沈麗人

摘要自《反洗錢法》實施以來,我國反洗錢工作取得了可喜的成績。同時,人們也在關(guān)注反洗錢調(diào)查中客戶金融隱私權(quán)保護的問題。本文通過梳理我國反洗錢法律體系中有關(guān)金融隱私權(quán)保護的規(guī)定,從而發(fā)現(xiàn)規(guī)定中存在保護金融隱私權(quán)的薄弱之處,并對此提出相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞金融隱私權(quán) 救濟手段 法律責(zé)任

中圖分類號:D924.3文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-083-02

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,人們越來越重視財產(chǎn)的安全性。由于人們權(quán)利意識的增強和觀念的進步,在反洗錢前沿陣地的金融領(lǐng)域中,如何保護金融隱私權(quán)成為人們關(guān)注的焦點。

一、我國反洗錢法律體系中,對金融隱私權(quán)的保護現(xiàn)狀

(一)立法現(xiàn)狀

1.明確對客戶身份資料和交易信息的保密義務(wù)

《反洗錢法》第五條第一款規(guī)定“對依法履行反洗錢職責(zé)或者義務(wù)獲得的客戶身份資料和交易信息,應(yīng)當(dāng)予以保密;非依法律規(guī)定,不得向任何單位和個人提供。”立法將對客戶身份資料和交易信息的保密義務(wù)規(guī)定于總則中,作為規(guī)范反洗錢工作的行為準(zhǔn)則之一,在隨后發(fā)布的《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》中進一步明確了義務(wù)主體為中國人民銀行及其工作人員、中國反洗錢監(jiān)測分析中心及其工作人員以及金融機構(gòu)及其工作人員(規(guī)定第七條、第十五條)。另外,在《金融機構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》第二十七條中,對客戶身份資料和交易信息的內(nèi)容做出規(guī)定,使得保密范圍更加明確。

2.嚴格限制客戶資料的使用用途

《反洗錢法》第五條第二款、第三款規(guī)定“反洗錢行政主管部門和其他依法負有反洗錢監(jiān)督管理職責(zé)的部門、機構(gòu)履行反洗錢職責(zé)獲得的客戶身份資料和交易信息,只能用于反洗錢行政調(diào)查。司法機關(guān)依照本法獲得的客戶身份資料和交易信息,只能用于反洗錢刑事訴訟?！蓖ㄟ^對信息用途的專一性規(guī)定,表明《反洗錢法》只授予行政機關(guān)和司法機關(guān)基于反洗錢目的,并只能用于反洗錢調(diào)查而獲取、使用客戶信息的權(quán)限,防止客戶資料被非法濫用,維護客戶信息安全,保護金融隱私權(quán)。

3.交易報告實行“歸口”管理,統(tǒng)一信息接收機構(gòu)

《反洗錢法》頒布前所適用的“一個規(guī)定兩個辦法”中,對于人民幣和外匯交易實行分類報告制度,即中國人民銀行及其分支機構(gòu)和國家外匯管理局及其分局分別負責(zé)人民幣和外幣的大額和可疑交易報告工作的監(jiān)督和管理。新的《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》規(guī)定中國反洗錢監(jiān)測分析中心,負責(zé)接收人民幣、外幣大額交易和可疑交易報告,統(tǒng)一了交易報告的接收、分析、保存機構(gòu),對交易報告實行“歸口”管理,降低了因信息報告渠道分散而導(dǎo)致信息流失的風(fēng)險。

4.對反洗錢行政主管部門的調(diào)查行為做出程序性的規(guī)定

《反洗錢法》第四章反洗錢調(diào)查以及《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》的有關(guān)條款對反洗錢行政主管部門的監(jiān)督檢查行為做出嚴格的程序規(guī)定,通過明確檢查措施、執(zhí)法程序等內(nèi)容,約束其在法定權(quán)限內(nèi),依照法定程序進行反洗錢監(jiān)督檢查。同時,當(dāng)其行為程序違法時,賦予金融機構(gòu)拒絕配合的權(quán)利。①“基于維護社會公共利益目的所做出的信息披露必須在法律程序的控制之下,以防止濫用信息披露的權(quán)利”②這些規(guī)定體現(xiàn)了《反洗錢法》在維護國家利益的同時,重視平衡公共利益與客戶金融隱私權(quán)之間沖突的立法意旨。

5.規(guī)定違反保密義務(wù)的法律責(zé)任

《反洗錢法》規(guī)定了保密義務(wù)主體違反保密規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任,在一定程度上,為維護金融隱私權(quán)提供了救濟途徑。

(二)評析與小結(jié)

經(jīng)過梳理可以看出,我國反洗錢法律框架中的內(nèi)容體現(xiàn)了立法在當(dāng)國家安全、公共利益與私權(quán)利發(fā)生沖突時,做出后者讓位于前者的價值選擇。但同時,明確規(guī)定反洗錢部門的保密義務(wù)、調(diào)查措施、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容,不僅為反洗錢調(diào)查工作提供了法律依據(jù),也在一定程度上防止反洗錢調(diào)查中公權(quán)力的肆意和擴張侵犯個體金融隱私權(quán),從而在公共利益與私權(quán)利之間尋求平衡,體現(xiàn)了權(quán)利協(xié)調(diào)原則,使法律選擇的副作用盡可能降低到最低程度。③

可以說,《反洗錢法》及其配套規(guī)章中的制度設(shè)計,體現(xiàn)了立法者利益平衡的思路,力求在保障國家利益的同時,調(diào)和反洗錢行政調(diào)查與金融隱私權(quán)保護之間不可避免的矛盾。但是,在某些條款中仍存在一些問題,暴露出對金融隱私權(quán)保護的漏洞:

1.可疑交易報告標(biāo)準(zhǔn)不完善,缺乏客觀操作性

《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》第十一、十二、十三條通過列舉的方法規(guī)定了金融機構(gòu)可疑交易的識別標(biāo)準(zhǔn)。而該辦法又在第十四和十五條中做出補充規(guī)定:“除本辦法第十一、十二、十三條規(guī)定的情形外…經(jīng)分析認為涉嫌洗錢的,……”;“……有合理理由認為……應(yīng)當(dāng)同時報告……”。也正是這樣的補充規(guī)定,擴展了金融機構(gòu)識別可疑交易的自由裁量,賦予其主觀判斷權(quán)并依據(jù)其判斷進行報告的義務(wù)。在當(dāng)前我國金融機構(gòu)反洗錢經(jīng)驗尚且不足的現(xiàn)狀下,這樣的規(guī)定無疑增大了客戶金融隱私權(quán)受到侵犯的風(fēng)險。

2.金融機構(gòu)反洗錢免責(zé)制度過于模糊、原則

免責(zé)制度作為平衡金融機構(gòu)保密義務(wù)與反洗錢義務(wù)的機制之一已為許多國家立法所確認,并配之以科學(xué)的制度設(shè)計。同樣,我國《反洗錢法》也對反洗錢免責(zé)制度做出規(guī)定:“履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)及其工作人員依法提交大額交易和可疑交易報告,受法律保護”。但遺憾的是,該制度表述模糊、籠統(tǒng),缺乏合理的制度支撐。何謂“依法提交”?這里可以認為,金融機構(gòu)依法提交的依據(jù)是《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》中的報告識別標(biāo)準(zhǔn),和該辦法賦予的主觀判斷權(quán)。但是,如前所述,筆者認為在報告主體缺乏反洗錢經(jīng)驗的情況下,如果客戶因報告主體經(jīng)驗不足判斷失誤而權(quán)益受到侵害的時候,國家又以何種方式做到既免除報告主體錯誤判斷的責(zé)任,又使客戶的權(quán)益得到救濟呢?這一問題在目前反洗錢法律體系中并沒有得到合理的解釋。

3.金融隱私權(quán)救濟手段不足

《反洗錢法》及其配套規(guī)章中詳細規(guī)定了保密義務(wù)主體違反保密規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。但是,詳細的行政責(zé)任并不意味著客戶金融隱私權(quán)得到了完善保護,相反,單一的行政責(zé)任更凸顯出權(quán)利救濟手段的不足,這將導(dǎo)致客戶在金融隱私權(quán)受到侵犯的時候,缺乏足夠的救濟途徑維護其合法權(quán)益。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對等的原則,客戶對其金融隱私權(quán)的救濟手段應(yīng)當(dāng)包括兩個方面:一方面,金融機構(gòu)履行反洗錢義務(wù)過程中,如果違法泄露客戶信息,客戶有提起訴訟的權(quán)利;另一方面,國家反洗錢調(diào)查中,如果客戶交易最終被確認為正常交易,但因為調(diào)查中的信息披露而遭受損失時,客戶有權(quán)提起訴訟,要求獲得賠償。需要特別指出的是,立法賦予了反洗錢經(jīng)驗不足的金融機構(gòu)識別可疑交易的主觀判斷權(quán),那么配置給客戶應(yīng)有的救濟方式就更為重要。而現(xiàn)行法律中客戶權(quán)利救濟手段的缺失,也反映出反洗錢制度設(shè)計中價值追求的失衡。

二、建議

綜上所述,盡管我國反洗錢立法中,已經(jīng)滲透了保護金融隱私權(quán)的思想,并在制度設(shè)計方面做出有益的嘗試,但客戶金融隱私權(quán)保護現(xiàn)狀仍不容樂觀。因此,為了在推進反洗錢工作有序進行的同時,使客戶金融隱私權(quán)得到完善的保護,本文試提出如下建議:

(一)宏觀立法建議

1.在民法中直接確認隱私權(quán),為公民隱私權(quán)提供直接保護

隱私權(quán)作為一項獨立的民事權(quán)利是為許多國家的憲法與法律所確認,并采取直接保護的方式。我國立法上不承認隱私權(quán)為一項獨立的民事權(quán)利,而是將其依托在名譽權(quán)之下。當(dāng)公民隱私權(quán)受到侵犯時,不能將侵犯隱私權(quán)作為獨立訴因提起訴訟,只能援引名譽權(quán)而獲得救濟,即采取間接保護的方式。目前,我國保護公民隱私權(quán)的法律依據(jù)體現(xiàn)出零散性的特點,主要有最高院的司法解釋,以及憲法、民法通則等法律中一些原則性的規(guī)定。

金融隱私權(quán)是傳統(tǒng)隱私權(quán)不斷延伸在金融領(lǐng)域中的表現(xiàn)。對隱私權(quán)缺乏系統(tǒng)性和可操作性的立法保護,無疑使得對金融隱私權(quán)的保護失去了基礎(chǔ)的支撐。因此,建議在民法中直接確認隱私權(quán)為一項獨立的民事權(quán)利,提供直接保護的方式,這不僅會提升對公民隱私權(quán)的保護力度,也為擴展隱私權(quán)保護范圍,確認金融隱私權(quán)提供了基礎(chǔ)。

2.出臺專門的《金融隱私權(quán)保護法》

由于金融隱私權(quán)的上位概念隱私權(quán)缺乏直接的法律確認,所以在金融隱私權(quán)的立法和保護方面也呈現(xiàn)出類似的特點:規(guī)定零散、內(nèi)容原則、救濟手段不足。

但是,縱觀反洗錢立法先進的國家如美國,都有保護金融隱私權(quán)的專門立法,對金融機構(gòu)的信息披露、政府獲取和使用金融信息等內(nèi)容都做出嚴格的規(guī)定,并賦予客戶權(quán)利救濟的手段用以對抗行政權(quán)力的濫用。

因此,建議在民法確認隱私權(quán)的同時,制定出臺《金融隱私權(quán)保護法》,嚴格界定金融隱私權(quán)的內(nèi)涵與外延;規(guī)定權(quán)利內(nèi)容;金融隱私權(quán)保護義務(wù)的主體范圍;以立法列舉的形式規(guī)定信息披露的情形、范圍、程度;有權(quán)要求信息披露的機構(gòu)及其獲得、使用信息應(yīng)履行的程序;違反保密義務(wù)的法律責(zé)任,由原有以行政責(zé)任為主的公力救濟向民事責(zé)任傾斜等。

(二)微觀制度建議

1.完善大額交易和可疑交易報告制度,使識別標(biāo)準(zhǔn)更加客觀化,減少主觀化

相對于西方國家而言,盡管我國反洗錢工作取得了可喜的進步,但是經(jīng)驗仍顯不足,特別對金融機構(gòu)來說,開展反洗錢工作尚在經(jīng)驗積累階段,此時立法授予其可疑交易的主觀判斷權(quán),可謂超前,增加了客戶金融隱私權(quán)無辜受損的可能。

反洗錢的實質(zhì)就是在個人權(quán)利和公權(quán)力產(chǎn)生沖突的時候,公權(quán)力開始限制私權(quán)利的行使的情形。但是,公共權(quán)力的存在應(yīng)有助于法律權(quán)利的實現(xiàn)而不應(yīng)成為法律權(quán)利實現(xiàn)的桎梏。④因此,在實踐中,不斷修正和完善符合金融領(lǐng)域交易特點的交易識別標(biāo)準(zhǔn),使其盡可能的客觀化,減少法定識別標(biāo)準(zhǔn)之外的主觀判斷和自由裁量,這有利于保護金融隱私權(quán)免受錯誤推論的無辜侵犯,是保護金融隱私權(quán)的應(yīng)有之意。

2.建立金融機構(gòu)善意報告免責(zé)制度,國家承擔(dān)最終責(zé)任

立法的滯后性和洗錢行為的隱蔽性都決定了法定標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋可能出現(xiàn)的洗錢交易的所有特征,為了從嚴打擊洗錢犯罪,賦予金融機構(gòu)識別交易的主觀判斷權(quán)也是權(quán)宜之舉,金融機構(gòu)免責(zé)制度通常作為平衡金融機構(gòu)保密義務(wù)與信息披露義務(wù)的機制,減少其承擔(dān)責(zé)任的法律風(fēng)險。而從保護客戶金融隱私權(quán)的視角出發(fā),在免責(zé)制度中明確最終責(zé)任承擔(dān)者,才能使對客戶金融隱私權(quán)的保護得到最終歸宿。

我國《反洗錢法》免責(zé)制度的設(shè)計可以借鑒國外經(jīng)驗,在免責(zé)制度中規(guī)定,如果金融機構(gòu)能夠舉證證明合理懷疑某筆交易與洗錢有關(guān),即使該交易最終被確認為與洗錢無關(guān),只要金融機構(gòu)出于“善意”,就免于承擔(dān)一切責(zé)任。對于因其善意披露導(dǎo)致的客戶權(quán)益受損,由反洗錢的受益人——國家向客戶承擔(dān)賠償責(zé)任。

注釋:

①葛洪義.探索與對話:法理學(xué)導(dǎo)論.山東人民出版社.2000年版.第210-212頁.

②曾慶洪,鄒兵.隱私權(quán)及其探究.http://www.chinalawinfo.

③④談李榮.金融隱私權(quán)與信用開放的博弈.法律出版社.2008年版.第125頁,第107頁.

參考文獻:

[1]崔汕汕.論銀行保密義務(wù)和反洗錢義務(wù)的沖突與平衡.中國政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文.

[2]黎四奇.對我國銀行與客戶金融隱私權(quán)保護制度的反思與立法建議.云夢學(xué)刊.2006(2).

[3]吳寒青.金融隱私權(quán)保護制度探析.西南民族大學(xué)學(xué)報.2006(12).

[4]藺軒.論我國反洗錢與隱私權(quán)保護的衡平.對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文.