王疆立 霍建國 羅榮華

摘 要:公平正義被視為是社會主義法治的價值追求。追求公平正義,就必然要涉及權(quán)力制衡,因為權(quán)力沒有制衡就會導(dǎo)致人治和專權(quán),當然就談不上公平正義了。古代中國就有相生相克的“五行之說”。所謂相生相克其實就是一個制衡體,而我們所設(shè)想的權(quán)力制衡也就應(yīng)該是這樣一種制衡的機制。運用這種理論,文章分別從立法權(quán)的制衡、司法權(quán)的制衡、政黨權(quán)的制衡、私權(quán)的制衡等四個方面對權(quán)力的制衡內(nèi)容、方式、效果進行了論證。

關(guān)鍵詞:公平 正義 權(quán)力 制衡

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-064-03

近年來,在全國政法系統(tǒng)集中開展的社會主義法治理念教育中,公平正義被視為是社會主義法治的價值追求。而要追求公平正義這一目標,就必然地要涉及權(quán)力制衡,因為權(quán)力如果沒有制衡就會導(dǎo)致人治和專權(quán),從國家權(quán)力看就可能形成獨裁,在這種體制下當然就談不上公平正義了。鑒于此,筆者擬對權(quán)力制衡的相關(guān)問題作出探討。

關(guān)于權(quán)力制衡的理論古代中國就有相生相克的“五行之說”,相生相克,相互制約,生生不息。所謂相生相克其實就是一個制衡體,而我們所設(shè)想的權(quán)力制衡也應(yīng)該是這樣一種制衡的機制,這既是一種自然平衡,也是社會平衡必然的要求。平衡促進公平正義,而公平正義即是和諧,和諧促進穩(wěn)定,穩(wěn)定促進發(fā)展。

最早把哲學(xué)上的制衡理論上升到政治的高度,并用于實踐卻是西方。由英國洛克提出,經(jīng)法國孟德斯鳩繼承和發(fā)展的三權(quán)分立學(xué)說,其內(nèi)容包括了分權(quán)與制衡兩個方面。孟德斯鳩認為:“要防止濫用權(quán)力,必須以權(quán)力來約束權(quán)力?！雹偎岢隽肆⒎?quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨立制衡的理論。西方國家以此建立了三權(quán)分立制衡的政治體制。

固然三權(quán)分立之說不適合我國的國情,但對權(quán)力進行制衡卻是肯定的。任何權(quán)力都是一把雙刃劍,掌權(quán)者都希望自己的權(quán)力得到無限的延伸,因此權(quán)力一旦失去制約時,權(quán)力運行者人性中的原惡——任性、貪婪、懶惰等等就往往會發(fā)作。為把我國建設(shè)成為一個現(xiàn)代化的民主強國,必須“古為今用,洋為中用”,吸收古人的經(jīng)驗,又借鑒西方先進的法治理念,加強對我國的權(quán)力制約,形成一種權(quán)力制衡機制,實現(xiàn)社會的公平正義。

為較為全面地闡述權(quán)力制衡的具體設(shè)想,筆者擬從以下四個方面來分析:

一、立法權(quán)的制衡

立法權(quán)是一切政治權(quán)力的源泉,先有立法,后才有執(zhí)法和司法。立法權(quán)的結(jié)果就是制定憲法和法律法規(guī)。要想執(zhí)法為民,司法公正,就要法律本身公正,法律就像是一桿秤,立法好比是秤砣,法條好比是秤桿上的星,執(zhí)法就是用秤去稱物體,如果法律本身不公正,就等于把定盤星給弄錯了,那么執(zhí)法者無論怎么稱也稱不出公正。要保證法律本身公正,立法是基礎(chǔ)。

1.立法權(quán)內(nèi)部制衡。首先,要求國家權(quán)力機關(guān)組成成員的人民代表能夠形成制衡。要制定良法,法律反映廣大人民的意志和利益,要求人民代表的來源要五湖四海,各種階層和各種職業(yè)的,各種政治面貌的?！案鞣N不同利益在人民代表大會里均有與自己利益的份額相應(yīng)的代表,以便使其有相應(yīng)的影響力而不被忽視。”②改變目前“人大代表官員化和富人化”的傾向,克服“立法腐敗”。真真使“大家所服從得法律本身是制定得良好的法律”。③

其次,完善違憲審查制度。由于我國是一元多層次的立法體系,所以不能保證各種法律法規(guī)規(guī)章都合憲。我國憲法規(guī)定,全國人大常委會有權(quán)解釋憲法并監(jiān)督憲法的實施,有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,《立法法》中也有相應(yīng)的更加具體的規(guī)定,明確了我國的違憲審查制度,從模式上說,是由立法機關(guān)進行審查;從審查方式上說,是事先審查和事后審查兼而有之。中國違憲審查制度的問題在于:一是還不完善,比如沒有規(guī)定審查的期限和審查后可能產(chǎn)生的法律責任;二是在實踐中,本來非常重要的事后審查權(quán)未被真正行使過。原因在于,長期以來,我們只滿足于憲法確立的基本監(jiān)督體制,沒有在“制度化,程序化”上下進一步的功夫,使憲法規(guī)定的監(jiān)督體制和框架始終處于較為靜態(tài)之中,不能很好地運作起來。④比如,1996年刑事訴訟法修訂后,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,有許多地方,直接侵害了公民的憲法性權(quán)利,構(gòu)成了一種事實上違憲行為。由于沒有健全的違憲審查制度,仍然可以堂而皇之地具有法律效力,而無法被宣告違憲、無效或者被撤銷。⑤

可喜的是,全國人大常委會修訂了《法規(guī)備案審查工作程序》和通過了《司法解釋備案審查工作程序》,程序的出臺為違法違憲審查奠定了制度基礎(chǔ),這是我國建立違憲審查機制邁出的重要一步。

2.外部制衡。我國現(xiàn)在的違憲審查體制是“權(quán)力機關(guān)審查制”,屬于內(nèi)部制約,這種模式的最大優(yōu)點在于它的權(quán)威性和有效性,但是問題在于立法機關(guān)自己審查自己,有的時候就失去了審查的意義。要實現(xiàn)法治社會,保證憲法的統(tǒng)一實施,從目前國際上違法審查的三種模式(普通司法機關(guān)審查制、專門機關(guān)審查制、權(quán)力機關(guān)審查制)看,筆者認為普通司法機關(guān)審查制最好,即司法權(quán)對立法權(quán)的制約。這樣“司法審查并不是使司法權(quán)優(yōu)于立法權(quán),而是說當議會在其通過的法案中所表現(xiàn)的意思,與人民在憲法中所表現(xiàn)的意志相沖突時,并不是以議員們的意志為準”。⑥這樣任何普通法院都可以通過受理公民的訴訟來行使違憲審查權(quán),啟動違憲審查程序的主動權(quán)始終掌握在公民手中,真真實現(xiàn)民主。在我國可以由“最高人民法院行駛違憲審查權(quán)?！雹哔x予人民法院在審理各種案件時,認為法律、法規(guī)、規(guī)章違反了憲法或者上位法的,人民法院不予采用。才有利于對違憲行為的制裁和處置。

二、司法權(quán)的制衡

絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗,司法權(quán)也一樣,因此,“司法獨立與司法受制是相互依存,不能偏廢同時相互作用的矛盾的兩個方面”⑧。對司法權(quán)的制衡包括兩個大的方面,一是內(nèi)部制衡,二是外部制衡。而內(nèi)部制衡也包含兩個方面,一是法官、檢察官、警察、律師這四種具有鮮明職業(yè)特點和特定權(quán)力的之間的制衡,二是公、檢、法三個機關(guān)之間的制衡。

1.司法權(quán)的內(nèi)部制衡。首先,司法內(nèi)部制衡要求司法人員具有獨立性。“司法的理性在本質(zhì)上是個體性的”,司法人員是行駛司法權(quán)的主體,司法人員獨立是整個司法程序運作的前提,也是司法公平正義的基礎(chǔ)。然而現(xiàn)實中,對司法人員行政管理傾向明顯,地位不獨立,談不上相互制衡。檢察官、法官、警察作為特殊職業(yè),我國專門頒布了符合他們自身的法律即《檢察官法》、《法官法》、《警察法》來規(guī)范。然而,國家卻沒有按其職業(yè)特點來進行分類管理,而是統(tǒng)統(tǒng)納入了《公務(wù)員法》,進行行政管理,且其職級仍然按照傳統(tǒng)的行政等級即科級、處級、廳級、部級(對應(yīng)軍隊而言是營級、團級、師級、軍級),這樣,下級具有服從上級的義務(wù),有悖于司法獨立?！叭绻粋€公務(wù)員故意不執(zhí)行其上司要求他以特定的方式處理某一事項的指示,通常構(gòu)成失職。而對與法官來說,恰恰相反,如果法官按照院長的指示去判案的話,這種行為就構(gòu)成失職。”⑨。由于司法人員不具有獨立性,導(dǎo)致司法行為行政化運作傾向明顯。比如法院的判決仍是按照行政方式來處分的,即案件審理完畢后,要么案件交由審判委員會來確定最后的判決結(jié)果,要么層層簽字批準,很少當庭由法官宣判,給老百姓一種暗箱操作的感覺。由于司法人員不具有獨立性,權(quán)力義務(wù)也不夠明確,給了某些司法人員徇私枉法的機會,因為權(quán)力既然不屬于自己,責任(義務(wù))當然也不會隨自己走。因此,他們通過各種方式來擴大自己的實際權(quán)力,而減小自己應(yīng)該承擔的責任,最終導(dǎo)致冤假錯案發(fā)生。2003年3月27日,大竹縣法院一審判決,以挪用資金罪、非法持有槍支彈藥罪數(shù)罪并罰,判處陳國富有期徒刑三年、緩刑五年;大竹縣檢察院以陳國富構(gòu)成貪污罪、陳國富以不構(gòu)成挪用資金罪為由向中級法院提出抗訴。達州市檢察院檢委會經(jīng)研究后決定撤回抗訴。由于陳國富亦上訴,故中級法院2003年6月25日作出維持原判的裁定。事后,達州市中級法院于2004年5月12日按審判監(jiān)督程序?qū)﹃悋话噶冈賹?同年7月4日裁定撤銷原判及裁定,發(fā)回大竹縣法院重審。大竹縣檢察院撤回原起訴后重新指控陳國富貪污、挪用資金、非法持有槍支彈藥罪。一審法院再次作出判決:認定陳國富貪污事實不清、證據(jù)不足;以挪用資金罪、非法持有槍支彈藥罪判處有期徒刑五年。大竹縣檢察院又以陳國富構(gòu)成貪污罪為由提出抗訴,達州市檢察院又于同年11月29日撤回抗訴。陳國富也以不構(gòu)成挪用資金罪為由上訴,中級法院改判有期徒刑四年。該判決發(fā)生法律效力后,四川省人民檢察院于2005年4月8日按照審判監(jiān)督程序向四川省高級人民法院提出抗訴。省高級法院認定陳國富犯貪污罪判處有期徒刑12年,與其他兩罪決定執(zhí)行有期徒刑15年。我們從全案的流轉(zhuǎn)過程中不難看出,經(jīng)歷了眾多檢察官、法院審查的案件,為什么案件的最終處理會發(fā)生這樣大的變化且?guī)捉?jīng)反復(fù)?撇開此案事實證據(jù)暫且不談,只說個人責任,這么多檢察官和法官業(yè)務(wù)素質(zhì)差嗎?他們都應(yīng)當承擔責任嗎?答案應(yīng)該是這樣:第一,業(yè)務(wù)素質(zhì)不差,但責任感差(當然不排除徇私舞弊的合理懷疑);第二,他們有責任,但如果不能證明其徇私舞弊,他們都只能承擔很小很小的責任。因為有責任分散和集體責任這兩條頂著的。

因此,在構(gòu)建司法權(quán)的制衡機制上,第一,取消司法人員的公務(wù)員身份,根據(jù)職業(yè)特點明確相應(yīng)人員的獨立地位,強化其職權(quán)責任,第二,廢除現(xiàn)在司法過程的行政審批制,明確合議庭的法律地位,合議庭作出的判決,就代表法院,應(yīng)該享有直接蓋院章的權(quán)力。

其次,司法制衡要求從事司法職權(quán)的各個機構(gòu)之間能夠制衡。目前,檢察機關(guān)與公安機關(guān)的制衡關(guān)系基本上能夠滿足法律和人民群眾利益的要求(當然也還存在一定的缺陷),然而檢察機關(guān)與審判機關(guān)之間的制衡卻明顯不夠。一方面,對檢察機關(guān)不起訴或者撤案(含公安機關(guān)起訴,檢察機關(guān)作出不起訴或者建議公安機關(guān)作撤案處理的案件)審判機關(guān)監(jiān)督不力,雖然有受害人自訴作為補充,但力度不夠,不少案件法院也不愿意受理,存在與檢察機關(guān)之間互相推諉的情況。另一方面,檢察機關(guān)對審判機關(guān)作出的明顯不公、適用法律不準確、程序錯誤的判決只能提出抗訴,而抗訴是否被接受只取決于審判機關(guān)。也就是說檢察機關(guān)的抗訴權(quán)僅僅體現(xiàn)為一種請求權(quán),與法律賦予的監(jiān)督權(quán)不相稱。

為強化這一制衡機制,筆者建議:一是在人民法院設(shè)立專門審判庭,受理當事人不服檢察院作出的不起訴、撤案決定和公安機關(guān)撤案的案件。加大對這類案件審判的力度。對案件審結(jié)后確認被告人有罪的,應(yīng)當提請相關(guān)部門追究原承辦人員的責任。二是賦予檢察機關(guān)以司法彈劾權(quán)。對法官屢判錯案,雖然無確鑿證據(jù)證明其徇私枉法,也可以提請任免機關(guān)罷免其法官職務(wù)、剝奪其充任法官的資格。

2.職業(yè)之間的制衡。律師作為一種特殊的司法主體代表私權(quán)介入訴訟活動中與其他代表公權(quán)得警察、檢察官、法官之間的制衡。

律師與法官、檢察官、警察之間是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系,從統(tǒng)一而言,理論上說都有一個共同的目的,即追求司法公正,用時尚的語言說就是組成了一個以尋求公正為目標的利益共同體。只不過在表現(xiàn)的方式、尋求的渠道、站立的角度不一致。從對立而言,由于律師代表的是一種私權(quán),他對法官是極力引導(dǎo)其作出一個更加有利于當事人的判決,對檢察官及警察指控的犯罪以及向法庭提交的證據(jù)極力加以辯駁和反證。同時,在訴訟過程中,還不時對警察和檢察官的行為加以監(jiān)督,當其行為違反法律、損害其當事人的利益時將會提出控告、申辯。

現(xiàn)實的情況是律師的地位雖然有《律師法》加以確定和規(guī)范,但在訴訟過程中,其權(quán)利仍未得到充分保障,導(dǎo)致控辯權(quán)利失衡,并沒有實現(xiàn)真真意義上的控辯平等。⑩削弱了其對公安、檢察、法院的一種特殊的社會監(jiān)督權(quán)。面對司法機關(guān)這一國家公權(quán),律師屬于弱勢群體。建議國家進一步強化對律師權(quán)力的保障,對利用國家公權(quán)隨意處置律師權(quán)的司法機關(guān)及其個人要給予嚴厲的制裁。從而確保司法公正。

三、政黨權(quán)的制衡

對于政黨權(quán)力的制衡,是一個敏感話題。許多人感到諱莫如深,但我們?nèi)绻_黨的歷史看就不難看出共產(chǎn)黨的發(fā)展史就是一部自我修正與完善,最終獲得民意的一部歷史。我們黨一貫強調(diào)對黨的內(nèi)部監(jiān)督和教育。首先,在黨內(nèi)設(shè)立了紀律檢查委員會,這其實就是一種黨內(nèi)權(quán)力的內(nèi)部制衡。但當前的這種監(jiān)督制約機制仍然不完善,監(jiān)督的不到位和監(jiān)督本身的缺陷依然存在。其次,常常開展“批評與自我批評”教育活動,謹防“糖衣炮彈”的進攻。我們黨一直把“不變質(zhì)”作為一項重要任務(wù)來抓,當前進行的保持共產(chǎn)黨員先進性活動也正是出于這種目的,但是這種教育性質(zhì)的活動其力量仍是有限的。“一日三省吾身”的立身修德,固然值得提倡和推崇,但是畢竟非治本之道。無數(shù)的事實已經(jīng)或正不斷地證明,失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。單純一味地強調(diào)和夸大個人的“修身養(yǎng)性”等自律行為,在物欲橫流的今天,絕對是靠不住的、脆弱的。再次,在干部選拔任用方面作出了嘗試,以圖選拔更優(yōu)秀的、防腐拒變能力強的領(lǐng)導(dǎo)干部。然而從現(xiàn)實看這仍然行之無效。因為在新的干部選拔任用機制下,選出了一批曾經(jīng)德才兼?zhèn)?、清正廉潔的黨政官員或剛直不阿,秉公執(zhí)法的檢察長、法院院長等相當級別的司法官員,然而由于權(quán)力制約機制的失衡,這些曾經(jīng)“優(yōu)秀”的官員卻倒在了權(quán)力這把“雙刃劍”之下。究其根源,還是體制上的“毛病”,制約上的缺失。

加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是我黨一直追求的目標,但是如何加強與改善卻似乎一直處于迷茫之中。筆者認為權(quán)力的制衡是必須的選擇。

第一,人民的權(quán)力與黨的權(quán)力要形成一種制衡關(guān)系。毛澤東同志總結(jié)了中國革命勝利的三大法寶,黨的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一戰(zhàn)線、群眾路線。從外部而言其核心就是取得了民心,毛澤東深喑“水能載舟,亦能覆舟”這個道理。江澤民同志提出的“三個代表”最核心的就是代表中國最廣大的人民群眾的根本利益這一條,可見,民心是最重要的。而取得民心的最重要的一條,就是人民意志和利益要得到充分的體現(xiàn),其實現(xiàn)的基礎(chǔ)就是人民的權(quán)力與黨的權(quán)力要形成一種制衡關(guān)系,體現(xiàn)在法治上,要求人大的權(quán)力應(yīng)該進一步提高和強化。同時,憲法一旦頒布,就應(yīng)該確立其最高的權(quán)威性,不可以因憲法是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人大制定的,而認為中國共產(chǎn)黨的行為就可以不受其制約。

第二,加強黨的領(lǐng)導(dǎo)主要應(yīng)該反映在意識形態(tài)上的領(lǐng)導(dǎo)地位。

第三,黨對司法權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是宏觀上的領(lǐng)導(dǎo),而不是微觀上的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平首先提出要著手解決黨政不分、以黨代政的問題,并且指出:“黨政要分開,這涉及到政治體制改革。黨委如何領(lǐng)導(dǎo)?應(yīng)該只管大事,不能管小事”{11}。黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在“政治領(lǐng)導(dǎo),即政治上的引路作用,指明前進的方向,而不是實行業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)……是一種政治上道義上的力量,而不是有組織上的隸屬和管轄關(guān)系,也不具有國家強制力的性質(zhì)。”{12}而不是每個具體案件的處理上,在領(lǐng)導(dǎo)方式上,筆者認為,在司法機關(guān)內(nèi)部(特指法院、檢察院)成立黨委直至最高司法機關(guān),由最高司法機關(guān)直接對黨中央負責。軍隊目前的領(lǐng)導(dǎo)體制亦是如此,司法機關(guān)為何不可呢?筆者認為這樣就可以改變司法權(quán)受地方干預(yù)的弊端。同時加大了對地方黨政官員的監(jiān)督制約。使其不敢貪污、賄賂、濫用職權(quán)、徇私舞弊。

第四,黨對行政權(quán)的干預(yù)變?yōu)檎咝灾笇?dǎo)(現(xiàn)實基本上已經(jīng)是這樣在操作),盡量減少干預(yù)。使行政權(quán)保持相對的獨立。

四、私權(quán)的制衡

1.強化公權(quán)對私權(quán)的保障。在我國的傳統(tǒng)觀念中是沒有私權(quán)的,并且公權(quán)總是大于私權(quán)。體現(xiàn)在許多方面,執(zhí)法人員往往作為國家權(quán)力的行使者,忽視對私權(quán)的保護。如在刑事案件偵查中,一旦犯罪嫌疑人確定,就把他作為“罪犯”加以鎖定,使犯罪嫌疑人處于權(quán)力低位勢。從而辦案人的主觀臆斷,刑訊逼供,把疑案辦成“鐵案”,最后出現(xiàn)了冤假錯案。姑且不談沒有刑法、刑事訴訟法的1979年以前,僅在近年見諸報端的就有佘祥林“殺妻”案、聶樹斌“強奸殺人”案、胥敬祥“搶劫”案、監(jiān)獄警察李明久殺人案等被人稱作2005年中國十大冤案的案例。這些活生生的事例告訴我們必須切實保障公民的合法權(quán)益。

2.私權(quán)制衡的理由。近幾年隨著國家法治建設(shè)的進一步加強和完善,私權(quán)越來越引起黨和國家的重視,因而在憲法中明文規(guī)定:“國家尊重和保障人權(quán)”,首次將“人權(quán)”由一個政治概念提升為法律概念,并將尊重和保障人權(quán)的主體由黨和政府提升為“國家”,從而使尊重和保障人權(quán)由黨和政府的意志上升為人民和國家的意志。

隨著人權(quán)原則的確立,在一些問題的處理上也發(fā)生了矛盾。如前不久中央電視臺報道南京42歲的中年男子陸寧翔,瘋狂追殺楊家母女三人,圍觀群眾束手無策,造成一死兩傷。因患精神病,陸寧翔被無罪釋放,引起鄰居的恐慌。從絕對權(quán)利看,陸只要是無罪的,司法機關(guān)就無法對其采取其他措施,但如果從安全角度考慮則應(yīng)強制性地送精神病院治療,同時根據(jù)專家的觀點,精神病是無法徹底治愈的,因此,在病愈后還應(yīng)當適當限制其自由。但即使是適當也仍然有公權(quán)侵害私權(quán)的之嫌。

因此私權(quán)也必須接受制衡,因為私權(quán)一旦擴大為一種絕對權(quán),那么它又將影響到國家公權(quán)的行使,這是在當今值得重視的問題,

3.私權(quán)制衡。因此,為了對私權(quán)進行適當?shù)闹坪?建議參考發(fā)達國家的做法,可以將保安措施作為對私權(quán)制衡一種手段納入立法。這樣就可以對危險人物在有確鑿的證據(jù)和充足的理由時采取保安措施,以確保其他人和單位或者事件(如重要會議、大型體育比賽等等)的安全。

注釋:

{1}[法]孟德斯鳩,張雁深譯.論法的精神[M].北京:商務(wù)印書館,1961

{2}劉茂林,蔣碧昆.市場經(jīng)濟條件下人大制度建設(shè)若干問題探討[J].法商研究,1998(2)

{3}[古希臘]亞里士多德.政治學(xué)[M].北京:商務(wù)印書館,1965

{4}鄭全咸.加強憲法監(jiān)督,走依法治國之路[J],現(xiàn)代法學(xué),1998(1)

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{6}[美]漢密爾頓.聯(lián)邦黨人文集[Z].北京:商務(wù)印書館,1980

{7}陳云生.民主憲政新潮[M].北京:人民出版社,1988

{8}龍宗智,李長青.論司法獨立與司法受制[J].法學(xué),1998(12)

{9}宋冰.程序、正義與現(xiàn)代化[Z].北京:中國政法大學(xué)出版社,1998, 19頁

{10}鄭泰安,楊玉泉:訴訟法學(xué)若干熱點問題研究[Z].成都:四川大學(xué)出版社,2005,278頁

{11}鄧小平.鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993,177頁

{12}王桂五.中華人民共和國檢察制度史[Z],北京:法律出版社,1991,696頁

(作者單位:四川省達州市人民檢察院法律政策研究室 四川達州 635000)(責編:芝榮)