張美嬋

摘要：內(nèi)部控制環(huán)境體系的建設(shè)是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。文章分析了高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀，分別從高校的法人治理結(jié)構(gòu)、管理者的思想和價(jià)值觀以及內(nèi)部審計(jì)等方面提出了改善高校內(nèi)部環(huán)境建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：高等院校內(nèi)部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

中圖分類號(hào)：G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2009)05-097-02

一、引言

2008年5月，《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范——基本規(guī)范》正式發(fā)布，標(biāo)志著我國向建立自己的內(nèi)部控制體系邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。相對(duì)于企業(yè)的內(nèi)部控制研究，高校內(nèi)部控制研究起步較晚，理論界對(duì)高校內(nèi)部控制的研究較少，國內(nèi)尚未制定專門針對(duì)高校的內(nèi)部控制規(guī)范。目前，我國高校的內(nèi)部控制明顯落后于高校發(fā)展和管理的需要。其主要表現(xiàn)為因過度舉債導(dǎo)致高校發(fā)生債務(wù)危機(jī)、因內(nèi)部控制失控導(dǎo)致高校貪污舞弊案件頻發(fā)等現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，高校內(nèi)部環(huán)境體系的建設(shè)是高校內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，可以說，有什么樣的環(huán)境就會(huì)有什么樣的內(nèi)部控制，高校內(nèi)部控制環(huán)境弱化是造成高校內(nèi)部控制薄弱的重要因素之一。本文分析了高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)狀，提出了完善和改進(jìn)的意見與建議。

二、高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀

參照COSO框架，高校內(nèi)部控制環(huán)境應(yīng)當(dāng)包括管理思想和價(jià)值觀、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配、人力資源政策、高校文化、內(nèi)部審計(jì)機(jī)制等。以此為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)主要存在以下問題：

1高校的法人治理結(jié)構(gòu)不健全。高校的法人治理結(jié)構(gòu)不健全是導(dǎo)致高校管理效率低下、辦學(xué)效益不高的關(guān)鍵因素。袁廣林(2006)從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度將公立高校視為經(jīng)濟(jì)組織，認(rèn)為高校產(chǎn)權(quán)不明晰造成了高校法人治理結(jié)構(gòu)缺失。

公立高校的產(chǎn)權(quán)制度安排中，唯一的產(chǎn)權(quán)主體是國家，但政府對(duì)高校資產(chǎn)所有者的職能尚未明確。實(shí)際上，高校校長既是代表所有者的委托人，又是代表管理者的受托人。從而造成國有產(chǎn)權(quán)的虛置。

在高校法人治理結(jié)構(gòu)中，政府與高校職責(zé)不清、分工不明。影響了高校的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。作為公辦高校的出資者和所有者，對(duì)于應(yīng)當(dāng)起決策主導(dǎo)作用的重大事項(xiàng)，比如高校的發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)規(guī)模、貸款額度等。政府卻往往只是處于形式上的批準(zhǔn)或提醒過問的次要地位，而對(duì)于應(yīng)由高校自主辦理的事務(wù)。比如招生、專業(yè)設(shè)置、收費(fèi)等，政府又干預(yù)過多。

政府對(duì)高校的運(yùn)行缺乏有效的制約和激勵(lì)機(jī)制，高校的權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，缺乏內(nèi)在的積極性和強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，一些地方甚至出現(xiàn)了“高校貸款政府買單”現(xiàn)象。高校校長作為法定代表人的權(quán)利和責(zé)任還未真正落實(shí)，其權(quán)力的運(yùn)用缺乏有效監(jiān)督，某高校就曾發(fā)生了校長以及校黨委書記先后因建設(shè)I程招標(biāo)及采購中收受賄賂而犯罪。

2高校管理者缺乏制度管理及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。內(nèi)部控制是人本管理的基礎(chǔ)，李連華(2007)指出，中國不缺乏人本管理的思想，而人本管理需以制度管理為基礎(chǔ)，中國企業(yè)和中國社會(huì)需要補(bǔ)制度管理這一課。對(duì)于高校而言，長期以來更強(qiáng)調(diào)的是人本管理，管理者普遍認(rèn)為，高校員工都是受過良好教育的高素質(zhì)人才，通過一些更人性化的管理方法，調(diào)動(dòng)廣大教職員工的積極性和主觀能動(dòng)性，增強(qiáng)主人翁意識(shí)和自我約束能力，就可以實(shí)現(xiàn)管理的目的。而目前的事實(shí)是高校的管理效率較低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，人員的流動(dòng)性差，機(jī)構(gòu)臃腫，甚至出現(xiàn)學(xué)術(shù)腐敗，這都是因?yàn)橹贫裙芾砘A(chǔ)薄弱造成的。

高校管理層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解上也存在很多誤區(qū)。很多人認(rèn)為有國家財(cái)政做后盾，高校沒有什么風(fēng)險(xiǎn)，普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)控措施，決策隨意。有的高校盲目擴(kuò)貸。不顧實(shí)際情況到處異地圈地辦學(xué)，規(guī)模無限擴(kuò)張，導(dǎo)致辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增大。2007年3月。全國人大代表洪可柱在一份建議中提出，“目前我國高校共有2800億元的銀行貸款，到2008年前后，將面臨還款高峰期，但是目前眾多高校并不具備還款能力，這就面臨著破產(chǎn)危機(jī)?！边€有的高校在校辦企業(yè)的運(yùn)作上盲目投資，導(dǎo)致學(xué)校遭受巨額損失，對(duì)外投資、籌資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度等重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的集體決策機(jī)制尚未有效形成。有些高校在重大項(xiàng)目決策時(shí)，被學(xué)校行政權(quán)力所左右，沒有進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證，沒有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的控制措施。

3高校內(nèi)部審計(jì)作用得不到有效發(fā)揮。高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置不科學(xué)。內(nèi)部審計(jì)缺乏獨(dú)立性?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，教育部直屬71所高校中，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的有35所，與財(cái)務(wù)部門合暑辦公的有3所，與紀(jì)檢部門合署辦公的有33所，還有一些高校尚未設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)?！边@種內(nèi)審缺乏獨(dú)立性的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了審計(jì)職能的充分發(fā)揮。

高校內(nèi)審人員素質(zhì)不高。影響審計(jì)質(zhì)量。目前高校缺乏高素質(zhì)內(nèi)部審計(jì)人員已成為高校提高內(nèi)部控制總體水平的關(guān)鍵因素，增加了高校內(nèi)部審計(jì)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。近年來，由于高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益復(fù)雜，高校內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督范圍也在不斷擴(kuò)大，從原先單一的財(cái)務(wù)收支、查錯(cuò)防弊審計(jì)向基建投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)合同審計(jì)等方面延伸，這就要求內(nèi)部審計(jì)人員具有廣博的知識(shí)，不僅是財(cái)務(wù)方面的專家，也應(yīng)是基建、管理、法律等方面的專家。目前大部分高校的內(nèi)審人員主要來自財(cái)務(wù)部門和管理部門，以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)人員為主，缺乏工程技術(shù)、物資管理、基建施工等方面的專業(yè)人才，甚至有些內(nèi)審人員的財(cái)務(wù)與審計(jì)專業(yè)水平偏低，嚴(yán)重影響了高校內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

高校內(nèi)部審計(jì)偏重于事后審計(jì)監(jiān)督，缺乏前瞻性和創(chuàng)新能力。由于人員和技術(shù)方面的限制，高校內(nèi)部審計(jì)偏重于事后審計(jì)監(jiān)督，內(nèi)部審計(jì)為財(cái)務(wù)管理服務(wù)的職能比較弱，事后審計(jì)使審計(jì)人員工作十分被動(dòng)，容易與被審計(jì)的單位和人員出現(xiàn)沖突和矛盾，不利于審計(jì)工作的進(jìn)一步拓展和創(chuàng)新。

三、高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)的具體策略

針對(duì)高校目前的內(nèi)部環(huán)境現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面優(yōu)化高校的內(nèi)部環(huán)境。

1健全高校的法人治理結(jié)構(gòu)。王衛(wèi)星(2008)認(rèn)為，高校應(yīng)該借鑒公司治理的經(jīng)驗(yàn)，建立真正意義上的董事會(huì)，使之成為學(xué)枝的最高決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)成員由上級(jí)主管部門委派、相關(guān)利益者推薦選送、高校教職工代表和高校負(fù)責(zé)人以及一定數(shù)量的獨(dú)立董事組成。由上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后行使其權(quán)利。高校的校級(jí)管理層在學(xué)校的教職員工推薦的基礎(chǔ)上，由董事會(huì)提名，經(jīng)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后行使其管理權(quán)。筆者認(rèn)為，設(shè)立董事會(huì)的方法有利于理順政府和高校的關(guān)系，政府派出人員作為董事會(huì)成員參與學(xué)校的決策管理。從而實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)和意圖，而不是通過行政命令直接干預(yù)學(xué)校的事務(wù)，這樣也有利于高校產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰，是高校管理體制改革的方向。然而，因現(xiàn)階段我國高校普遍承擔(dān)著社會(huì)公共服務(wù)職能，并不是真正意義上的市場經(jīng)濟(jì)主體，加上高枝之間

發(fā)展的不平衡，該模式的運(yùn)行有一定的難度。

2高校管理層要樹立正確的內(nèi)部控制意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。沒有樹立正確的內(nèi)部控制意識(shí)是高校內(nèi)部控制薄弱的重要原因。管理層作為內(nèi)部控制的責(zé)任主體，其態(tài)度對(duì)內(nèi)部控制起著決定性作用。因此，高校管理層必須統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，意識(shí)到內(nèi)部控制關(guān)乎學(xué)校生死存亡，并要消除一些不當(dāng)?shù)挠^念和誤解。其一要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制不僅僅是會(huì)計(jì)和審計(jì)人員的事情。COso框架指出，內(nèi)部控制“貫穿于企業(yè)，在各個(gè)層級(jí)和單元應(yīng)用”，說明內(nèi)部控制涉及管理的各個(gè)層面和環(huán)節(jié)，高校全體教職工都與內(nèi)部控制的有效實(shí)施有著密切關(guān)系，并都以自己的工作崗位和工作內(nèi)容為界限承擔(dān)相應(yīng)的控制任務(wù)。其二要認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制不僅僅是制定規(guī)章制度。內(nèi)部控制固然要制定一系列書面的規(guī)章制度，但價(jià)值觀、職業(yè)道德及勝任能力等軟環(huán)境，也是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分。其三要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，及時(shí)識(shí)別來自外部和內(nèi)部的各種風(fēng)險(xiǎn)。

3加強(qiáng)對(duì)高校管理層的權(quán)力制約。2005年1月3日，中共中央印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》強(qiáng)調(diào)，要完善對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，所有單位都要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行，尤其是重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位權(quán)力行使的制約和監(jiān)督，強(qiáng)化內(nèi)部制約機(jī)制；對(duì)重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用須由領(lǐng)導(dǎo)班子作出決策；要加強(qiáng)財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效益。筆者認(rèn)為，首先，要用法律法規(guī)和規(guī)章制度時(shí)管理層濫用權(quán)力的行為進(jìn)行控制，要在高校內(nèi)部建立民主科學(xué)的決策機(jī)制，即領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的決策機(jī)制，特別是在重大問題和重要事項(xiàng)決策上，要增加決策的透明度，實(shí)行政務(wù)公開；其次，要讓權(quán)力和責(zé)任緊密聯(lián)系。實(shí)踐證明，只給予權(quán)力而不帶有責(zé)任或只給予責(zé)任而不配以權(quán)力的做法。都是行不通的，都會(huì)導(dǎo)致管理的低效率。

4提高人力資源管理水平。內(nèi)部控制的核心在于人，高校的人力資源是高校內(nèi)部控制的主體，人力資源管理的好壞直接影響到內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，做好高校人力資源工作應(yīng)該包括以下幾方面的內(nèi)容：

(1)要充分重視高校人力資源的基礎(chǔ)工作。人力資源的基礎(chǔ)工作包括組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、定編定員、工作分析、職位評(píng)價(jià)等，這些基礎(chǔ)工作做不好，高校的戰(zhàn)略就無從談起。當(dāng)前。高校普遍存在因人設(shè)崗的現(xiàn)象，暴露出了基礎(chǔ)工作方面的缺陷，高校往往過于重視人才引進(jìn)，而忽視了這些基礎(chǔ)性的工作。高校人力資源的各項(xiàng)工作都會(huì)變成應(yīng)急性的工作，影響了高校的整體戰(zhàn)略。

(2)要讓高校人才儲(chǔ)備跟上人才需求的步伐。高校人才儲(chǔ)備主要是靠人才引進(jìn)和現(xiàn)有員工的培訓(xùn)。在人才引進(jìn)上，各高校存在著一定的盲目性，特別是對(duì)高層次人才的引進(jìn)，往往重學(xué)歷和頭銜，而忽略了綜合素質(zhì)的測評(píng)以及所帶頭專業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?duì)現(xiàn)有員工的培訓(xùn)也更多地強(qiáng)調(diào)提高學(xué)歷而忽略了教師學(xué)術(shù)水平、專業(yè)技能以及師德的培養(yǎng)，高層次的培訓(xùn)較少。

(3)要有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。復(fù)旦大學(xué)的秦紹德教授認(rèn)為，“我國高校教師管理的激勵(lì)實(shí)踐中，各高校不同程度地存在著重物質(zhì)性的激勵(lì)輕精神性的激勵(lì)；重群體激勵(lì)輕個(gè)人激勵(lì)；重職稱激勵(lì)輕崗位激勵(lì)；重行政、科研激勵(lì)輕教學(xué)激勵(lì)等一系列弊端?！痹谶@種情況下，教師的積極性和主觀能動(dòng)性較差。個(gè)性受到約束，容易造成人才流失和浪費(fèi)。

5設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的靈魂，審計(jì)署《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》沒有強(qiáng)制規(guī)定內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體形式，但強(qiáng)調(diào)了“要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)”；教育部《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定“由兩名以上合格的審計(jì)人員組成獨(dú)立的審計(jì)組”。因此，高校應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，加大內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)建設(shè)力度。加強(qiáng)事前監(jiān)督工作。

參考文獻(xiàn)：

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2王衛(wèi)星內(nèi)部控制——基于高等院校的研究，北京大學(xué)出版社，2008。

3潘琰主編.內(nèi)部控制，高等教育出版社，2008。

4方紅星，王宏譯(美)COSO制定發(fā)布，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理一整合框架，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005。

5袁廣林，我國公立高校治理結(jié)構(gòu)的改革——新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，清華大學(xué)教育研究，2006(4)。

(作者單位：福建交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院福建福州350000)

(責(zé)編：若佳)