馮野光　李潤紅

摘要：本文在依法行政與以德行政相結(jié)合的過程中存在的主要問題的基礎(chǔ)上。比較深入地分析其出現(xiàn)的主要原因，并且針對這些問題與原因，明確提出要構(gòu)建行政倫理激勵性機制，提升公務(wù)人員的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和法制觀念。重塑行政主體的良好形象和社會公信力，在強化公務(wù)員道德建設(shè)的同時，推進依法行政和促進社會主義和諧社會的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：行政倫理；問題；原因；法制規(guī)范；激勵機制

中圖分類號：B82-051

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-0544(2009)09-0107-03

構(gòu)建社會主義和諧社會。是中國共產(chǎn)黨從中國特色社會主義事業(yè)和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略部署，反映了建設(shè)富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的內(nèi)在要求，體現(xiàn)了全黨全國各族人民的共同愿望。目前，我國社會總體上是和諧的，但是，也存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，其中行政倫理失范現(xiàn)象已經(jīng)成為影響社會和諧的重要因素。因為。政府行為方式的規(guī)范性和范例作用是政府有序運行、依法行政，樹立良好的政府形象和公仆形象以及政風(fēng)的有利保證。是政府廉潔自律、公平行政的必要條件。如果行政倫理失范就會造成無序行政。政府管理混亂，濫用權(quán)力，形成不良政風(fēng)，破壞政府形象。事實上，行政倫理失范是行政管理的頑疾。其重大難題之一是行政主體本身的行為失范，而這一失范的出現(xiàn)與行政法與經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后有一定的關(guān)聯(lián)性。弄清這種病癥的病理，并有效地預(yù)防和克服，是行政管理健康發(fā)展的必要前提。為此。本文在依法行政與以德行政相結(jié)合的過程中存在的主要問題的基礎(chǔ)上。比較深入地分析其出現(xiàn)的主要原因，并且針對這些問題與原因。明確提出要構(gòu)建行政倫理激勵性機制，提升公務(wù)人員的政治素質(zhì)、道德素養(yǎng)和法制觀念，重塑行政主體的良好形象和社會公信力，在強化公務(wù)員道德建設(shè)的同時，推進依法行政和促進社會主義和諧社會的構(gòu)建。

一、新時期行政倫理失范及其主要原因

行政倫理失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。所謂行政倫理失范就是“在行政權(quán)力運行過程中，行政主體置行政倫理的規(guī)范和原則于不顧。導(dǎo)致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時常發(fā)生。公共權(quán)力經(jīng)常被用來滿足私利”。從本質(zhì)上講，行政倫理失范是行政權(quán)力的一種異化現(xiàn)象。屬于道德范疇。行政倫理失范的原因是非常復(fù)雜的。從行政權(quán)力體系內(nèi)部看，有作為行政主體的公務(wù)人員方面的原因。也有作為行政主體的組織方面的原因，還有行政制度與體制方面的原因。從行政權(quán)力體系的外部環(huán)境看，有現(xiàn)實的原因，也有歷史的原因，主要是經(jīng)濟、社會與文化發(fā)展所帶來的規(guī)范轉(zhuǎn)型造成的。

(一)社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致倫理道德失控。當(dāng)前導(dǎo)致我國行政倫理失范的最深層原因來自于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷。在其轉(zhuǎn)型的過程中。諸如生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)、投資及經(jīng)貿(mào)結(jié)構(gòu)、人口流動與就業(yè)分布、城市與鄉(xiāng)村格局等等，都因基本的經(jīng)濟狀況發(fā)生了階段性的推移，必然會產(chǎn)生不同利益群體的各種利益關(guān)系上的矛盾?！斑@其中必然伴隨大量的社會問題，在一定程度上導(dǎo)致價值觀念的混亂和倫理道德的失控。主要表現(xiàn)……行政權(quán)力對市場的過度干預(yù)管制；我國政府經(jīng)濟規(guī)制政策的不穩(wěn)定。”

(二)強有力的監(jiān)督和制約機制缺失時常導(dǎo)致行政倫理失范。孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是亙古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！睂矙?quán)力缺乏強有力的監(jiān)督和制約機制是行政倫理失范的主要客觀條件之一。以往，“我們在行政倫理建設(shè)問題上，習(xí)慣于從精神層面號召、宣傳而忽視從制度規(guī)范層面建立倫理的動作保障機制，過于強調(diào)自律而忽視他律。這使得對行政人員的要求只限于軟約束，缺乏硬性的強制力?！庇捎谥贫冉ㄔO(shè)的相對滯后，尚缺乏完整、嚴(yán)密的監(jiān)督制度。在一定程度上制約著監(jiān)督功效的發(fā)揮。正是強有力的監(jiān)督和制約機制的缺失，使其整體缺乏嚴(yán)密有序性，缺乏監(jiān)督合力，致使監(jiān)督運行過程重視事后追懲，忽視預(yù)防性的事前監(jiān)督和監(jiān)控性的事中監(jiān)督，監(jiān)督方式單一。所有這些都為權(quán)利異化和行政倫理失范提供了滋生的土壤與溫床。

(三)行政法律環(huán)境構(gòu)建相對滯緩。依法治國的核心應(yīng)是立法機關(guān)依法立法，政府依法行政，司法機關(guān)依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)。在這三者之中。依法立法是基礎(chǔ)，獨立司法是保障。依法行政才是依法治國的關(guān)鍵所在。在我國目前階段，以憲法為核心的社會主義法律體系的框架已經(jīng)基本形成，強化嚴(yán)格執(zhí)法，努力做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，是一個比立法更為迫切和艱巨的任務(wù)。但是，“我國目前的行政法律環(huán)境相對薄弱，主要有以下兩方面：一是我國行政立法法制不統(tǒng)一，立法權(quán)限不明確，容易產(chǎn)生立法沖突；行政立法本位主義嚴(yán)重，以法爭權(quán)現(xiàn)象突出；行政立法不能適應(yīng)社會生活的變化，立法內(nèi)容相對滯后。二是立法方面，廉政法律法規(guī)的制定尚不夠完善，反腐敗法制建設(shè)相對滯后?！?/p>

(四)行政人員的利益驅(qū)動和利益協(xié)調(diào)機制不完善。行政秩序的理想狀態(tài)要以實際占有和行使行政權(quán)的公務(wù)人員在認(rèn)知能力和道德品質(zhì)等方面的完善性作為前提。當(dāng)前，我國對行政人員的利益驅(qū)動與激勵機制主要以精神激勵為主，相對忽視物質(zhì)激勵。隨著行政人員自利性的充分激發(fā)和傳統(tǒng)道德激勵功能的逐漸減弱，缺乏物質(zhì)激勵基礎(chǔ)的道德激勵逐漸失去其往日的說服力。以公共利益為本質(zhì)內(nèi)容的行政倫理，其基本道德原則就是如何處理公共利益和個人利益之間的關(guān)系。在現(xiàn)實中，擔(dān)任公職的人員在公私利益面前時刻都面臨著道德選擇。在道德義務(wù)相互沖突的情況下。公務(wù)人員時刻面臨著一攬子牽動良心的倫理抉擇。如果公務(wù)人員在多種利益和多種義務(wù)的沖突面前不能以公共利益為重，就很難做到為公職高效盡責(zé)地工作。更難實現(xiàn)公職工作為全民服務(wù)的目的，因此就難免導(dǎo)致行政倫理的失范。

事實上。由于各種影響因素的存在，行政倫理并非總是處于良好狀態(tài)，行政管理不得不經(jīng)?？朔鞣N失范現(xiàn)象。因此，行政活動決不能任其自發(fā)進行或使其自由放任，而是應(yīng)當(dāng)建立起完善的事先預(yù)防、事中控制和事后補救機制。即建立行政程序制度爭取使行政權(quán)運行于正常的軌道之上。在這其中，最基本也是最主要的路徑選擇就是通過激勵機制的構(gòu)建與法制規(guī)范來實現(xiàn)對現(xiàn)在行政倫理失范的整治。

二、行政倫理視野下法制規(guī)范和激勵機制的基本內(nèi)涵

(一)法制規(guī)范，即制定公務(wù)員行政倫理法。古希臘學(xué)者亞里士多德曾提出，“最好的辦法是建立一個關(guān)于公共規(guī)則的正確制度”，認(rèn)為人們“對德性的共同關(guān)心要通過法律才能實現(xiàn)”，為此，亞里士多德主張禮法并舉，以法律支持道德的普遍原則。由此可見，道德良心這種軟約束必須通過政治法律等硬約束才能有效地發(fā)揮其作用。近年來，我們黨和國家相繼頒布了一系列關(guān)于國家公務(wù)的行為規(guī)范。例如《公務(wù)員法》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、《關(guān)于黨和國家機關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實行

登記制度的規(guī)定》等。特別是《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》的出臺。標(biāo)志著我國行政倫理法制化建設(shè)步入新的階段。但是我國在公共倫理方面，除了憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)行政倫理規(guī)范的規(guī)定外，亟需建立一部公共倫理方面的專門的法律來約束公務(wù)人員和政府本身從事公務(wù)活動必須遵守的道德行為規(guī)范。即要成立專門機構(gòu)，以政府推進的方式制定明確的行政倫理規(guī)范體系，要有專門的機構(gòu)、機制和法定的程序進行監(jiān)督和審查，建立一整套由內(nèi)而外的行政倫理監(jiān)督機制。

(二)激勵機制

1外在制度激勵。眾所周知，沒有需要的人是沒有的。人的需要無非是物質(zhì)需要和精神需要兩種。公務(wù)人員身在政府之中，是政府這個環(huán)境決定他們的需要，除了物質(zhì)需要外。其精神需要的內(nèi)容主要是權(quán)力需要和成就需要。而權(quán)力需要和成就需要的滿足又能滿足自身的物質(zhì)需要。權(quán)力需要與成就需要相比，權(quán)力需要更重要。根據(jù)功績制度原則，有成就者得以晉升，晉升表明權(quán)力更大，是一種權(quán)力需要的滿足。我們看到在任何權(quán)力系統(tǒng)當(dāng)中，包括政府權(quán)力系統(tǒng)當(dāng)中，公務(wù)人員對權(quán)力需要的愿望都比較強烈，往往是主導(dǎo)需要。應(yīng)當(dāng)看到，國家公務(wù)員激勵機制作用要求政府必須擁有一定的資源，包括物質(zhì)資源和精神資源。但是應(yīng)當(dāng)注意任何組織的資源都是有限的。政府資源則更為稀缺，無論是物質(zhì)資源和精神資源都是如此。如住房、福利、工資、職位、晉升機會、獎勵等等，都是有限的。人的需要的無限性與滿足需要的有限性的矛盾是任何社會和任何組織都無法解決的。這決定了激勵機制的有限性。那種認(rèn)為激勵機制可以無限激勵人的想法是不現(xiàn)實的。

2公務(wù)人員自我激勵。只要是一個正常的社會人，其一生都在以不同的人生目標(biāo)進行自我激勵，公務(wù)人員的自我激勵是公務(wù)人員激勵機制的重要組成部分，或者說是重要補充。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期。目前要養(yǎng)成公務(wù)人員自我激勵和自律意識有一定難度。首先，公務(wù)人員自律意識比較淡薄。其次，人生目標(biāo)和人生追求與政府節(jié)目表呈現(xiàn)出不協(xié)調(diào)狀態(tài)。政府資源的稀缺性決定了滿足所有的公務(wù)人員需要的有限性，政府資源不能滿足某些公務(wù)人員的個體需要。他們便利用手中權(quán)力去尋求自我利益。這就是問題之所在。因此，政府必須強化其行為方式和價值觀念。使公務(wù)人員用政府的行為方式和價值觀念進行自我激勵。養(yǎng)成嚴(yán)格的自律意識。外在激勵必須通過自我激勵起作用，政府激勵的有限性決定了公務(wù)人員的自我激勵顯得更為重要。而且相比來說自律比他律更有成效。

三、法制規(guī)范與激勵機制的“合力”共同推動行政倫理建設(shè)良性發(fā)展

(一)加快我國行政倫理法制化發(fā)展。改革開放和市場經(jīng)濟的發(fā)展，帶來了人們價值觀念和生存方式的變化，同時市場經(jīng)濟規(guī)則也滲透到政府行政活動中，導(dǎo)致行政倫理出現(xiàn)了危機。舊的行政道德體系消解了。新的行政道德體系尚未建立，在這樣的背景下，處于轉(zhuǎn)型期的公務(wù)人員的內(nèi)心信念的確立、自律意識的形成、道德義務(wù)的篤行、道德習(xí)慣的養(yǎng)成，需要一定的道德強制。因此，當(dāng)前的問題不是要不要進行行政倫理立法，而是如何進行立法。為此。要清理、完善現(xiàn)有的法律。對過時的要盡早廢止；對有明顯缺陷的，要適時修訂完善；對要盡快制定實施細(xì)則的。需要制定配套制度的要抓緊制定。其中，最為關(guān)鍵也重要的是要加快制定《公務(wù)員法》實施細(xì)則，對有關(guān)規(guī)定進行細(xì)化，以便執(zhí)行，進而更好的規(guī)范公務(wù)人員的行政倫理。與此同時，相關(guān)部門還要盡快制定配套法律體系。行政倫理法制化的整體推進，需要整個法律體系的完善和配套，建議盡快出臺《反腐敗法》和《政府信息公開法》等相關(guān)法律，對黨政機關(guān)和公職人員的廉政目標(biāo)、行為、評價與獎懲做出具體的規(guī)定，對違反廉政目標(biāo)和要求的行為給予應(yīng)得的懲治。并使其成為與刑法具有同等法律效力的國家基本法律。

(二)要加強公務(wù)人員的自我激勵教育。必須強化意識形態(tài)，即馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀的宣傳和教育必須強化。使公務(wù)人員必須做到用我黨先進的思想理論指導(dǎo)自己的行為方式和價值觀念。這不是一句空話套話，而是公務(wù)人員必須具備的基本素質(zhì)。其目的是強化公務(wù)人員的行為方式和價值觀念，并且形成其內(nèi)在的自我激勵動力。必須注意激勵導(dǎo)向作用和激勵強度。必須對符合行為方式和價值觀念的公務(wù)人員予以較強激勵，確立正確的激勵導(dǎo)向，而且要對那些嚴(yán)重違反政府行為方式和價值觀念者，予以嚴(yán)肅處理，做到要有鐵的紀(jì)律、鐵的手腕、鐵面無私。這是確立正確的激勵導(dǎo)向的重要保證。只有這樣。公務(wù)人員才會自覺地逐步強化自我激勵和自律意識。

(三)要強化公共行政制度和體制的道德化建設(shè)。要對行政倫理的失范進行激勵性的規(guī)制，努力做到公共行政的道德化。可以說公共行政的道德化是激勵性規(guī)制的基礎(chǔ)。法律制度、權(quán)力體制、組織結(jié)構(gòu)、公共政策及典章制度具有道德的合理性。在行政管理中不難發(fā)現(xiàn)。制度的道德性對個體道德具有客觀性的約束力，行政體制以及制度的道德化對于公務(wù)人員的行政行為有著普遍的約束力。不僅如此，公共行政制度和制度的道德化對于有道德覺悟的公務(wù)人員還可以起到激勵的作用，也就是說，制度與體制的道德化就能實現(xiàn)對行政行為的調(diào)控，能通過鼓勵公務(wù)人員的道德自覺性強化道德的他律性。把褒揚和懲治結(jié)合起來，使一切行政行為都能夠在這一道德化的條件下有規(guī)可循。有據(jù)可查，有法可依。我們說公共行政的道德化首先是公共行政制度和體制的道德化，是因為只有制度和體制的道德化才是深刻的和廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導(dǎo)功能，在這一點上，是任何個體道德所無法達(dá)到的。這些方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。從某種意義上講，對行政主體產(chǎn)生侵蝕的因素，表面上看來是行政主體的不道德現(xiàn)象。實質(zhì)上則是制度的不完善。行政體制上的不完善及各種制度的缺乏和疏漏，為腐敗行為的產(chǎn)生提供了條件和環(huán)境。可見。在制度安排、體制設(shè)置中貫穿道德原則是公共行政道德化的基礎(chǔ)工程。

(四)要加強對公務(wù)人員的法制教育。在中國，許多防范腐敗行為的法律、法規(guī)不能真正有效地發(fā)揮作用：許多公務(wù)人員知法犯法、執(zhí)法犯法的現(xiàn)象屢見不鮮，其中一個重要原因就是公務(wù)人員在行政活動中對行政道德意識的必要性和重要性認(rèn)識不夠，行政道德意識淡薄。因此，防止行政倫理的失范，公務(wù)人員的素質(zhì)和道德狀況又是最為關(guān)鍵的因素，必須加強公務(wù)人員的素質(zhì)教育和法制教育。提高其內(nèi)在修養(yǎng)，樹立正確的價值觀念和道德意識。提高公務(wù)人員對行政道德準(zhǔn)則和規(guī)范的認(rèn)識和理解水平。培養(yǎng)正確的權(quán)力意識、忠誠服務(wù)意識、奉公守法觀念等，使其自覺實現(xiàn)對行政道德規(guī)范由認(rèn)識、情感、意志、信念及行為習(xí)慣的轉(zhuǎn)化，并內(nèi)化為行政行為的內(nèi)在價值導(dǎo)向。從而培養(yǎng)與提升公務(wù)人員的公共利益至上的精神，忠于國家和社會、忠于法律的精神，公共精神，公正精神，責(zé)任精神。事實上。有了公務(wù)人員道德素質(zhì)方面的支持及法律規(guī)范的保障，就能夠彌補制度設(shè)計上的不足，最起碼可以將制度運行過程中制度安排的弱點和不足反饋到制度的修正與再設(shè)計中。使這種不足可能造成的緊張得到緩解。

(五)要加強全社會對公務(wù)人員的監(jiān)督。在行政活動中，公務(wù)人員的行為是一種公共責(zé)任行為，其本質(zhì)是謀取公共利益最大化，維護社會公正，因此建立和健全對行政倫理道德主體的責(zé)任監(jiān)控是現(xiàn)代公共行政的突出特點。為此。一方面要充分重視發(fā)揮社會組織、社會公眾、社會團體、社會輿論等的干預(yù)和監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督是保障公民權(quán)利，約束官員公務(wù)行為的最有效武器之一。社會輿論反映整個社會對人們行為的一種監(jiān)督，具有明顯的行為約束優(yōu)勢互補，它能對相關(guān)的公務(wù)員指明行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)行為方向，從而直到規(guī)范行政行為方式的作用，促進公務(wù)員最起碼的行政倫理道德秩序。另一方面，要通過建立和完善新聞發(fā)言人制度。凡是涉及到政府部門重大事項和公共利益的事項都應(yīng)定期、及時地向社會公眾通報。以便充分保障公眾知情權(quán)和行使其監(jiān)督權(quán)。從而客觀上規(guī)范作為公共行政行為的道德主體——公務(wù)人員的行為。

綜上所述，在改革開放的時代背景下，個體道德理性約束的有限性和社會倫理價值的多元化，使得以公權(quán)謀私利的行政倫理失范現(xiàn)象日益突顯。為有效解決這一問題，必然要通過對行政倫理法制規(guī)定，對公務(wù)員激勵機制的雙重構(gòu)建，因此。只有這樣才能通過二者的“合力”全力推進行政倫理建設(shè)的良性發(fā)展，從而促進黨政機關(guān)及其公務(wù)員依法行政、科學(xué)行政、文明行政、民主行政。為構(gòu)建社會主義和諧社會提供相應(yīng)的動力資源與有力保障。

責(zé)任編輯劉鳳剛