周 豪 王 楠 王德強

摘要當前,我國職業(yè)病危害突出,受到健康威脅的人數(shù)超過2億,其中農(nóng)民工群體占多數(shù)。2009年6月22日河南籍民工張海超“開胸驗肺事件”發(fā)生后,職業(yè)病問題迅速成為社會討論的話題,由此引發(fā)的另一個更深層次的問題——農(nóng)民工的健康權(quán)。本文結(jié)合2008年新頒布的《勞動合同法》,對我國農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀進行解讀,對農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)的法律保障提出合理的建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)民工 職業(yè)病 健康權(quán) 社會保障

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-346-02

一、問題的提出

當今,在全球金融危機的影響下,社會各個階層之間的利益矛盾凸顯,尤其是處于極端弱勢地位的農(nóng)民工群體的生存問題。農(nóng)民工在城市里從事最臟最累的勞動,身體健康不斷受到威脅,卻享有極少的社會保障。作為城市建設(shè)的排頭兵,他們的社會地位與其貢獻極不協(xié)調(diào)。

2004年8月河南籍民工張海超被多家醫(yī)院診斷出患有“塵肺”,但由于這些醫(yī)院不是法定職業(yè)病診斷機構(gòu),所以診斷“無用”。而由于原單位拒開證明,他無法拿到法定診斷機構(gòu)的診斷結(jié)果,最終在2009年6月22日,他以“開胸驗肺”的方式進行驗肺,為自己證明。

“開胸驗肺事件”發(fā)生以后,社會對農(nóng)民工職業(yè)病問題的討論逐漸成為公共話題,由此引起另一個更深層次的思考——農(nóng)民工健康權(quán)的法律保障。

二、農(nóng)民工職業(yè)病危害的現(xiàn)狀解讀

2002年5月1日實施的《中華人民共和國職業(yè)病防治法》(以下簡稱《職業(yè)病防治法》)對職業(yè)病的定義是:指企業(yè)、事業(yè)單位和個體經(jīng)濟組織的勞動者在職業(yè)活動中,因接觸粉塵、放射性物質(zhì)和其他有毒、有害物質(zhì)等因素而引起的疾病。具體的參照標準是衛(wèi)生部會同勞動和社會保障部(現(xiàn)“人力資源和社會保障部”)于2002年4月發(fā)布的《職業(yè)病目錄》。目錄共規(guī)定了塵肺等共10類115種職業(yè)病。

根據(jù)2007年衛(wèi)生部報告,我國現(xiàn)有1600多萬家企業(yè)存在不同程度的職業(yè)病危害因素,其中接觸職業(yè)病危害因素的從業(yè)人群達到2億多人,其中農(nóng)民工占1.4億多。我國農(nóng)民工職業(yè)病危害的發(fā)生與社會生產(chǎn)力水平密切相關(guān),近年來主要呈現(xiàn)以下幾個特點:

(一)隱匿性強,治愈率低

實際工作中農(nóng)民工可以接觸到各種職業(yè)危害因素,但以粉塵、噪聲及各種化學毒物為主,所患職業(yè)病也以塵肺病、物理性疾病及各種職業(yè)中毒為主。慢性職業(yè)病特別是塵肺病和有些化學中毒的潛伏期較長,早期造成機體損害,可不為察覺,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)損傷往往已難以恢復(fù)?，F(xiàn)實中,農(nóng)民工大多沒有與用人單位簽訂勞動合同,無工傷和醫(yī)療保險,患病后治療費根本無力承擔,最終只能放棄治療。

(二)分布行業(yè)廣,中小企業(yè)危害重

從煤炭、冶金、化工、建筑等傳統(tǒng)工業(yè),到汽車制造、醫(yī)藥、計算機、生物工程等新興產(chǎn)業(yè)都不同程度存在職業(yè)病危害。全國農(nóng)民工約占城鎮(zhèn)勞動力人口的1/4,部分大城市和沿海城市占到了1/3多,而隨著近年來農(nóng)民工人數(shù)日益龐大,為職業(yè)病患病人數(shù)的增多埋下了巨大隱患。在我國各類企業(yè)中,中小企業(yè)占90%以上,因吸納了大量農(nóng)村勞動力,職業(yè)病危害更為突出。

(三)流動性大,轉(zhuǎn)移嚴重

在引進境外投資和技術(shù)時,一些存在職業(yè)病危害的生產(chǎn)企業(yè)和工藝技術(shù)由境外向境內(nèi)轉(zhuǎn)移。與此同時,境內(nèi)也普遍存在職業(yè)危害從城市和工業(yè)區(qū)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移,從大中型企業(yè)向中小型企業(yè)轉(zhuǎn)移的情況。由于勞動關(guān)系不固定,農(nóng)民工流動性大,接觸職業(yè)病危害的情況尤為復(fù)雜,其健康影響難以準確估計。

三、農(nóng)民工職業(yè)病法律規(guī)范的缺失

我國實行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督制度。對于職業(yè)病危害的防護,國家已出臺了《職業(yè)病防治法》及相配套的條例辦法來規(guī)范。但為何農(nóng)民工職業(yè)病危害依然如此嚴重?筆者認為除了農(nóng)民工主觀上維權(quán)意識淡薄外,主要還是客觀上相關(guān)法律規(guī)范的缺失。

(一)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障法

我國社會保障立法工作滯后,尤其是關(guān)于農(nóng)民工社會保障的法律。且我國現(xiàn)行社保法律制度受城鄉(xiāng)二元體制、戶籍制度以及農(nóng)民工跨省流動性強特點的多重影響,不能在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)有效對接。目前,只有一些零散的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工的社會保障權(quán)益加以規(guī)定。各地法規(guī)的不統(tǒng)一也常造成彼此之間不協(xié)調(diào)甚至矛盾的產(chǎn)生,進而又使現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的地方性法規(guī)和一些規(guī)范性文件無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。

(二)缺少各部門法相應(yīng)的制度加以配合

農(nóng)民工與其他勞動者相比具有流動性、臨時性等特點,需要其他各部門法的緊密配合,尤其是《勞動合同法》等社會勞動性的法律來支持農(nóng)民工社會保障的立法活動。比如《勞動合同法》第八十五條規(guī)定了:“用人單位未按照勞動合同的約定或者國家規(guī)定及時足額支付勞動者勞動報酬的或安排加班不支付加班費的,由勞動行政部門責令限期支付勞動報酬、加班費?！钡窃诂F(xiàn)實當中農(nóng)民工往往勞動合同與用人單位都沒有簽署。給予工資的方式?jīng)]有明確規(guī)定,執(zhí)法部門在調(diào)查過程當中也就無法找到有力的證據(jù)。再如法規(guī)要求各類所有制企業(yè)用人單位均應(yīng)參保繳費,但對拒不參保繳費的用人單位卻沒有制定具體的強制性措施,無法可依的情況同時導(dǎo)致執(zhí)法的缺失。在具體的勞動仲裁以及訴訟過程中,因為農(nóng)民工自身經(jīng)濟實力弱,使得維權(quán)之路亦十分坎坷。

(三)相關(guān)部門執(zhí)法不力,政府監(jiān)管不到位

農(nóng)民工權(quán)益難保障,從表面上看是由于企業(yè)主缺乏法制意識,為獲取利潤最大化,不惜以犧牲職工的生命健康為代價換取經(jīng)濟利益。但從深層剖析,關(guān)鍵在于基層執(zhí)法力量的薄弱、行政監(jiān)管的缺位以及某些地方政府認識上的偏差。尤其是一些地方政府片面強調(diào)地方經(jīng)濟發(fā)展,把吸引投資、改善投資環(huán)境與加強對勞動者權(quán)益保護對立起來,職業(yè)衛(wèi)生工作人員進入企業(yè)檢測甚至要政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽字才允許,對職業(yè)衛(wèi)生防疫部門監(jiān)督檢測企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生進行干預(yù),這在一定程度上助長了損害農(nóng)民工利益現(xiàn)象的發(fā)生。

四、農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障的法律對策

構(gòu)建社會主義和諧社會,要以人為本。農(nóng)民工的健康權(quán)利保護是我國立法繞不開的一個問題,美國著名法學家摩狄曼·J·阿德勒在《六大觀念》里曾說:“我們作為人而有權(quán)擁有的平等是環(huán)境平等,而不是個人平等。它們是條件平等——地位、待遇和機會的平等?！币粋€法治社會的建立,首先需要有一個平等的法制環(huán)境,給予任何人以公平對待。每個公民應(yīng)享有無差別的實體權(quán)利,這也是世界人權(quán)保護的核心內(nèi)容。解決農(nóng)民工的職業(yè)健康問題,保障農(nóng)民工實際享有維護自身健康權(quán)的利益,要從國家的整體利益入手。首先充分發(fā)揮政府部門的主導(dǎo)作用,進而建立長效管理機制。

根據(jù)農(nóng)民工的特殊性,結(jié)合我國國情,重點應(yīng)采取以下具體舉措:

(一)深化戶籍制度改革,為實現(xiàn)醫(yī)療保障城鄉(xiāng)對接提供條件

1998年以來,我國全面推進社會保障制度改革,但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶籍為基礎(chǔ),且重心明顯傾向于城鎮(zhèn)。走出農(nóng)村的農(nóng)民工雖然從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),但由于他們還是農(nóng)村戶口,所以仍被屏蔽在城市的社會保障外。可見我國由戶籍制度形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)帶來負面影響是巨大的。近幾年江浙一帶逐步放開城鎮(zhèn)戶籍限制,因此只有打破戶籍限制,逐步實現(xiàn)人口流動自由,才能使一部分工作穩(wěn)定和有能力的農(nóng)民工逐步在城鎮(zhèn)落戶,得到城鎮(zhèn)社會保障,從而打破城鄉(xiāng)二元體制,為農(nóng)民工醫(yī)療保障的城鄉(xiāng)對接提供條件。

(二)加強立法工作,建立統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障體系

農(nóng)民工是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量。然而,法律規(guī)范的缺失給農(nóng)民工社會保障帶來了一系列問題,如保障對象不明確、保障資金來源不穩(wěn)定、保障標準不一致、保障管理方面的隨意性和盲目性等等。要使農(nóng)民工社會保障工作走上規(guī)范化的軌道,建立起與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的全國統(tǒng)一的農(nóng)民工社會保障體系,就必須制定一系列適應(yīng)農(nóng)民工社會保障的法律法規(guī)。當下,在國際金融危機這個特殊時期,應(yīng)盡快制定《社會保險法》,實行社保的全國統(tǒng)籌,把社保由“地方糧票”變成“全國糧票”。

(三)完善工傷和醫(yī)療保險制度,建立農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障子體系

針對我國農(nóng)民工職業(yè)病危害發(fā)生的特征,制定一套農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)保障體系,重點在于完善工傷和醫(yī)療保險制度。首先,用人單位要嚴格按照法律法規(guī)同農(nóng)民工簽訂勞動合同,落實農(nóng)民工“兩險”的參保率,并認真做好崗前培訓(xùn)工作以及加大職業(yè)病的宣傳和防止措施的力度。其次,各級衛(wèi)生行政部門要高度重視對用人單位落實“兩險”的監(jiān)管工作,公正執(zhí)法,違法必究。同時還可以建立政府專項救濟基金,應(yīng)急救助那些無法落實職業(yè)病待遇的病情危重農(nóng)民工和特困破產(chǎn)企業(yè)的職業(yè)病患者。最后,對于流動性較大的農(nóng)民工,可建立“可轉(zhuǎn)移”的工傷和醫(yī)療保險制度,如在前期已經(jīng)辦理“農(nóng)村合作醫(yī)療保險”的情況下,法律應(yīng)保證“農(nóng)村合作醫(yī)療保險”有條件的隨農(nóng)民工的流動而自由轉(zhuǎn)移。

(四)完善社會勞動法律法規(guī),改革勞動仲裁和訴訟制度

2008年1月1日國家頒布《勞動合同法》,首次明確將職業(yè)危害防護作為勞動合同的必備的條款之一,這在農(nóng)民工健康權(quán)的法律保障上向前邁進了一步。結(jié)合現(xiàn)狀,筆者建議應(yīng)把農(nóng)民工明確納入《勞動法》保護范圍,嚴格按照法律提供其勞動保障。同時,還應(yīng)該加快制定與《勞動法》相配套的相關(guān)法律法規(guī),為農(nóng)民工的職業(yè)健康權(quán)利提供全面的法律保證。其次是對勞動仲裁制度和訴訟制度進行改革。立法上對農(nóng)民工實行“優(yōu)惠制”,如延長勞動申訴的時效期、政府出資提供仲裁或訴訟代理、降低仲裁或訴訟成本、可緩繳仲裁或訴訟費用等。執(zhí)法部門應(yīng)主動介入對農(nóng)民工的受害案件的調(diào)查,對違法用人單位的經(jīng)濟、行政處罰要加大,且同時要考慮到農(nóng)民工仲裁以及訴訟之后的權(quán)益保護問題。

(五)適當“扶植”中小企業(yè),實現(xiàn)人權(quán)保護和經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”

當今我國的現(xiàn)狀是大多數(shù)農(nóng)民工職業(yè)病危害都發(fā)生在一些中小型污染企業(yè)中,而這部分企業(yè)由于自身資金的缺乏和技術(shù)更新的落后,即使有心做好職業(yè)病防治工作,客觀上卻沒有這個實力去實現(xiàn)。因此,國家在立法以及相關(guān)政策制定上對中小企業(yè)應(yīng)給予適當?shù)摹胺鲋病?如政府派專門人員進駐企業(yè)指導(dǎo)衛(wèi)生環(huán)保工作、在職業(yè)病防治中提供技術(shù)支持等等。這樣不僅可以有效地保護廣大農(nóng)民工的職業(yè)健康,而且還有利于我國中小企業(yè)正規(guī)、有序地生產(chǎn)經(jīng)營,實現(xiàn)人權(quán)保護和經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。

(六)建立農(nóng)民工利益表達機制,強化農(nóng)民工社會救濟力量

資強勞弱是市場經(jīng)濟中一種普遍的現(xiàn)象,由于掌握的資源很少,農(nóng)民工盡管人數(shù)眾多,但在公共決策中缺乏話語權(quán),建立有效的農(nóng)民工利益表達機制顯得十分重要,如社會輿論的匯集和分析機制、暢通社情民意反映渠道等。其次,強化農(nóng)民工社會救濟力量。作為農(nóng)民工最重要的利益訴求渠道之一,工會應(yīng)最大限度地將農(nóng)民工組織起來,督促并協(xié)助用人單位做好職業(yè)病防治工作,協(xié)調(diào)并解決用人單位與勞動者的矛盾,推進勞動關(guān)系三方協(xié)商機制的建立和完善。各地法律援助機構(gòu)也應(yīng)積極地參與到維護農(nóng)民工合法權(quán)益的隊伍中,在當?shù)亻_展各式各樣的法律援助項目。

(七)結(jié)合國際規(guī)范,建立我國職業(yè)安全健康管理體系認證

結(jié)合國際勞工組織頒布《職業(yè)安全健康管理體系導(dǎo)則》(國際貿(mào)易部長級會議認可),建立我國職業(yè)安全健康管理體系認證,使企業(yè)自覺履行職業(yè)病防止義務(wù)和承擔社會責任。從而極大地改善我國勞資雙方的利益關(guān)系,促進社會資本市場的利益最大化,最終構(gòu)建一個健康、文明、法治的社會主義和諧社會。

參考文獻:

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