǔ)等支農(nóng)資金、政府投資建設(shè)保障性住房、城鄉(xiāng)最低生活保障資金、縣鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)、飲用水安全等重點(diǎn)民生資金和民生工程進(jìn)行審計(jì)和審計(jì)調(diào)查,重點(diǎn)揭示資金管理和項(xiàng)目管理中存在的問題,促進(jìn)各項(xiàng)惠民政策的貫徹落實(shí)。

二是對(duì)新增投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)調(diào)查,重點(diǎn)關(guān)注新增投資項(xiàng)目是否存在違規(guī)建設(shè)“兩高”和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目、“搭車”建設(shè)樓堂館所或搞“政績(jī)工程”等問題,以及建設(shè)項(xiàng)目對(duì)資源環(huán)境的影響情況。

三是對(duì)市金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家金融政策情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查,重點(diǎn)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)落實(shí)中央有關(guān)擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長政策所采取的措施和實(shí)施效果,以及影響國家金融政策貫徹落實(shí)的機(jī)制和體制問題。

總之,只要我們以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)配套資金的落實(shí)到位工作,在十七屆四中全會(huì)精神的指引下,新增中央投資地方配套資金到位率低的問題就一定可以解決。

(作者單位:中國人民銀行高安市支行)