李昌文 李 想

摘要本文從全球金融危機(jī)說起,在詳細(xì)分析我國稅法體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了我國稅法體系存在立法層次低、立法技術(shù)差、骨干法缺失、體系不完整等缺陷。在此基礎(chǔ)上文中提出了制定我國《稅收基本法》、以金融危機(jī)為契機(jī)修改完善各稅種法,最后形成層次感強(qiáng)、門類齊全的我國稅法新體系。

關(guān)鍵詞金融危機(jī) 稅法體系 完善

中圖分類號(hào):D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-274-02

為了擺脫國際金融危機(jī),各國采取了一系列的財(cái)稅政策、貨幣政策妥善應(yīng)對(duì)。就財(cái)稅政策來說,紛紛大規(guī)模減稅,增加財(cái)政支出,以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回暖。我國的稅收政策也進(jìn)行了重大調(diào)整。本文從我國稅法體系的存在問題入手,詳細(xì)闡述其缺陷和不足后,提出可行建議。

一、我國稅法體系存在的問題

30年來,我國稅法建設(shè)的成就是有目共睹的。但是,毋庸諱言,我們的稅法體系仍然不夠完善。其根本原因之一是歷次的稅收改革,都是從經(jīng)濟(jì)的角度考慮如何更好地實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo),更好地調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì),而沒有從法律的角度探討如何更好地構(gòu)建一個(gè)完整、系統(tǒng)、公正、有效的稅法體系?，F(xiàn)行稅法體系的弊端越來越明顯,難以在國際金融危機(jī)中發(fā)揮積極作用。

第一,立法層次低,各單行稅法松散排列,相互之間協(xié)調(diào)性差。在構(gòu)成稅法體系的形式結(jié)構(gòu)方面,稅收法律未占主體地位,占主體地位的仍是稅收行政法規(guī)甚至部門規(guī)章。根據(jù)稅收法定原則,稅法主體的權(quán)利義務(wù)及稅法的構(gòu)成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機(jī)關(guān)以法律明確規(guī)定,正所謂“無法便無稅”,行政法規(guī)只能在法律的約束下對(duì)法律規(guī)定的事項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化和說明。另外,目前在稅收領(lǐng)域立法多按稅種展開,實(shí)行“一稅一法”,各稅種法各自為陣,結(jié)構(gòu)松散,甚至存在沖突。

第二,骨干稅法缺失,稅法體系沒有真正建立。稅法體系不完整,特別是缺少一部能夠?qū)Ω鲉涡卸惙ㄆ鸾y(tǒng)領(lǐng)、約束作用的基本稅法。如前所述,我國目前涉稅立法僅有三部,實(shí)體稅法仍以行政立法為主,稅法級(jí)次低、效力差,不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收法治化之要求。另外,在稅收基本法之下還應(yīng)有門類齊全的部門法——各稅種法,與之相配套,形成良好稅法體系。

第三,立法技術(shù)不高,稅收立法受行政管理機(jī)關(guān)影響過大,稅法規(guī)范性差,立法技術(shù)有待進(jìn)一步提高,稅法的可操作性有待增強(qiáng)。至今,我國的稅收立法基本上還屬于部門立法,這種部門立法往往站在部門利益立場上,對(duì)立法技術(shù)和可操作性考慮不充分。

二、金融危機(jī)背景下完善我國稅法體系的幾點(diǎn)思考

稅法體系的建設(shè)既要立足于長遠(yuǎn),又要關(guān)注當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)形勢。既然稅法體系是“由多層次的、門類齊全的稅法部門組成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”。在構(gòu)建稅法體系時(shí),我們首先應(yīng)該考慮到這個(gè)體系中層次最高的法——《稅收基本法》。

(一)關(guān)于制定《稅收基本法》問題

長期以來,稅法領(lǐng)域群龍無首,在短期之內(nèi)制定稅法典又不現(xiàn)實(shí),制定類似《民法通則》的《稅收基本法》作為過度不失為很好的“次優(yōu)”選擇。

作為稅法“母法”的稅收基本法,其制定應(yīng)立足于我國國情,加強(qiáng)對(duì)稅收基本法諸多理論與實(shí)踐問題的研究,同時(shí)借鑒國外成功的立法經(jīng)驗(yàn)?？傮w來說,我國的稅收基本法可采取中型的立法結(jié)構(gòu)模式,與日本、韓國的稅收基本法相類似。其好處是既突出稅收基本法的特征又容易為大眾所遵循和掌握。

其具體結(jié)構(gòu)建議是:設(shè)章、節(jié)、條款,全法可分為11章40節(jié)。總的內(nèi)容應(yīng)包括:在基本法的總則部分應(yīng)當(dāng)對(duì)立法宗旨、適用范圍、稅收基本法和其他現(xiàn)行稅收法律法規(guī)稅收協(xié)定的銜接、稅法原則、主體稅與輔助稅種、稅的要素、主管機(jī)關(guān)、時(shí)效等內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在基本法的通用條款方面,應(yīng)對(duì)稅的定義、稅法的定義、稅和費(fèi)的界定、稅法淵源(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章、國際稅收規(guī)定、慣例、解釋)、稅種設(shè)置的條件和程序、稅種的分類和稅權(quán)的劃分進(jìn)行規(guī)定,而對(duì)其稅權(quán)的劃分的表述方法可以分為中央稅及其稅權(quán)、地方稅及其稅權(quán)、共享稅和稅收返還;在稅收基本法的稅收管轄權(quán)方面,應(yīng)當(dāng)規(guī)定我國稅收管轄權(quán)的原則、稅收管轄權(quán)的范圍、國際重復(fù)征稅的消除措施;在納稅人的權(quán)利和義務(wù)方面,基本法應(yīng)有突出和明確的規(guī)定,包括納稅人的權(quán)利及其保護(hù)、納稅人的義務(wù)及其履行、扣繳義務(wù)人的權(quán)利和義務(wù)、稅務(wù)代理的權(quán)利和義務(wù);在征稅機(jī)關(guān)及其征稅行為方面,應(yīng)對(duì)征稅機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)及其獎(jiǎng)勵(lì)、征稅機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任、具體行政行為的種類、具體行政行為的行使和程序、具體行政行為的效力、無效和撤銷,按照行政許可法的要求進(jìn)行明確規(guī)定;在稅款的征收與管理方面,應(yīng)包括稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款征收的方式、稅務(wù)檢查以及賬簿、憑證、報(bào)表等管理制度、稅收信息化的規(guī)定;在稅務(wù)行政復(fù)議和稅務(wù)行政訴訟方面,按照我國行政復(fù)議法和行政訴訟法的規(guī)定,結(jié)合稅收征納工作的實(shí)際和特點(diǎn),規(guī)定稅務(wù)行政復(fù)議程序、稅務(wù)行政復(fù)議效力、稅務(wù)行政訴訟的原則和程序、稅務(wù)行政賠償制度;在稅收協(xié)助與社會(huì)監(jiān)督方面,這也是稅收基本法應(yīng)規(guī)定的重要內(nèi)容之一,包括工商行政、銀行協(xié)助、公、檢、法、司協(xié)助、社會(huì)協(xié)助與監(jiān)督;在稅收法律責(zé)任方面,這是稅收基本法富有強(qiáng)制性的重要規(guī)定,這方面在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上,可以把它提到基本法的高度進(jìn)行綜合性的、明確的規(guī)定,它應(yīng)包括違反稅收征管制度的法律責(zé)任、違反海關(guān)稅收制度的法律責(zé)任、違反發(fā)票管理的法律責(zé)任、違反稅務(wù)代理制度的法律責(zé)任。在稅收基本法結(jié)構(gòu)的最后,還可以通過附則的規(guī)定,對(duì)稅收基本法涉及的基本術(shù)語、稅收特別條款以及稅收基本法實(shí)施、修訂和解釋進(jìn)行規(guī)定。

稅收基本法的這種框架問題亦稱基本法的結(jié)構(gòu)問題,是稅收基本法內(nèi)容與形式的統(tǒng)一,既要繼承,又要?jiǎng)?chuàng)新;既要有切實(shí)豐滿的內(nèi)容,又要嚴(yán)謹(jǐn)簡明。①

考慮到稅法的政策性強(qiáng),隨著經(jīng)濟(jì)的波動(dòng),稅收政策要作相應(yīng)的調(diào)整。而“法”一旦固定就會(huì)僵化,難以適應(yīng)瞬息萬變的經(jīng)濟(jì)形勢。為了克服法的“不變性”與經(jīng)濟(jì)的“多變性”之矛盾,可考慮在《稅收基本法》中設(shè)置彈性條款,賦予國務(wù)院在特定的經(jīng)濟(jì)形勢下(如金融危機(jī)、惡性的通貨膨脹、通貨緊縮、緊急狀態(tài)等)調(diào)整稅率、稅基,變動(dòng)稅收減免、優(yōu)惠政策的權(quán)力。

(二)清理、修改相關(guān)稅種法,降低稅率的同時(shí),擴(kuò)大稅基,保證財(cái)政收入穩(wěn)定

降低稅率是各國近年來稅制改革的趨勢,特別是去年金融危機(jī)以來,各國紛紛降低稅率。為了盡快走出金融危機(jī),我國也實(shí)施了一系列的積極財(cái)稅政策,如實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革和燃油附加稅改革,減輕了納稅人的稅負(fù)。

然而這些做法有的于法無據(jù),有的甚至與現(xiàn)有法律產(chǎn)生沖突,“合法性”底。為了改變這種現(xiàn)狀,需要對(duì)現(xiàn)行稅收行政法規(guī)進(jìn)行全面清理審查,進(jìn)而采取相應(yīng)措施,盡快將條件基本成熟的行政法規(guī)上升為法律。在稅法領(lǐng)域,稅收行政法規(guī)的存在有其自身的特別意義。由于稅法規(guī)范對(duì)象的實(shí)際活動(dòng)錯(cuò)綜復(fù)雜且激烈變化,稅收法律多數(shù)只能為原則性規(guī)定,加之受立法技術(shù)的限制,不可能做到完全周延,以國務(wù)院制定行政法規(guī)的形式對(duì)稅收具體問題進(jìn)行規(guī)定,不僅可以彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足,還可以滿足經(jīng)濟(jì)生活的需要。因此,對(duì)現(xiàn)行稅收行政法規(guī)進(jìn)行清查并不是要取消行政法規(guī),而是要行政法規(guī)更好地發(fā)揮作用。

(三)關(guān)于稅收部門法的完善問題

我國稅法體系中,在《稅收基本法》、《稅收征管法》之下,應(yīng)該包括《商品稅法》、《所得稅法》、《增值稅法》、《消費(fèi)稅法》、《營業(yè)稅法》、《資源稅法》、《行為稅法》、《關(guān)稅法》《財(cái)產(chǎn)稅法》等稅收部門法。這就需要我們對(duì)全部現(xiàn)行稅法進(jìn)行規(guī)范化和系統(tǒng)化。

現(xiàn)行稅法體系形成時(shí)間跨度大,行政法規(guī)和規(guī)章居多,且出自不同時(shí)期、不同立法部門,要使之完善,有必要進(jìn)行規(guī)范化和系統(tǒng)化。一是要清查現(xiàn)行稅法的效力。對(duì)不符合法定的立法權(quán)限而形成的“稅法”要堅(jiān)決廢止,相應(yīng)地,對(duì)因此而形成的稅法空白或漏洞由有權(quán)立法部門盡快立法以彌補(bǔ);同時(shí),對(duì)不適用、特別是相互之間有沖突、矛盾的內(nèi)容,要進(jìn)行廢除、修改或補(bǔ)充。二是要清查現(xiàn)行稅法的立法技術(shù)。一方面,盡可能使不同效力或形式的稅法的名稱專有化,使同一效力或形式的稅法的名稱統(tǒng)一化;另一方面,使現(xiàn)行稅法具有統(tǒng)一的表達(dá)方法,最起碼應(yīng)使同一效力或形式的稅法具有統(tǒng)一的表達(dá)方法,從形式上確?，F(xiàn)行稅法體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。三是將清查后的稅法進(jìn)行匯編,使其集中化、系統(tǒng)化,從而既便于集中、系統(tǒng)地反映稅收法制的面貌,也便于人們?nèi)?、完整地了解各種相關(guān)稅法的規(guī)定,而且,還便于人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行稅法的優(yōu)缺點(diǎn),為以后稅法的立、改、廢,甚至稅法典的編纂打下基礎(chǔ)和準(zhǔn)備必要的條件。

注釋:

①劉隆亨.論制定稅收基本法的若干重大問題.法學(xué)家.2004(5).

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