張 璇

摘要本文從分析我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題入手,在借鑒、參考其他國(guó)家預(yù)防職務(wù)犯罪優(yōu)秀做法的基礎(chǔ)上,提出完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的方法。

關(guān)鍵詞職務(wù)犯罪 預(yù)防 檢察機(jī)關(guān)

中圖分類(lèi)號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-171-02

職務(wù)犯罪如同社會(huì)的毒瘤,嚴(yán)重的腐蝕著廉政制度的建設(shè),阻礙了國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)秩序的正常運(yùn)行,給社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)了諸多的隱患。如何有效的預(yù)防職務(wù)犯罪,一直是黨和國(guó)家推進(jìn)廉政建設(shè)中的重要課題。2009年5月25日,最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)第三次預(yù)防職務(wù)犯罪工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào),各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要充分認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重要意義,準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的定位和基本要求,努力開(kāi)創(chuàng)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作新局面。

一、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的現(xiàn)狀與問(wèn)題

近年來(lái),我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在打擊貪污賄賂等職務(wù)犯罪的同時(shí),高度重視職務(wù)犯罪的預(yù)防工作,從最開(kāi)始僅有個(gè)別檢察院設(shè)立預(yù)防職務(wù)犯罪的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)到現(xiàn)階段各級(jí)檢察機(jī)關(guān)均設(shè)立職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu),從個(gè)案預(yù)防到職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)絡(luò)的逐步建立,這些都充分說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防工作得到了蓬勃的發(fā)展。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能,為建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出的積極努力也贏得了黨委、人大、政府的充分肯定和社會(huì)各界的高度評(píng)價(jià)。

然而,我們同時(shí)注意到,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的展開(kāi)的主要依據(jù)是黨和國(guó)家的有關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的政策性規(guī)定,從而導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作中仍然存在著一些不可忽視的問(wèn)題。

(一)缺少明確、系統(tǒng)的法律依據(jù)

雖然我國(guó)憲法明確賦予了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的地位,檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展職務(wù)犯罪預(yù)防工作是其法律監(jiān)督職能的本質(zhì)要求,但這些都只是原則、抽象的賦予了檢查機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的法律職責(zé),對(duì)于檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展預(yù)防之犯罪的范圍、職權(quán)、方式等沒(méi)有明確的規(guī)定。相比起我國(guó)刑法、刑訴法等相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋對(duì)如何打擊職務(wù)犯罪的定罪量刑有較為明確的規(guī)定而言,我國(guó)法律對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的法律規(guī)定則明顯滯后。而近年來(lái)有關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的規(guī)定也都是散見(jiàn)在黨和政府的不同文件中,沒(méi)有系統(tǒng)化。因此,檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作無(wú)法可依,缺乏法律的強(qiáng)制力予以保障。

(二)缺乏其他部門(mén)的配合

在職務(wù)犯罪的預(yù)防工作中,包括檢察院在內(nèi)的各個(gè)機(jī)構(gòu),如黨委、人大、政府、人民群眾各團(tuán)體,共同構(gòu)成了國(guó)家預(yù)防控制職務(wù)犯罪的主體,檢察機(jī)關(guān)只是這個(gè)主體中的一員,而不是全部。預(yù)防職務(wù)犯罪只有在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,黨政齊抓共管,各部門(mén)各負(fù)其責(zé),檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)預(yù)防工作才能真正的起作用。但是目前的現(xiàn)狀是,無(wú)論是地方黨委還是檢察機(jī)關(guān)自身,往往過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作中的作用,甚至完全依賴(lài)檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防,而忽視了其他主體的預(yù)防作用。孤立的依賴(lài)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行預(yù)防,嚴(yán)重的制約了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化與社會(huì)化。

(三)缺乏有效的績(jī)效考評(píng)體系

從檢察工作的實(shí)際情況來(lái)看,每年查處了多少職務(wù)犯罪案件比較容易統(tǒng)計(jì),而有效的預(yù)防了多少職務(wù)犯罪的案件則較難估算。實(shí)際操作中,不同地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)在衡量職務(wù)犯罪預(yù)防工作的效果時(shí),有的以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益為標(biāo)準(zhǔn)、有的以職務(wù)犯罪案發(fā)率為標(biāo)準(zhǔn)、有的甚至以群眾滿(mǎn)意度為標(biāo)準(zhǔn)。有效的績(jī)效考評(píng)體系的缺乏大大的削弱檢察干警職務(wù)犯罪預(yù)防工作的積極性,影響了職務(wù)犯罪預(yù)防工作的實(shí)效。

(四)缺乏對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的足夠重視

沒(méi)有法律的強(qiáng)制力作為后盾,沒(méi)有健全的績(jī)效考評(píng)體系,預(yù)防職務(wù)犯罪工作難免成為檢察機(jī)關(guān)工作中的“軟任務(wù)”。在一些檢察機(jī)關(guān)仍然存在這樣的思維模式,衡量工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)僅僅是其查辦的職務(wù)犯罪案件的數(shù)量和質(zhì)量,而預(yù)防職務(wù)犯罪工作僅僅是一種不見(jiàn)效果的宣傳,完成任務(wù)即可。在這種思維模式的支配下,不少檢察機(jī)關(guān)往往把骨干力量配備到辦案部門(mén),對(duì)于預(yù)防職務(wù)犯罪工作僅流于發(fā)幾分檢察建議、上幾堂法制教育課、舉辦幾次法律咨詢(xún)的形式,缺少對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的創(chuàng)新,最終影響了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的成效。

二、國(guó)外檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪的方法

在懲治腐敗的同時(shí),積極的預(yù)防腐敗已是國(guó)際趨勢(shì)和共識(shí)。我國(guó)已經(jīng)簽署、批準(zhǔn)的《聯(lián)合國(guó)反腐公約》則集中體現(xiàn)了世界各國(guó)對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪重要性的認(rèn)識(shí)。世界上職務(wù)犯罪的預(yù)防模式大體可以分為三種:檢察機(jī)關(guān)偵查模式、警察機(jī)關(guān)偵查模式與獨(dú)立機(jī)關(guān)偵查模式。無(wú)論采取何種職務(wù)犯罪的預(yù)防模式的國(guó)家,在預(yù)防職務(wù)犯罪方面都取得了顯著的成效,值得我國(guó)借鑒與學(xué)習(xí)。

美國(guó)作為典型的普通法系國(guó)家,其采取的檢察機(jī)關(guān)偵查模式,在預(yù)防職務(wù)犯罪方面其特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下方面:一是廉政立法體系嚴(yán)密,以事前防范為主。有《文官制度法》、《有組織的勒索、賄賂和貪污法》、《道德改革法》等多項(xiàng)法律規(guī)范。①《道德改革法》對(duì)加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題做了全面系統(tǒng)的規(guī)定,堪稱(chēng)世界有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的典范。②在《廉政法》中也規(guī)定了政府官員必須填寫(xiě)財(cái)產(chǎn)和收入申報(bào),如果逾期不報(bào),將被司法部起訴。二是重視對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)。美國(guó)的法律規(guī)定特別律師辦公室可以調(diào)查對(duì)舉報(bào)人的報(bào)復(fù)行為,還可以命令行政機(jī)關(guān)采取矯正措施,并在必要時(shí)對(duì)總統(tǒng)提出報(bào)告。《舉報(bào)人保護(hù)法》也為保護(hù)舉報(bào)人、懲罰報(bào)復(fù)者提供了充分的法律依據(jù)。③三是檢察機(jī)關(guān)之外的其他部門(mén),在預(yù)防職務(wù)犯罪中具有較大的作用。監(jiān)察長(zhǎng)及其辦公室負(fù)責(zé)對(duì)本行政系統(tǒng)內(nèi)部人員的審計(jì)和監(jiān)督。聯(lián)邦審計(jì)署通過(guò)調(diào)查、審計(jì)等職能,來(lái)對(duì)政府機(jī)構(gòu)和官員監(jiān)督。聯(lián)邦政府道德規(guī)范局則負(fù)責(zé)開(kāi)展道德教育,接受官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)。

采取警察機(jī)關(guān)偵查模式的英國(guó)在預(yù)防職務(wù)犯罪方面也有其優(yōu)良的做法:一是反腐敗法律體系較為健全。有《刑事司法法》、《禁止賄賂法》等,其中《禁止賄賂法》是專(zhuān)門(mén)預(yù)防職務(wù)犯罪的法律。二是剝奪職務(wù)犯罪者的公務(wù)任職資格。英國(guó)法律為了加大對(duì)職務(wù)犯罪的懲處力度,規(guī)定腐敗犯罪的犯罪人,在第一犯罪后就被永久剝奪在政府任職的資格,由此增加了職務(wù)犯罪的政治成本,這不失為一劑預(yù)防職務(wù)犯罪的良藥。三是具有專(zhuān)門(mén)的公職監(jiān)督機(jī)關(guān)。著名的諾蘭公職道德委員會(huì)的主要職責(zé)就是對(duì)公職人員的行為進(jìn)行調(diào)查并提出相應(yīng)的建議,發(fā)動(dòng)群眾參與反腐。而議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員則主要監(jiān)督各級(jí)官員的行為。

被成為亞洲最廉潔國(guó)家的新加坡采取的是獨(dú)立機(jī)關(guān)偵查模式,其預(yù)防職務(wù)犯罪堅(jiān)持打防并舉,成效顯著。主要采取的做法有:一是反貪立法嚴(yán)厲細(xì)密。其預(yù)防職務(wù)犯罪的法律有《反貪污法》、《沒(méi)收貪污所得法》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》等等,其中《反貪污法》兼具實(shí)體和程序兩方面的規(guī)定,嚴(yán)密具體可操作性強(qiáng)。二是懲治與預(yù)防兩手抓。新加坡反貪污調(diào)查局內(nèi)設(shè)有預(yù)防貪污部門(mén),負(fù)責(zé)反腐教育,專(zhuān)門(mén)查找漏洞并提出建議。三是舉報(bào)制度特殊?！斗簇澪鄯ā返?0條規(guī)定:公共官員對(duì)于任何向其賄賂或者提供報(bào)酬的人,應(yīng)當(dāng)予以扣留,并將其送交就近的警察局,否則,只要無(wú)充分理由,將認(rèn)為該官員構(gòu)成犯罪,并予以刑法處罰。④這一規(guī)定,增加了公共官員的特殊舉報(bào)義務(wù),增強(qiáng)了公共官員拒絕犯罪的主動(dòng)性。

三、我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的完善

盡管美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)家的政治制度和社會(huì)背景不同,但他們檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防職務(wù)犯罪方面的成功做法還是值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。結(jié)合我國(guó)的歷史文化傳統(tǒng)與特殊國(guó)情,完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防工作可以從以下幾個(gè)方面入手:

(一)健全預(yù)防職務(wù)犯罪法律體系

綜觀預(yù)防職務(wù)犯罪卓有成效的國(guó)家,其大都比較注重預(yù)防職務(wù)犯罪的法律完備性,以法律的權(quán)威來(lái)加大對(duì)公職人員的監(jiān)督與制約。促進(jìn)我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的開(kāi)展,首先應(yīng)在法律中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)具有預(yù)防職務(wù)犯罪的職能,賦予檢察機(jī)關(guān)咨詢(xún)審查權(quán)、檢察建議權(quán)、預(yù)防調(diào)查權(quán)。

其中咨詢(xún)審查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén)制定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展等方面的政策與改革措施時(shí),可以從預(yù)防職務(wù)犯罪的角度查找該政策、措施是否具有導(dǎo)致職務(wù)犯罪的漏洞,并提出意見(jiàn)和建議。在我國(guó)香港地區(qū)的廉政公署即具有該項(xiàng)權(quán)利。檢察建議權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)于辦案工作中發(fā)現(xiàn)的涉案單位在管理上存在漏洞向有關(guān)單位、部門(mén)提出意見(jiàn)和建議。雖然檢察建議在一些地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)被廣泛使用,但是鑒于我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)檢察建議沒(méi)有具體的規(guī)定,導(dǎo)致檢察建議被采納落實(shí)的不多。明確檢察機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán),則有利于確保檢察建議的法律效果。預(yù)防調(diào)查權(quán)是指在調(diào)查的基礎(chǔ)上,提出有效的預(yù)防對(duì)策,包括對(duì)不適合收入水平的高消費(fèi)調(diào)查、不公開(kāi)臺(tái)賬的調(diào)查等方面。

(二)與各部門(mén)配合共同預(yù)防職務(wù)犯罪

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作要開(kāi)創(chuàng)新局面,要充分的利用國(guó)家各種合法的制度、體制和結(jié)構(gòu)性資源,充分參與到各個(gè)反腐敗環(huán)節(jié)中去,充分利用各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)反腐事業(yè)的參與。檢察機(jī)關(guān)要與各地各級(jí)黨委、人大、政府、人民群眾各團(tuán)體保持經(jīng)常性的信息交換和情況交流,隨時(shí)將相關(guān)領(lǐng)域、地區(qū)的新型職務(wù)犯罪、案發(fā)特點(diǎn)、趨勢(shì)相互通報(bào),提高預(yù)防職務(wù)犯罪工作的效率。

(三)建立健全預(yù)防職務(wù)犯罪工作績(jī)效考評(píng)體系

建立健全客觀科學(xué)的預(yù)防職務(wù)犯罪工作的績(jī)效考評(píng)體系是促進(jìn)職務(wù)犯罪預(yù)防工作可持續(xù)性發(fā)展的重要推動(dòng)力。建立健全預(yù)防職務(wù)犯罪工作績(jī)效考評(píng)體系可以從以下幾個(gè)方面著手:一是進(jìn)行縱向的比較,對(duì)采取某項(xiàng)預(yù)防措施前后的職務(wù)犯罪發(fā)案率進(jìn)行比較。在其他條件不變的情況下,職務(wù)犯罪率的不同即可說(shuō)明該項(xiàng)預(yù)防措施的成效。二是進(jìn)行橫向的比較。將不同的職務(wù)犯罪預(yù)防措施以問(wèn)卷調(diào)查等形式對(duì)社會(huì)公眾、職務(wù)犯罪的潛在人群進(jìn)行問(wèn)詢(xún),從而間接地估算出該項(xiàng)預(yù)防措施的效果。三是將預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入檢察干警年終工作考核內(nèi)容,以此來(lái)提高檢察干警對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的思想重視。

(四)健全舉報(bào)制度

美國(guó)、新加坡等國(guó)家都具有較為完善的舉報(bào)人保護(hù)制度,既保護(hù)了舉報(bào)人的合法權(quán)益,又有鼓勵(lì)了社會(huì)大眾共同參與揭發(fā)職務(wù)犯罪。更重要的是,完善的舉報(bào)制度能在社會(huì)上形成強(qiáng)大的威懾力,給潛在的職務(wù)犯罪人帶去心理上的牽制,從而提高了預(yù)防職務(wù)犯罪工作的效果。因此,完善我國(guó)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪工作應(yīng)該建立配套的舉報(bào)制度。

注釋:

①梁國(guó)慶.國(guó)際反貪污賄賂理論與司法實(shí)踐.人民法院出版社.2000年版.第614-615頁(yè).

②許道敏,胡健潑.美國(guó)預(yù)防職務(wù)犯罪立法.檢察日?qǐng)?bào).2001年11月8日.

③許道敏.美國(guó):權(quán)力法治日臻完善.中國(guó)監(jiān)察.2002(14).第58-59頁(yè).

④宗劍峰.中西文化與貪污賄賂犯罪學(xué)研究.中國(guó)檢察出版社.2003年版.第241頁(yè).