呂　超

摘要：自然災(zāi)害是人類面對的共同威脅。美國、日本、俄羅斯在長期的減災(zāi)實踐中，在組織機構(gòu)、專業(yè)隊伍、法律法規(guī)、通信系統(tǒng)等減災(zāi)綜合能力方面，積累了豐富的經(jīng)驗，也取得了較好的成效。充分吸取這些工作做法，并借鑒其教訓(xùn)與不足，可以對我國減災(zāi)綜合能力的建設(shè)起到良好的促進作用。

關(guān)鍵詞：減災(zāi)綜合能力能力建設(shè)經(jīng)驗借鑒

中圖分類號：C93文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)05-026-02

美國、日本、俄羅斯都是自然災(zāi)害高發(fā)的國家，每年承受著自然災(zāi)害所帶來的深重災(zāi)難。為了能對自然災(zāi)害進行有效的管理和控制，將災(zāi)害損失降低到最低限度，這些國家都非常注重防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)綜合能力的建設(shè)，在長期的減災(zāi)工作實踐中積累了豐富的經(jīng)驗。許多方面值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

一、美國、日本、俄羅斯減災(zāi)綜合能力建設(shè)的具體實踐

1成立專職減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。美國、俄羅斯都根據(jù)本國國情需要，成立了專職、專管的災(zāi)害組織機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的災(zāi)害事務(wù)工作。美國的災(zāi)害應(yīng)急管理職能歸屬國土安全部(DHS)，具體由其下屬的緊急事務(wù)管理署(FEMA)統(tǒng)管全國的災(zāi)害預(yù)防與救助工作。這是一個可直接向總統(tǒng)負責(zé)的政府部門，也是美國聯(lián)邦緊急情況及準備理事會的依托機構(gòu)，聯(lián)邦政府有20多個部門為該理事會的成員單位。當超出地方處理能力的特大災(zāi)害發(fā)生時，經(jīng)管理署評估鑒定后，由總統(tǒng)宣布為國家級災(zāi)害，管理署就災(zāi)情狀況做出決策，緊急情況及準備理事會的成員部門派代表到管理署的應(yīng)急指揮中心，由管理署實施統(tǒng)一指揮，編組聯(lián)邦救援隊伍，協(xié)調(diào)相關(guān)政府機構(gòu)和組織，提供救災(zāi)資源和物資，全面領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害救援工作。

俄羅斯負責(zé)自然災(zāi)害預(yù)防和救援工作的機構(gòu)為民防、緊急狀態(tài)和消除自然災(zāi)害后果部，這也是一個直接對總統(tǒng)負責(zé)的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機構(gòu)，是與國防部、內(nèi)務(wù)部、聯(lián)邦安全局和對外情報局并重的俄政府五大強力部門之一，其部長是俄安全會議成員。當重大自然災(zāi)害發(fā)生后，它擁有在必要時調(diào)用本地資源和國家協(xié)調(diào)的權(quán)力，可以通過總理辦公室請求獲得國防部或內(nèi)務(wù)部隊的支持，現(xiàn)已成為俄國家專業(yè)化的災(zāi)害管理機構(gòu)。

2建立健全減災(zāi)法律法規(guī)體系。美國、日本、俄羅斯都非常注重災(zāi)害管理的立法和規(guī)范工作，并結(jié)合減災(zāi)形勢變化發(fā)展，對其不斷進行調(diào)整、完善和補充。

美國政府積極組織有關(guān)部門開展災(zāi)害救援的立法工作，并于1988年出臺了《羅伯特斯坦福災(zāi)害救助和緊急援援法》，這是美國有關(guān)災(zāi)害緊急救援管理的根本大法，對美國災(zāi)害緊急救援管理的基本原則，救助的范圍和形式，政府各部門、軍隊、社會組織、美國公民等在災(zāi)害緊急救援中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)等，都做出了明確規(guī)定。此外，還先后制訂了上百部專門針對自然災(zāi)害的法律法規(guī)，形成了以洪水災(zāi)害立法、災(zāi)害救濟法、地震法和海岸帶管理法為核心的災(zāi)害應(yīng)對法律體系。

日本政府也一向重視防災(zāi)法律法規(guī)的建立，各種有關(guān)災(zāi)害對策的實施首先通過立法予以確保，同時，又通過對防災(zāi)減災(zāi)對策的實施過程中出現(xiàn)的新問題進行重新認識，在不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對原有防災(zāi)減災(zāi)法律條文和內(nèi)容進行必要的修改，并根據(jù)災(zāi)害對策實施過程中的需要，及時制定新的法律法規(guī)，現(xiàn)已形成了以《災(zāi)害對策基本法》為基礎(chǔ)的健全、完善的災(zāi)害管理法律法規(guī)體系。

同樣，俄羅斯的災(zāi)害預(yù)防和響應(yīng)行動也受到了立法的規(guī)范。俄聯(lián)邦的法律文件有《聯(lián)邦應(yīng)急法》、《安全法》等。其主要立法范圍為：(1)關(guān)于自然災(zāi)害人口和領(lǐng)土的保護及技術(shù)保障；(2)關(guān)于民防；(3)關(guān)于聯(lián)邦必需品的交付；(4)關(guān)于國家對災(zāi)害響應(yīng)的物資儲備。在聯(lián)邦一級，還有自然災(zāi)害人口的其他一些公開發(fā)表的法律文件，包括總統(tǒng)令；政府決議及大量的法律、指令和法規(guī)；俄羅斯EMERCOM、RSDM各部門的法規(guī)。此外，根據(jù)聯(lián)邦法，俄羅斯聯(lián)邦實體頒布了約40個地方法規(guī)和11300多個法律條文。這些周全的法律法規(guī)使俄減災(zāi)救災(zāi)工作納入了法制化管理軌道。

3組建專業(yè)化的災(zāi)害救援隊伍。美國、日本、俄羅斯都把專業(yè)化隊伍作為災(zāi)害救援的主體和骨干力量，并不斷強化救援隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)與實戰(zhàn)技能。

美國聯(lián)邦政府及各州、郡、市都設(shè)有力量強大的緊急救援專業(yè)隊伍，是災(zāi)害救援的主要力量。為適應(yīng)各類災(zāi)害救援的需要，緊急救援隊伍被分成12個功能組，每組通常由一個主要機構(gòu)牽頭，負責(zé)完成某一方面的任務(wù)。各功能組相互配合、相互銜接，共同完成救援工作。

美國特別重視救援人員專業(yè)技能的培養(yǎng)與訓(xùn)練，僅聯(lián)邦政府每年就安排8億美元用于培訓(xùn)直屬系統(tǒng)的專業(yè)人員和志愿者。專業(yè)人員的培訓(xùn)通常達幾百個小時，經(jīng)過嚴格培訓(xùn)后持證才能上崗，并隨技術(shù)等的變化。進行再培訓(xùn)和再認證。專業(yè)人員還要參加各種演習(xí)，提高實戰(zhàn)能力。同時，還負責(zé)指導(dǎo)基層組織、志愿者組織的救援培訓(xùn)，使其掌握一定的救援技能。

日本于1987年6月成立了國家專業(yè)性的災(zāi)害救援隊伍?，F(xiàn)已從成立初期的400人已擴大到2002年的1540人。其救援人員分別來自日本警察局、日本海岸警備隊、火災(zāi)管理機構(gòu)等專業(yè)機構(gòu)，具有非常過硬的救援技能。而且，完全按國際救援隊標準建設(shè)，主要包括搜索與救援隊、專業(yè)救助隊、醫(yī)療隊、管理隊、聯(lián)絡(luò)隊、教育隊等，救援功能完備，能夠適應(yīng)災(zāi)害救助的多種技能要求。

俄羅斯緊急狀態(tài)部擁有聯(lián)邦層面的消防隊、民防部隊、搜救隊、水下設(shè)施事故救援隊和船只事故救援隊，以及生化防御、生命保障、掃雷、警衛(wèi)、醫(yī)療救援、警犬等11種專業(yè)分隊和3個汽車分隊，實現(xiàn)了救援力量主體的專職化、專業(yè)化和軍事化。為提高專業(yè)人員素質(zhì)，俄羅斯建立了領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)體系、專業(yè)救援人員培訓(xùn)和考核體系。俄羅斯緊急狀態(tài)部還下設(shè)了民防學(xué)院、國家消防學(xué)院、圣彼得堡國立消防大學(xué)、伊萬諾夫國立消防大學(xué)等8所教育機構(gòu)，培養(yǎng)了大批災(zāi)害管理人才和專業(yè)骨干。

4配備先進的減災(zāi)技術(shù)裝備。美國、日本都十分重視先進科技裝備在減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，力求以先進裝備為武器，努力提升救援隊伍的戰(zhàn)斗力。在災(zāi)害救援中，美國各涉災(zāi)部門運用了比較先進的技術(shù)裝備。氣象衛(wèi)星、資源衛(wèi)星的遙感技術(shù)早已運用于災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)報與跟蹤；僅美國林業(yè)局、消防局就裝備了114輛消防坦克、96架巡邏直升機；美國陸軍工程兵裝備有數(shù)百套具有先進計算機數(shù)字技術(shù)的指揮車輛；國紅十字會在全國裝備有320輛食品快餐車，解決災(zāi)民臨時就餐問題；如救援裝備不能滿足需要，根據(jù)法律還可征用民航、鐵路、商船等運輸裝備搶運救災(zāi)物資，必要時還可動用聯(lián)邦正規(guī)部隊裝備實施搶險救援。

日本也一向重視先進減災(zāi)科技裝備的采用和發(fā)展。以災(zāi)害救援隊為例，其技術(shù)裝備十分齊備和精良，該隊共配備有一百余噸的設(shè)備和工具，除運輸與通訊車輛，各類起重、挖掘和裝卸工具。生活補給儲存設(shè)備等常規(guī)救援裝備外，還配有生命探測儀、船只和小型直升機等特種裝備。

5引導(dǎo)社會力量的共同參與。美、日、俄都十分重視社會力量對減災(zāi)

活動的參與和支持，積極采取措施提升全民的災(zāi)害自救互救知識和技能，積極動員和引導(dǎo)社會志愿者共同參與減災(zāi)實踐之中。美國形成了較為規(guī)范的災(zāi)害緊急救援社會動員機制，并建有一支規(guī)模龐大、具有較高專業(yè)技能的半職業(yè)化志愿者隊伍。志愿人員通常是醫(yī)師、護士、司機、消防人員、退役士兵等，擁有某一特定領(lǐng)域的專業(yè)技能；志愿者與災(zāi)害救援管理部門通過簽訂雙方合同的方式確定雙方的關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)；志愿者參加災(zāi)害救援的形式基本確立：一是半職業(yè)化的相對固定地參加某一部門災(zāi)害救援工作；二是根據(jù)協(xié)議臨時招募參加災(zāi)害救援工作。志愿者隊伍已成為美國災(zāi)害救援的強大后備力量與有益補充，確保了緊急救援能夠取得較好效果。日本政府也非常重視減災(zāi)工作的全社會共同參與，積極通過公共關(guān)系和教育傳播相關(guān)信息以營造良好的環(huán)境氛圍，并為公民和社區(qū)準備活動基地，推進志愿組織的發(fā)展。早在2001年4月，日本就有57.9％的家庭參加了地方災(zāi)害管理的志愿組織，并備有相應(yīng)的物資和器材，定期進行災(zāi)害管理訓(xùn)練。同時，日本也積極加強民眾減災(zāi)知識與技能的宣傳教育。一是全民教育。日本設(shè)有“防災(zāi)日”和“防災(zāi)周”。在此期間，日本各行各業(yè)都要進行展覽、標語、講演會、媒體宣傳、防震演習(xí)等各種形式的災(zāi)害宣傳教育普及活動；二是學(xué)校教育。日本的小學(xué)每月都要進行防災(zāi)演習(xí)，以從小就培養(yǎng)和提高孩子的防災(zāi)救災(zāi)意識和救助技能；三是災(zāi)害體驗。日本全國各地設(shè)有許多災(zāi)害體驗中心，免費向市民開放，使其在模擬環(huán)境中演練和提升自救與互救能力。同樣，俄羅斯也很重視對民眾的抗災(zāi)救災(zāi)知識宣傳與教育。除了在學(xué)校進行自然災(zāi)害預(yù)測、救助方面的知識教育外，俄羅斯緊急情況部還出版大量的知識宣傳書籍、電影、圖片、光盤，將有關(guān)抗災(zāi)救災(zāi)知識制作成動畫片，在小孩和學(xué)生中進行相關(guān)教育，普及有關(guān)知識。

6打造災(zāi)情傳輸與報告體系。日本和俄羅斯都把災(zāi)情的及早把握和傳送作為減輕災(zāi)害的重要手段，積極構(gòu)建災(zāi)害情報的搜集、傳輸與報告系統(tǒng)。

日本除了努力在全國建立氣象防災(zāi)情報、地區(qū)氣象觀測情報、河流流域情報、道路災(zāi)害情報等各種情報系統(tǒng)外，為順利傳達情報，還建立了連接國家機關(guān)的中央防災(zāi)無線網(wǎng)、連接全國消防機關(guān)的消防防災(zāi)無線網(wǎng)及連接各地方政府防災(zāi)機關(guān)的都道府縣、市街村防災(zāi)行政無線網(wǎng)，形成了覆蓋全國的防災(zāi)專用通信網(wǎng)絡(luò)。

俄羅斯緊急狀態(tài)部設(shè)有危機控制中心，負責(zé)整理、分析每天來自各地區(qū)、各部門的信息，提出處理建議，視情況上報總統(tǒng)，并分送有關(guān)部門和地方。危機控制中心內(nèi)設(shè)信息中心，建立了信息自動收集分析系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)和全天候值班系統(tǒng)，2分鐘內(nèi)可以將有關(guān)情況傳至其他相關(guān)部門。在基層，全俄境內(nèi)每個村、居民點建立了信息員制度，信息員主要責(zé)任是將災(zāi)害情況及時通過網(wǎng)絡(luò)報告緊急狀態(tài)部門。

二、對我國減災(zāi)綜合能力建設(shè)的經(jīng)驗借鑒

綜合以上美、俄、日等國防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)綜合能力建設(shè)的實踐，我們可以得到的啟示借鑒是：

1專門統(tǒng)一的綜合指揮機構(gòu)是實現(xiàn)資源整合、提高應(yīng)急處置效能的關(guān)鍵。美、俄都依據(jù)本國國情建立了專職、專管的統(tǒng)一災(zāi)害管理機構(gòu)，形成了以強有力的權(quán)威機構(gòu)為核心、相關(guān)部門按照職責(zé)協(xié)同配合的運行機制，這為自然災(zāi)害救助時整合各類應(yīng)急資源，協(xié)調(diào)軍民各方力量，提高應(yīng)急處置效能，實現(xiàn)快速反應(yīng)，提供了組織保障。

2健全、權(quán)威的法律法規(guī)體系是減災(zāi)工作有序開展、高效實施的前提。上述國家都非常重視防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)的建設(shè)，形成了以災(zāi)害基本法(大法)為核心，各種專項法規(guī)健全齊備的防災(zāi)救災(zāi)法律法規(guī)體系，既從整體上明確了不同組織、力量防災(zāi)減災(zāi)的責(zé)任、流程等，又確保了各分工接口的清晰，救災(zāi)鏈條的流暢。

3貫通共享、及時準確的信息報告是應(yīng)急體系有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。俄日兩國都將提高信息采集、研判、預(yù)測預(yù)報、快速傳報能力作為工作的重要環(huán)節(jié)，注重對災(zāi)害事件的風(fēng)險分析和管理，形成了完善信息傳送、共享機制，以及政府公眾良性互動機制，既為準確、規(guī)范、快速地分析處理災(zāi)害信息提供了支撐平臺，也為民眾及時獲悉災(zāi)害、全息了解災(zāi)害提供了便捷通道。

4現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段與先進救災(zāi)裝備是提升減災(zāi)能力的有力武器。上述國家都非常強調(diào)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段與先進救災(zāi)裝備在救災(zāi)工作中的充分應(yīng)用。注重進行災(zāi)害應(yīng)急理論研究和跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的應(yīng)用研究，加強重大防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)技術(shù)攻關(guān)，加大技術(shù)方案和技術(shù)手段的儲備，大大提高了災(zāi)害管理的科技含量與救災(zāi)隊伍的戰(zhàn)斗力。

5專業(yè)化、綜合性的救災(zāi)隊伍是減災(zāi)工作的主要依托力量。上述國家根據(jù)多種災(zāi)害、災(zāi)害突發(fā)性及災(zāi)害應(yīng)急工作的特點，都建有專業(yè)化、拳頭型、綜合性的救災(zāi)隊伍，配有專業(yè)的裝備，受過專業(yè)的培訓(xùn)，擁有相關(guān)的經(jīng)驗，“一隊多能”，通用性強，并可根據(jù)需要快速反應(yīng)，機動部署，高效完成各種復(fù)雜搶險救災(zāi)任務(wù)，成為救災(zāi)工作的骨干力量。

6加強科普宣傳教育，引導(dǎo)全社會共同參與是降低災(zāi)害損失的有效途徑。上述國家都基本形成了全民宣教、社會參與的良好氛圍，社會成員危機意識較強，具備較高的自救互救能力。在減災(zāi)工作中，災(zāi)害意識、災(zāi)害知識、防災(zāi)技能及避災(zāi)方法至關(guān)重要，只有未雨綢繆，強化民眾的災(zāi)害科普宣傳教育，才能扎實推進減災(zāi)工作由減輕災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，使“防救結(jié)合，預(yù)防為主”的減災(zāi)原則真正落到實處。

上述國家在減災(zāi)綜合能力建設(shè)方面除了以上諸多可取之處外，當然也存在一定的不足，值得引以為戒。例如，在美國新奧爾良颶風(fēng)災(zāi)難中、由于缺乏跨機構(gòu)和跨政府合作機制與解決方案，雖然在災(zāi)難之初，新奧爾良周邊城市就紛紛伸出援助之手，提出物資、人力以及交通等方面的援助，還設(shè)立了專為災(zāi)民預(yù)備的避難所。但地方政府之間的合作完全沒有秩序，各種機會沒有得到及時利用，造成了大量的額外傷亡損失。而在日本阪神大地震中。也暴露了日本住宅抗震性能差、道路狹窄、房屋排列擁擠無空曠場地等問題，當遭到地震破壞時，阻礙了緊急車輛和救援人員前進的步伐，妨礙了消防活動和救援活動的開展，造成整個地區(qū)蒙受更大的損失。

我國當前處在與美、俄、日不同的發(fā)展階段，國情、民情更為復(fù)雜。我國的防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力建設(shè)不能完全照抄照搬國外的做法，而應(yīng)充分借鑒這些國家在長期與自然災(zāi)害的斗爭中所積累的先進理念、做法和經(jīng)驗，并吸取其教訓(xùn)與不足，與我國的實際情況緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)設(shè)計、穩(wěn)步實施，取長補短，不斷進行學(xué)習(xí)和實踐，才能更加有效地強化我國防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)綜合能力的建設(shè)，更加從容地應(yīng)對未來系列自然災(zāi)害的威脅與挑戰(zhàn)。

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(作者單位：哈爾濱金融高等?？茖W(xué)校會計系黑龍江哈爾濱150001)

(責(zé)編：芝榮)